一．农村信用社的发展现状。
二．农村信用社的改革方向。
1.农村性用社的性质和职能定位。
2.管理体制改革问题。
3. 产权制度改革与完善法人治理结构问题。
4. 加强支农服务问题。
5. 解决农村信用社不良资产与历史包袱问题。
6. 规范农村信用社的政策环境问题。
三．农村信用社改革中存在的障碍。
四．排除障碍的应对措施。
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内 容 摘 要
伴随社会主义新农村建设进程,农村经济社会发展,生产要素流动和产业转移,产业结构调整步伐,农村城镇化进程等速度逐渐加快,这给农村金融带来难得的机遇,但是外资银行进入,国有商业银行上市等将对农村金融市场空间产生强烈的分化冲击波,农信社作为承担支农使命并为巩固其主力军地位,必将进行改革,如如何完善法人治理,转换经营机制的变化没有增资扩股那样明显,历史包袱没有全部消失的潜在风险依然存在,历史包袱没有全部消失的潜在风险依然存在,农信社的改革仍然存在很多障碍,为了持续健康的发展,农信社必须排除障碍,进一步转换经营机制,迎接市场挑战的主动性和创造性.
论农村信用社——改革方向以及
如何排除改革障碍
农村信用社是为农业、农民和农村经济发展提供金融服务的社区性地方金融机构，是我国金融体系的重要组成部分。1997年以来，按照党中央、国务院的统一部署，在人民很行监督管理和有关部门的大力支持下，各地农村信用社改革体制、改善管理、改进服务，各项工作取得明显成效，在支持农民、农业和农村经济发展中发挥了重要作用，已逐步成为农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带。但是，也应看到，当前农村信用社在产权制度、管理体制、风险防范等方面还存在着诸多急需解决的问题，严重制约了农村信用社服务“三农”作用的发挥，需要通过不断的深化改革，在发展中逐步予以解决。
2003年6月下旬，国务院出台了《深化农村信用社改革试点方案》。8月18日，国务院召开了浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西、江苏8个试点省(市)政府负责同志座谈会，深化农村信用社改革试点工作正式启动。根据国务院改革方案，国家将拿出1500亿元用于深化农村信用社改革试点了作。其根本目的是“花钱买机制”，通过合理的“输血”，帮助农村信用社建立一个健全、完善的“造血机制”。2006年2月，在中国银监会工作会议上，银监会主席刘明康指出，在全面总结试点经验的基础上，根据各地实际情况，下半年可逐步扩大农村信用社改革试点范围，改革工作的重点是要着力解决好产权制度和管理体制问题。此次会议为农村信用社改革进一步指明了方向。
一、农村信用社的性质与职能定位问题。农村信用社改革的市场定位应是目标一元、模式多样。服务“三农”，从农民和农村经济发展的实际需要出发，进一步增强和完善农村信用社的服务功能是农村信用社改革的主要目标。农村信用社在经济发达，城乡一体化程度高的地区可改制为商业金融。但我国农村绝大多数地区仍然需要有为农民提供及时方便服务的合作金融机构。农村信用社职能定位当前应以支持“三农”为重点。农村信用社生于“三农”，长于“三农”，优势在“三农”，因此，服务“三农”，立足“三农”是农村信用社得以生存与发展的内在需求。
农信社服务“三农”具备三个优势。一是本土优势。农村信用社属于地方金融范畴，具有点多面广，战线长等特点，能够为“三农”提供便捷的金融服务。农村信用社职工熟悉农村经济特点，便于开展金融服务工作。这是农村信用社的特色优势。二为环境优势。目前，商业银行的业务重点逐步向城市转移。农村信用社竞争对手不断减少，生存和发展的空间不断扩大。同时，推广农户小额信贷以来，农村涌现大批信用农户，农村信用社的信贷资产运营状况日趋好转，经营状况明显改善，社会信用环境逐步得到净化。三为政策优势。中央相继颁布了两个“一号文件”，并出台了一系列惠农政策，如农村税费改革、农民种粮补贴、购买农机具补贴等，另外，各级地方政府加大投入，支持农村产业结构调整。政些政策的实施，为农村信用社改革及经营状况创造了条件。
