一、农村信用社改革的问题所在
二．当前的三种创新模式的分析
三、农村信用社改革模式选择的标准
四、改革给农民带来的好处
五、笔者对所在信用社的改革情况说明
六、改革任重道远
内 容 摘 要
农村金融体制和农村信用社改革事关农民、农业和农村经济发展的大局。今年我国金融体制改革的一件大事就是深化农村信用社改革。农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，在促进农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入等方面，发挥着重要的作用。虽然到农村信用社的改革已经初见成效，并取得重要进展和阶段性成果，但是短短的几年的改革并不能彻底改变农村信用社的经营局面，根据笔者对相关资料的收集，现就当前农村金融体制改革中的农村信用社改革的有关问题讨论几点意见和看法。
关键词: 农村信用社 改革 创新 产权
对农村金融体制改革问题的思考
2003年6月，国务院决定在浙江等8个省(市)实施农村信用社改革试点。2004年8月，改革试点范围扩大至其他21个省(区、市)。2006 年底，农村信用社改革试点在全国全面推开。这次改革是在管理体制、产权制度和组织形式等方面的一次全面改革，主要内容包括三个方面：一是改革农村信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，转换经营机制；二是改革农村信用社管理体制，将农村信用社的管理交由省级政府负责；三是国家在资金、财税、利率等多方面给予政策扶持，帮助农村信用社消化历史包袱。目前，农村信用社改革试点工作已经取得了重要进展和阶段性成果。
虽然到农村信用社的改革已经初见成效，并取得重要进展和阶段性成果，但是短短的几年的改革并不能彻底改变农村信用社的经营局面，根据对相关资料的收集，现就当前农村金融体制改革中的农村信用社改革的有关问题讨论几点意见和看法。
一、农村信用社改革的问题所在
农村信用社的改革难点是农村信用社的定位：农村信用社是政策性金融机构还是商业金融机构。
如果农村信用社是政策性金融机构，那么其经营目标是为了实现国家的特定政策目标，如支持农村经济发展，促进农村产业结构调整，维持农村基层政权的正常运转等。这样，政策性金融机构可能出现亏损，政府必需为此买单。如果农村信用社是商业金融机构，那么其经营目标是实现本身的盈利。一般来说，同一个金融机构不能同时兼顾政策与商业性目标。
我国目前农村信用社出现了严重的经营困难，究其原因，主要有：政策性的定位模糊，国家既想让农村信用社承担政策性职能，又不愿为起亏损买单。具体表现为：地方政府拥有对农村信用社的实际控制权，把农村信用社作为一个实现特定目标的工具，压制农村信用社对一些其他金融机构不看好的项目进行贷款，使农村信用社普遍管理混乱，亏损严重；为了防止农村信用社退出农村市场，强制规定了农村信用社的业务范围，业务地域。
我国对农村信用社的改革方向可以认为是：农村信用社在承担政策性职能的信用同时尽量提高效益。根据农村信用社的改革方向，我国对农村信用社的改革主要采取了以下措施：建立省级信用联社，将农村信用社的控制权收归省级政府；强制各级政府入股农村信用社，增加资金来源。
二．当前的三种创新模式的分析
根据我国农村信用社所面临的实际情况，结合当地的实际，进入2000年，在中国人民银行的推动下，农村信用社领域进行了三种模式的试点：原有农村信用社框架内的重组模式,即2000—2001年进行的以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式;股份制模式，即2001年在信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式；农村合作银行模式，即2003年４月在农村信用社基础上改组的浙江鄞州农村合作银行试点模式。
1、实行县一级法人体制后的农村信用社，仍然沿袭的是农村信用社原有产权结构特征。同时农村信用社实际上是依靠政府的隐形担保而生存，政府通过中央银行实施的监管，现实地演变成为一种行政干预，农村信用社基本上蜕变成准国有银行机构。在这种情况下，中央银行主导下的对作为“准国有”组织的农村信用社的改组，实际上仅是准国有组织内部的改组。这种结构内的修修补补，不是一种有利于产权明晰的重组过程，也不是一种把现行农村信用社进一步推进规范化的合作制的过程。这个过程的实现，没有完成对农村信用社准国有金融机构性质的改变。因此，向县一级法人的过渡，只能算是一种次优选择。
2、苏南三市农村信用社，改制为股份制农村商业银行，在明晰产权、强化约束机制和增进绩效等方面的制度绩效明显，但是也有一定缺陷。因为如果在全国范围内统一对农村信用社进行股份制改造，在传统农区和经济欠发达地区必将产生农村金融抑制，作为弱质产业的农业和农村中小型企业，在信贷的效益选择机制面前，必然受到歧视，金融支持不足。同时这种模式并没有解决农村信用社在经营过程中存在的多元目标的冲突问题，中央要支农，地方要发展，监管部门要防范风险，农村信用社自身要生存。这些目标在实现过程中难以保持一致，缺乏单一经营目标造成农村信用社经营思维混乱和经营者的机会主义问题。在这种多重目标的冲突中，地方政府常常通过行政干预获得地方利益，同时向农村信用社转移成本，然后是农村信用社通过问题暴露把成本汇总，形成不良资产和经营亏损，再把这个风险包袱转移给中央，中央监管当局通过履行最后贷款人的职能或某种形式的补贴化解农村信用社的风险，从而增加了改制成本。
3、对于浙江宁波鄞州农村合作银行的股份合作制模式，尽管能够实现追求一定盈利和为社员服务并举，对中国大部分农村地区而言均是一种可行的金融制度安排，但是实行股份合作制后，由于自然人股东众多，股权分散，他们对农村信用社的所有权难以体现，这表明农村信用社所有者缺位的旧病仍不能有效避免。
三、农村信用社改革模式选择的标准
