一、我国中小企业互助性信用担保发展中存在的主要问题
二、中小企业互助性信用担保问题的探因
三、促进中小企业互助性信用担保机构规范发展的对策
内 容 摘 要
中小企业互助性信用担保机构，是中小企业为缓解自身融资难而自发组建的担保机构，是中小企业信用担保体系的重要组成部分。然而，中小企业互助性信用担保在我国尚属新生事物，在实践过程中不可避免存在组建形式多样、管理模式多元、担保机构与金融机构的关系没有理顺、抵御风险的能力普遍较弱等诸多问题。对此，深入剖析其发展中存在的问题及原因，明确政府扶持政策、妥善处理信用担保机构与金融机构的关系、完善互助性信用担保机构的风险控制、加强社会信用体系的建设，以充分发挥它们的职能作用，促进其规范化健康发展。
中小企业互助性信用担保的问题、原因及对策
我国自1998年开始中小企业信用担保试点以来，按照“支持发展与防范风险相结合的原则，政府扶持与市场化操作相结合的原则，开展担保与提高信用相结合的原则”，初步建立了“一体两翼”的中小企业信用担保体系。目前，作为其中一翼的中小企业互助性信用担保机构得到迅速发展，根据中国人民银行2003年调查，我国实行会员制的担保机构已达到194家，逐渐成为担保体系中较活跃的一支力量，对于缓解中小企业融资难，推动地方经济的发展发挥了重要作用。然而，中小企业互助性信用担保在我国尚属新生事物，在实践过程中不可避免存在着许多运行障碍。为此，深入剖析它们发展中存在的问题及原因，有针对性的提出改革与发展对策，对于充分发挥它们的职能作用，促进其规范化健康发展具有重要意义。
一、我国中小企业互助性信用担保发展中存在的主要问题
(一)组建形式多样，管理模式多元。目前，我国中小企业互助性信用担保组织基本上还处在自发阶段，实践中，组建模式多种多样，行业规则也五花八门。有的属于地方政府主导的互助性信用担保机构，即由地方政府牵头并部分出资，吸收中小企业投资入股，一般组建形式为企业法人，只对股东企业提供担保服务。例如成立于2002年元月底的杭州萧山河庄镇企业担保有限公司注册资本143万元人民币，其中镇政府经济发展办公室所有的资产经营公司出资2l万元，作为股东的10家中小企业最高出资20万元，最低出资5万元，股本金全部存入镇农村信用社。目前该公司董事长和总经理均为镇资产经营公司总经理(同时兼任镇工业副镇长和工商联主席)兼任。这种组建形式，在运行中受到政府干预的可能性较大，往往其名义上以股东会为其权力机构，实际上是由政府的有关部门控制，甚至是直接操纵其运作，易于出现行政指令担保、人情担保等不良现象，势必影响到信用担保的良性运作；有的属于完全民间出资组建的互助性信用担保机构，这种机构采取会员企业自愿入会，自筹资金，自我管理，一般组建形式为社团法人。这种模式虽然较好地避开行政干预，但是目前运作模式还不完善，对经营者素质与水平要求也较高；还有的属于“龙头企业”主导的互助性信用担保机构、与商业性担保相结合的互助性信用担保机构等多种组建形式，尽管它们都各具特色，但只是在特定的环境下形成的个案，在实践中难以进行推广。这种组建形式的多样性，从优势方面讲，是充分调动各种社会力量，通过各种形式进行广泛探索与研究；但另一方面由于缺乏对互助性信用担保行的统一规范，一旦有几个担保机构出现问题，会牵一发而动全身影响整个担保体系的信誉。
(二)中小企业互助性信用担保机构与金融机构的关系没有理顺。在我国目前的担保实践中，金融机构往往单方面制定加大保证人责任的格式条款，过分保护债权人的利益，明显对互助性信用担保机构要求较为苛刻片面。例如，中国银行的《保证合同》规定：“保证人保证，保证人在本保证合同项下的债务均为见索即付，即只要贷款人向保证人提交以下单据和文件，保证人应当在收到下列单据和文件之日起5日内履行全部债务，不得基于本保证合同和借款合同提出任何抗辩理由。”这一规定剥夺了保证人依法享有的抗辩权；中国光大银行的《保证合同》规定：“主债权、利息、逾期利息、手续费、违约金、损害赔偿费，以及实现主债权的费用（包括但不限于诉讼费、律师费、差旅费等）和所有其他应付费用。”这一规定使担保机构的担保范围过于宽泛，加重了担保机构的负担；民生银行在《保证合同》中规定：保证人未按本保证合同约定及时清偿借款人的债务，贷款人有权扣划保证人在贷款人任何营业机构的任何账户上的款项，这一规定明显违反金融法律法规。