二、农村信用社的管理体制改革问题。长期以来，我国的农村信用社多由国家金融机构管理。然而农村信用社点多面广，极为分散，国家金融机构人力、手段都有限，难以真正管理好。实际上，多数农村信用社的管理权落在社主任、联社经营班子的身上。很明显，这些人既是农村信用社的管理者，又是经营者，既是裁判，又是运动员，体制上的管理者农行、央行却成了观众，真正的管理者“缺位”，经营者却“越位”管理。从某种意义上讲，多年来不断出现的农村信用社贪污、挪用等腐败现象，不完善的管理体制难辞其咎。县及以下农村信用社的改革，可选择商业银行或合作银行、以县(市)为单位统一法人、县乡两级法人等组织形式，对少数严重资不抵债信用社可考虑撤销。农村信用社县以上管理体制的改革，省级联社作用发挥比较好，但省级联社既有政府行政管理职能，又有金融企业管理职能，具体运作效果和可行性还有待于进一步验证。对信用合作协会各方面都不太赞成。目前各省都要求在全国设立一个能够传导中央有关政策，反映信用社的要求，为信用社提供服务的行业性机构。农村信用社要建立决策权、经营权和监督权三权分立的法人治理结构，改革首先必须从市场经济规律出发，在清产核资、锁定所有者权益的基础上，对农信社实行股份制改造，对信用社一级法人进行重组，真正做到谁投资谁拥有，实现社员股本损益与农信社经营状况相挂钩。然后通过面向社区农民和农村经济组织信用社进行增资扩股，吸收有一定管理能力并愿意参与信用社管理的投资人作为社员代表，解决目前农信社存在的所有者缺位、民主管理难以落实等问题。同时，在信用社的股份制改造中，地方政府和监管当局要转变观念，明确自己“服务与引导”的职能定位，并严格按职能办事，积极推动农信社由“官办银行”向“独立法人”的转变。
三、产权制度改革与完善法人治理结构问题。农村信用社的产权制度改革，主要是正确确认现有产权和处置公共积累，合理设置新的股权结构，提高增资扩股能力。农村信用社要通过建立所有权、经营权和监督权适当分离、相互制约的机制，完善法人治理结构。
目前产权问题，无论是从产权结构还是从法人财产权的角度来看，信用社的产权关系都是残缺和模糊的。鉴于我国农村信用社现有产权关系的复杂性和多样性，股员没有参与农村信用社民主管理意识的现状，农村信用社要明晰产权关系，政府必须以适当的政策加以引导并提供适当的市场准许入及退出机制，决不能搞“一刀切”。首先，加强对农村信用社的监管，稳定其经营，减少其亏损的历史包袱，为农村信用社产权制度改革创造必要的条件；其次，尽快将合作金融产权关系以法律形式明确下来，通过立法，界定产权，赋予入股社员及社员大会以权力，并通过确保法律的严格实施，保证产权制度的实施；第三，完善法人治理结构，按合作制的原则落实投资人的权利和责任，加强民主管理和民主监督，把管理权切实交给所有者；第四，正确处理自主经营与政府干预之间的关系，避免地方政府的行政干预，维护投资人法人治理结构问题从这几年的改革成效来看，在法人治理结构上，农村信用社存在以下难以解决的问题。第一，信用社的党组织关系隶属地方党委，行政干预问题严重；第二，“一人说了算的”内部人控制问题比较严重；联社和信用社理事长和主任对机构拥有决对的控制权；第三，经营机制和内控制度不健全，信用社负责人的选任实际上是政府决定，信用社法人地位和社员选举权没有得到应有的尊重。
农村信用社要建立决策权、经营权和监督权三权分立的法人治理结构，改革首先必须从市场经济规律出发，在清产核资、锁定所有者权益的基础上，对农信社实行股份制改造，对信用社一级法人进行重组，真正做到谁投资谁拥有，实现社员股本损益与农信社经营状况相挂钩。然后通过面向社区农民和农村经济组织信用社进行增资扩股，吸收有一定管理能力并愿意参与信用社管理的投资人作为社员代表，解决目前农信社存在的所有者缺位、民主管理难以落实等问题。同时，在信用社的股份制改造中，地方政府和监管当局要转变观念，明确自己“服务与引导”的职能定位，并严格按职能办事，积极推动农信社由“官办银行”向“独立法人”的转变。的合法利益。法人治理结构问题从这几年的改革成效来看，在法人治理结构上，农村信用社存在以下难以解决的问题。第一，信用社的党组织关系隶属地方党委，行政干预问题严重；第二，“一人说了算的”内部人控制问题比较严重；联社和信用社理事长和主任对机构拥有决对的控制权；第三，经营机制和内控制度不健全，信用社负责人的选任实际上是政府决定，信用社法人地位和社员选举权没有得到应有的尊重。
四、加强支农服务问题。一是农村信用社在优先满足传统农业贷款的基础上，根据农民经济活动的需要确定贷款投向，增加业务品种，满足农民多方面的金融需要。二是当前各金融机构在农村吸收的资金有很大一部分流到城市，国家应采取措施解决农村资金外流问题，保证农村资金用于农村。三是当前有部分农村在一定程度上存在贷款难问题，解决这一问题不能仅靠农村信用社，需要多方面采取协调配套的综合措施。
五、解决农村信用社不良资产与历史包袱问题。目前，农村信用社历史包袱较重，严重制约着农村信用社经营机制的转换，影响着农村信用社服务“三农”作用的发挥，因此，通过政策扶持，消化解决历史包袱，是农村信用社改革不容回避的一个问题。历史包袱的本质也是制度问题，可以具体区分为两种情况：一是不合理制度造成的资产质量问题，如行政干预、指令贷款支持乡镇企业等；二是制度转换过程中产生的新呆账，如行社脱钩过程中的资产分割与划转，国有银行资产剥离过程中形成的借款人道德风险问题（主要表现为逃废本来可以偿还的贷款，寄希望于剥离）。在理论上，只要属于历史包袱，就应该由政府负责。但是在操作上存在两个问题。第一是计量问题。历史包袱是很难计算清楚的。目前通常所说的“历史包袱”包括三部分：农行和信用社脱钩时遗留的呆账；保值储蓄的贴补支出；合作基金会带进的呆账。1996年以后的不良资产该由谁负责将是一个难以说清楚的问题。第二是道德风险问题。我们不能排除部分农村信用社利用监管当局与自的信息不对称，把正常的市场风险和经营管理能力不足造成的呆账归到历史包袱中去倾向。当前农村信用社不良资产占比高，包袱重，解决的途径：一是农村信用社通过深化改革，转换机制，加强管理，增收节支消化一块；二是国家通过资金扶持、减免税收等措施，由中央帮助解决一块；三是地方政府给予适当的政策帮助解决一块。
六、规范农村信用社的政策环境问题。一是目前农村信用社主要是参照《商业银行法》运作的，应尽快颁布专门的合作金融法律，从法律上明确农村信用社的性质、地位，依法保护农村信用社的权益。二是对农村信用社应实行包括免征营业税、所得税和灵活浮动的存贷款利率等扶持政策。三是要抓紧建立农村信用社的存款保险制度、农业保险体系和农户贷款担保体系，分散农村信用社农户贷款的风险。
当前，我国农信社改革发展势头令人鼓舞，但也明显存在诸多障碍。
一是农信社面临多元目标的冲突。表现在：中央政府要求服务“三农”与农信社自身实现 “盈利”存在着现实冲突：地方政府对农信社的行政干预与农信社自身求发展之间存在冲突；监督机构的保守监管与农信社追求创新之间也存在冲突。
二是农信社未能真正“享受”到国家政策的特殊待遇。农信社所得到的政策扶持与国家对于国有商业银行的直接注资和剥离不良资产相比，要求还是有些苛刻，所爱到的待遇也有不公平的因素。
三是农信社缺少全国统一的组织体系，农信社一直以来都是各自为政，没有全国统一的组织体系，这就带来了如资金结算渠道不畅、“中国信合”品牌效应难以发挥、缺少社际交流、机制不完善、上通下达少，信息传通慢等问题。
四是农信社改革属强制性制度变迁，几次改革均属于政府主导。这不可避免地表现出它的不完善和不彻底性。
五是产权不明晰导致“法人治理结构不完善”和“内部人控制”。监事会监督作用的发挥实在有限，在这样的现状下，“三权制衡”很难实现。
六是农信社对农村金融需求的不适应。我国农村金融需求呈现出多层次的特征。农村金融需求不可能在农村信用社同时得到满足，农村金融市场的供求不均衡必然成为一种持续状态。
农信社改革面临障碍的应对措施
政府方面应准确定位，积极引导
其一，省级政府主要是把握农信社正确的经营方向，营造良好的金融环境，防范和处置辖内农信社金融风险，督促农信社贯彻执行国家金融方针、政策，知道本地区农信社加强自律性管理，保证农村信用合作金融按照为“三农”服务的宗旨，稳健经营，取得社会效益和自身效益的双赢。
其二，加大对农信社的扶持力度。有关方面应实行优惠的财政税收政策；加大农信社不良资产的清收处置力度：注重扶持政策的到位律，督促保值贴补利息及政府贴息的早日到位；将现有无息再贷款纳入支农再贷款指标限额进行管理，按期限档次确定利率。
其三，支持全国统一的组织体系的建立。建立全国统一的组织体系的建立。建立全国统一的组织体系，有利于解决全国的资金结算问题。