其它明显不合理的条款，如在借款履行过程中，贷款人和借款人之间就原借款合同的期限利率达成借款合同、展期协议书或任何其他补充协议，保证人均予以追认，贷款人可无需另行通知保证人；保证人的保证责任期限自本保证合同签字之日起到借款合同履行期满后另加两年等条款，都出现担保机构承担义务过于繁重。同时，我国目前尚未建立起互助性信用担保机构和金融机构共担风险的有效机制，尽管国家财政部和经贸委文件都有规定，担保机构按“风险共担、利益共享”原则与金融机构建立贷款担保业务合作关系，对贷款担保本金实行比例担保，但由于互助性信用担保机构和金融机构之间的地位不平等，在保证合同中一般规定由互助性信用担保机构承担100%的担保责任，金融机构实际承担的风险几乎没有，这无疑会引发其道德风险问题。
(三)互助性信用担保机构抵御风险的能力普遍较弱。首先，由于受成员企业数量和出资能力的双重限制，在各类中小企业担保机构中，互助性信用担保机构资金规模往往最小，代偿能力比较差。据资料显示，2004年6月对山东省的93家担保机构调查，担保机构户均资本金2,733万元，但与政策性信用担保相比，互助性信用担保机构资本金规模普遍较少，其中最小的互助性信用担保机构担保资金总额仅有10万元。特别是农村互助性信用担保机构更为突出，例如福建省闽侯县雪峰村农户贷款担保基金是由雪峰村部分农户出资组建，完全不以盈利为目的，专门为解决农户贷款难问题而设立的互助性信用担保组织。目前，有近80户农民作为成员，每户出资100元，共形成还不到8000元的担保基金，尽管有每户贷款最高限额为3万元的限制，但是，只要一笔3万元贷款出现代偿风险，就可能元气大伤，甚至关门停业。其次，政府扶持力度不够。尽管有些地方已开始对互助性信用担保机构进行补偿，但尚没有普遍建立起风险补偿机制， 2001年2月北京市财政局制定了《中关村科技园区信用担保机构建立风险准备金和财政有限补偿担保代偿损失制度的暂行办法》，这是全国第一个明确给担保公司提供损失补偿的政策文件，但它规定只有政府出资发起设立的信用担保机构适用本办法；目前，全国只有上海市明确制定了专门针对互助性信用担保机构的信用补偿机制。2002年2月，上海市促进小企业发展协调办公室出台了《上海市小企业贷款担保机构损账补贴暂行办法》，规定损账补贴对象是以小企业贷款担保为主要服务内容的互助性担保机构。另一方面，根据2001年国家税务总局《关于中小企业信用担保、再担保机构免征营业税的通知》，只对纳入全国试点范围的非营利性中小企业信用担保、再担保机构，可由地方政府确定，对其从事担保业务收入，3年内免征营业税。而互助性信用担保机构一般难以被列为全国中小企业信用担保体系试点，相应地也就难以获得国家税收减免优惠措施。在目前实践中，由于大多数互助性信用担保机构成立时间较晚，其可持续性还有待检验，但也已开始出现一些互助性信用担保机构由于没有及时规避风险，担保贷款后，因个别企业不能及时还款，而产生经济纠纷，甚至导致担保机构的关停。
二、中小企业互助性信用担保问题的探因
（一）对中小企业互助性信用担保的性质缺乏清晰的认识。中小企业信用担保是担保业中一个特殊的领域，以固定的收益承担类似风险投资的风险，是国际公认的高风险行业。尽管互助合作的属性已限定了中小企业互助性信用担保机构的风险范围，但它是实行会员制的担保机构，是中小企业自愿组成的，以会员企业出资为主，由会员企业进行自我管理，不以盈利为目的。由此决定了互助性信用担保与政策性担保和商业性担保相比，是一种不太规范的组织形式，操作中随意性较大，特别是中小企业风险承受能力有限，其风险依然较大。由于受以前农村合作基金会的影响，地方政府往往把自己定位于只协调不出资，只支持不干预，看不到中小企业互助性信用担保高风险的特殊性，仅把互助性信用担保看作一个普通的行业，那么，必然没有动力建立风险补偿机制，从而导致中小企业互助性信用担保的风险进一步加大，不利于其可持续发展。
（二）中小企业信用形象不佳，不确定因素多，难于获得银行的认同。改革以来，各种性质的中小企业开始大量出现，在当时金融监管不甚严格的背景下，商业银行基层分支机构和地方性小金融机构开始自愿非自愿的越位经营，替代创业资本的功能。由于创业企业具有高风险特征，其成功率基本处于20－30%之间，大量企业在开办初期失败、或者时而生产时而歇业的勉强维持，致使大量信贷资金难以及时偿还，形成大量不良债权。同时中小企业缺乏股权性融资渠道，进一步导致中小企业形成了较高的负债率。以乡镇企业为例，目前全国乡镇企业平均负债率大约为65%，在一些地方则高达70－80%。而高负债率反过来又影响了信用形象，加剧了中小企业的融资困难，形成了我国中小企业融资难和高负债率并存的现象。特别是20世纪90年代以来，随着我国国有企业改制进程加快，中小企业借改制之机逃废银行债务则成为一个普遍性的问题，再加上个别中小企业的一些欺诈行为和由此引发的抽逃资金、拖欠账款、恶意偷税欠税、产品质量低劣等进一步恶化了中小企业的整体信用形象，成为制约中小企业发展的突出问题。这样一种信用氛围也势必影响金融机构对互助性信用担保机构的信任，参与的积极性并不高。
（三）社会信用体系构建滞后，制约担保行业的稳健发展。社会信用体系建设政出多门，重复管理，缺少法律规范。例如，国家发改委开始组织五省开展中小企业信用服务试点工作；中国人民银行调整工作职能，组建征信局；国家商务部也已经开始进行相应的信用体系建设工作；全国性各类社团组织、研究中心及新闻机构也都召开各种形式的研讨活动，从不同角度推进社会信用体系建设工作；各省、市、区的相关信用活动更是不胜枚举。总体看，社会信用体系建设缺乏协调，信用资源的供给和需求严重失衡。而社会信用环境是决定信用担保机构稳健运营的一个重要因素，当前社会不正常的信用关系和不完善的信用环境，加剧了互助性信用担保的经营难度和风险。
（四）缺乏对中小企业互助性信用担保的规范与指导。纵观信用担保体系比较成熟的发达国家，都有一个共同点，即相应的法律法规比较完备，支撑着担保行业的规范运作。长期以来我国存在着依法管理经济与社会的滞后问题，往往机构成立并运作了很久，却没有及时出台相应的政策或法律进行规范化管理和约束，如信托投资公司就是一个很好的例子。其实，我国的中小企业信用担保实践始于中小企业自发的互助性信用担保，1992年重庆、上海等地的中小企业为解决贷款难问题，就开始探索建立互助担保基金会，但是，直到目前国内还没有出台中小企业互助性信用担保的规范办法，担保业相关制度建设滞后于担保行业的发展速度，致使担保行业目前还没有准确的法律定位，尚未建立市场准入制度和规范的运行机制，没有建立统一的风险控制和分散机制和与之配套的社会保障措施，不利于互助性信用担保的建设和健康发展。
（五）互助性信用担保机构专业人员素质远未达到要求。担保业务是一项综合性很强的业务，涉及经济、金融、财务、资产评估、法律等多方面的专业技术知识，在具体考核项目优劣、市场前景及反担保措施方面都需要相关人员的精确判断，因此，担保业的健康发展离不开专业的复合型人才。目前，互助性信用担保机构专职人员都较少，多则八、九人，少则二、三人，有的甚至没有专门的调查、核保人员，有的是临时聘用的。这说明互助性信用担保机构人员总体的专业性不强，特别是精通业务的复合性人才更少。尽管目前也有地方的相互观摩学习和培训，但是，总体而言高素质较专业人员仍然比较缺乏，还远远不能满足实际的需要，因此，缺少专业担保人才也是我国互助性信用担保机构发展的一大瓶颈。
三、促进中小企业互助性信用担保机构规范发展的对策
（一）明确政府扶持政策，促进担保机构可持续发展。随着市场经济体制的建设与发展，各级政府职能都要进行相应的转换，要善于运用符合市场经济要求的方法，更多地运用政策的引导作用和市场的调控手段，培育信用担保业发展的内生机制，将互助性信用担保机构孵化成为自愿入会，自筹资金，自我管理，可持续发展的中介组织。因此，一方面各级政府要积极支持由各类中小企业自愿出资组建的互助性信用担保机构，但应避免和防止对担保机构的行政干预，严禁权力进入市场，提高市场透明度。另一方面，地方财政应对互助性信用担保机构进行风险补偿。中小企业是地方经济的支柱，促进辖区内中小企业的发展是政府的职责之一，政府有义务专门针对互助性信用担保机构建立补偿机制，可以对以小企业贷款担保为主要服务内容的互助性信用担保机构进行10%-20%的坏账补贴。同时，政府还应为互助性信用担保创造良好的外部发展环境，对各类互助性信用担保机构实施优惠税收政策，只要新增利润仍用于担保业务，则互助性信用担保机构便不应交纳任何税费。