农村信用社在各地各自为政，相互分割，由此导致农村信用社跨省或县（市）资金结算渠道不畅，品牌缺失、管理纠纷无法解决等问题。建立全国统一的农村信用社联社组织体系，可以较好地解决以上问题，实现资源共享，以满足农村经济形势发展的需要。
其四，注重改革方式的市场化，应从信用社的实际需要出发推动信用社的自我改革。自下而上的改革应注意分析农村的内在金融需求，尤其分析民间借贷存在并且那么活跃的原因窨是什么，一定是目前农信社不能满足农户的某种需求，应深入分析，并从这个角度推进改革。
其五，创造良好的信用环境和市场环境，应当改善信用环境，加快社会诚信体系建设。同时深化邮政金融改革，扩大信用社资金来源，以更好地为“三农“服务。
农信社应深化改革、优化机制
农信社能否走上可持续发展道路、关键在于深化改革，优化机制，从根本上提高自身的盈利能力。
产权清晰，关键是要解决农村信用社“谁出资、谁管理，出了总是谁负责”的问题。农村信用社改革的目标之一就是要改革产权模式，健全完善法人治理结构，形成相互制衡，相互监督的内部制约体系，从而转换经营机制，提高经营管理水平。在产权明晰的基础上，应重塑“三会”制度，完善“三权”制约机制。同时建立有效的激励机制和严密的约束机制。还应当正确处理好为“三农”服务与实现自身赢利的关系。农村金融体制改革的重点是要突出农信社服务“三农”的特殊作用，并不意味着让农信社忽视赢利，而是实现赢利下的服务“三农”或服务“三农”目标下保证赢利，做到两者双赢的最佳平衡点。
建立良好的法人治理，构建健全的内控管理体系和风险防范长效机制。一是积极推进统一法人工作，完善法人治理结构。严格按照银监、人行和省联社的要求，保质保量完成统一法人的各项改革工作；进一步优化内部组织结构，充实一线营销队伍，强化纪检监察和审计职能，简化内部行政管理职能，实行扁平化管理。二是建立独立有效的风险管理框架，明确风险管理部门和各专业部门的职能；创新内控考核模式，对各单位引入内控管理百分制的考核；完善各项规章制度，对全社各项规章制度进行完善和优化，确保与时俱进，适应业务发展与内控管理的要求。
监管部门应规范制度、适度监管
通过本次改革，农村信用社将在产权制度、组织形式及经营机制等方面发生很大的变化，这既为加强管理、控制风险等创造了条件，同时也对传统的监管工作提出了挑战。这了应对挑战，监管机构应该督促农村信用社进一步深化产权制度，改善法人治理结构，督促健全内控制度，加强内部管理，明确经营目标和方向，把立足“三农”、服务“三农”作为农信社的发展方向，充分发挥监管机构的职能。
由于对风险的监管是监管机构的主要职责之一，加之改革后，统一法人使风险由分散单一变得集中，监管机构必然会更加突出风险监管。因此，为了规避监管本身对发展农村金融、满足“三农”需求的外部效应，必须从制度安排的层面明确“放活优先，监管附从”的原则，对农信社的监管应衽适度监管，鼓励和促进农信社在服务“三农”中报务创、技术创新和手段创新，促进合作金融持续、稳定、健康发展。
在十六届五中全会上，温家宝总理把建设社会主义新农村的目标概括为20个字：生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主。这体现了新形势下农村经济、政治、文化和社会发展的要求。在新农村的建设中，农村基础设施建设将会遇到资金缺口问题，在财政与社会资金难以满足西农村建设资金需求之时，必然给农信社这支农村金融主力军提供用武之地。而“十一五”期间波澜壮阔的社会主义新农村建设，必将极大地促进农业产业的高速发展，由此催生的较发达的农村市场经济，必然使农民生活更加富裕，富裕起来的农民将迫切地需求全新的农村金融服务。因此，农信社不仅仅面临着农村生产市场快速发展的机遇，更要面临农村消费市场启动与快速发展所带来的拓展农村消费信贷业务的发展新机遇。所以，农村信用社必须进一步深化改革，排除障碍，改进服务，珍惜机遇，把握重点，鼓足干劲，再接再厉，继续发挥好支农主力军的作用。
参 考 文 献
1．《现代信合》2006年第一期。
2．《中国农村信用合作》2005年12月，总第201期。
3．《南方金融》2006年第三期。
4．《中国农村信用合作》2006年1月号，总第202期。