（二）妥善处理信用担保机构与金融机构的关系。互助性信用担保机构一般规模较小，实力有限，为了最大限度的为会员提供融资便利和降低成本，建议只与一家金融机构建立协作关系。根据“风险共担，利益共享”的原则，与协作金融机构实行比例担保，互助性信用担保机构可以承担80%—90%的风险责任，协作银行承担10%—20%的风险责任。从表面看协作金融机构承担较小的风险，但由于担保基金小，事实上协作金融机构承担了一定的隐性风险。协作金融机构应给予会员企业优惠贷款利率。同时，贷款会员应以企业和个人的所有资产向协会提供反担保，一旦贷款会员不能偿还贷款，由担保协会先代偿，但银行一般应给予120天的缓冲期，以便根据情况确定还款计划，然后由担保协会负责对贷款企业的追偿。为把可能形成的损失控制在可承受的范围，实行担保机构与协作金融机构共同负责制，对所放贷款的会员企业进行跟踪调查，及时了解掌握会员企业的经营运行情况，监督贷款资金的流向和使用效率，协调贷款发放和及时归还本息。
（三）内强素质，外塑形象，完善互助性信用担保机构的风险控制。互助性信用担保机构也要严格按照市场经济规律运作，建立规范的法人治理结构，明确权力机构（会员大会）、执行机构（理事会）、监督机构（监事会）的职责。可在理事会下再设两个基本的委员会：其一是评审委员会，担保机构所担保的每一个项目，都需经过评审委员会的评审，这是一个必备程序，未经这道程序的项目无法向下一道程序推进。评审委员会由中小企业业主和专职负责人组成，制订详细的项目评审规则，会长担任评审委员会的主任评审委员，对项目有一票否决权但无一票通过权；其二是资金管理委员会，资金管理委员会负责对协会互助保证金、风险准备金和政府资助资金的分配、使用、调拨等进行管理，资金以协会名义在协作金融机构开立账户，实行专户管理，资金的任何调度都须资金管理委员会委员以联签方式形成决议后方可办理。其次，建立完善的担保业务流程，对于必须的环节进行固化和简化，以便于担保业务的开展。同时，强化会员单位和专职人员的担保专业知识和风险意识教育，努力提高业务技术素质，为互助性信用担保机构的健康发展打下坚实的基础。
（四）加强社会信用体系的建设。中小企业互助性信用担保的发展与社会信用体系的建设密不可分，二者相辅相成。我国中小企业互助性信用担保机构要真正走上良性和可持续发展的轨道，必须从社会信用体系建设的视角来加以认识，进而明确互助性信用担保业定位和发展的一系列问题。目前，社会信用问题，特别是中小企业自身的信用问题，已成为制约互助性信用担保发展的瓶颈之一，没有良好的信用，将难以保证宏观经济政策的顺利实施，难以保证中小企业的健康发展和社会经济的安全运行。国际经验证明，完善的社会信用体系是市场经济中不可缺少的重要组成部分，在风险预警、保护投资者利益、维护市场经济秩序、提升企业整体素质和综合竞争力、改善企业融资条件、促进企业健康发展等方面，发挥着越来越重要的作用。因此，加强社会信用体系的建设，提高中小企业信用，已成为中小企业互助性信用担保抵御市场风险能力的迫切要求。
（四）尽快出台有关中小企业互助性信用担保的规范办法。我国中小企业互助性信用担保发展至今，已经处于一个非常重要的历史时期，亟须制定专门的规范办法，引导互助性信用担保少走弯路，以完善中小企业融资服务体系，实现政府的经济政策目标。我国可以充分借鉴国外的成功经验，以《中小企业促进法》为指导，整合现有的《担保法》和《公司法》，尽快统一制定有关中小企业互助性信用担保建设方面的指导意见，搭建起互助性信用担保的基本制度框架，明确信用担保活动的基本规则，指导互助性信用担保协会规范运作，以促进信用担保业健康的发展，从而更好地服务于中小企业。
参 考 文 献
1、佟光霁，《中国中小企业融资问题研究》，黑龙江人民出版社，2001
2、邱华炳等，《中小企业融资通》，中国经济出版社，2001
3、胡小平，《中小企业融资》，经济管理出版社，2000
4、潘金生 周延军 刘秀兰 董秀霞，《现代金融通论》，华艺出版社，2002年7月