基于农村信用社存在的主要问题，此次深化农村信用社改革试点，重要的是解决两个问题：一是产权关系；二是管理体制。考虑到我国农村经济发展的不平衡，各地信用社的经营状况差异较大，要按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点。把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农村经济发展服务的社区性地方金融机构。同时，也要因地制宜地确定农村信用社的组织形式。包括在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社的资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制或股份合作制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县，可以县为单位将农村信用社和县联社各为法人改为统一法人；其他地区可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇农村信用社、县联社各为法人的体制；加大对高风险农村信用社的兼并重组，对少数严重资不低债的，可考虑予以撤销。
对于金融机构的设置，银监会有关领导多次指出，农村信用社改革要坚持服务“三农”的经营方向，即使是实行了股份制改造的机构，也要根据当地农村产业结构状况，确定一定比例的资金用于支农，其信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民。与以往不同，此次试点方案明确提出将农村信用社的管理责任交由省级政府负责。需要强调的是，这种管理不是直接干预农村信用社的业务经营活动，而只是间接的、宏观的管理。实践也证明，地方政府对金融业的“过度介入”，特别是农村信用社交由地、县、乡政府管理，容易导致对农村信用社业务经营的不适当干预，冲击农村信用社正常的业务经营。因此，改革方案明确要求，省级政府不能把农村信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府。
四、改革给农民带来的好处
1．明晰产权：让农民真正成为信用社的主人。产权关系是农村信用社改革试点的核心和基础。长期以来，信用社的产权在表面上是明确的，一般认为是“法人产权”，由广大农民、乡镇个私企业入股组成。但实际上，法人产权是一个模糊不清的概念，导致产权边界不明确，产权监护人不落实，产权监护人不固定等情况。“这样一来，入股农民对产权的使用权、让渡权、处置权和收益权等都受到各种禁止或限制，不能形成独立的产权并与信用社建立稳定的利益机制。”以法人为单位改革信用社产权制度、解决信用社“谁出资、谁管理、谁负责”的问题，这是这次信用社改革试点的重点之一。我国各地经济发展水平不一，信用社的经营状况又千差万别，因此，信用社产权改革试点将按照股权结构多元化、投资主体多元化的原则，分别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点，从而明晰信用社产权关系，完善信用社法人治理结构，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体，让农民真正成为信用社责权利相结合的主人。
2．理顺体制：让农民的利益得到保护。长期以来，信用社管理体制多次变更，一直未成定制。信用社和入股农民为此付出了很大的代价。上个世纪50年代初期，信用社由中国人民银行统一管理，50、60年代先后交给人民公社和贫下中农管理；从1979年至1996年由中国农业银行领导和管理，1997年后到中国银行业监督管理委员会成立前又由人民银行管理。在实际操作中，人民银行同时承担了监管和行业管理职责。这一方面使人民银行超越了有关法律规定的职责范围，另一方面在人民银行的直接管理下，信用社处于一种“保护性陷阱”中，适得其反，影响了信用社的生存和发展能力，最终使广大农民不能得到信用社有力的金融服务和支持。这次信用社改革试点明确将管理和监管职责分开，省级政府负责信用社的管理，国家专门机构负责信用社的监管。从当前各方的情况来看，把信用社交由省级政府管理有利于明确管理责任，有利于为信用社创造良好的发展环境，有利于保护广大农民的利益。过去多年的实践还证明，地方政府对金融业的“过度介入”特别是将信用社交由地（市）、县政府管理，容易导致对信用社业务经营不适当的干预，干扰信用社正常的业务经营。因此，这次改革试点要求省级政府对信用社坚持依法管理，按照政企分开原则，实施宏观的、间接的管理，不能把对信用社的管理权由省级政府下放到地（市）和县、乡政府。
3．强化服务：让农民切实享受金融服务。事实上，近年来各地信用社积极开办农户小额信用贷款和农户联保贷款，将信用社支持重点转向广大农户发展生产、改善生活，加大对农民和农业的信贷投入，在支持“三农”经济发展中发挥了重要的、不可替代的作用。截至今年６月末，全国信用社农户贷款余额5552亿元，其中农户小额信用贷款1141亿元，农户联保贷款458亿元，全国90％以上的信用社开办了农户小额信用贷款和农户联保贷款，6000多万农户得到信用社小额贷款支持。但是，与广大农民群众的需求和农村经济发展的需要相比，信用社在服务方式、融资渠道和服务手段等方面还有很大差距，农民贷款难的问题在不少地区还不同程度地存在。
这次信用社改革试点的最终目的，就是要让信用社为广大农民提供有力的金融扶持，增加支农投入，帮助农民发展生产增加收入，促进农业和农村经济发展。改革方案明确规定，对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅上浮，对受灾地区的农户贷款，还可适当下浮。这对于广大农民来说，无疑是利好消息。改革方案还明确提出在大力推广小额信用贷款等各种行之有效的支农服务做法和经验的同时，进一步加大支农资金投放力度，合理确定贷款投向，支持农民发展生产，促进农村产业结构调整；进一步拓宽支农服务领域，创新服务品种，增加服务手段让信用社真正成为亿万农民脱贫致富奔小康的好帮手。
五、作者所在信用社当前改革情况的说明
我工作在豫东一个城市城乡结合部的县级联社里面，全辖网点广泛的分布于城区和各个乡镇，2005年，联社成功的进行了一级法人体制改革，完善了法人治理结构，建立了行之有效的“三会”制度，各项业务也随着各种关系的逐步理顺得到充分的发展，从2006年起，连续两年实现盈余，较之以前的农村信用社可以说打了一个翻身仗，但是随着我们国家金融改革形势的日新月异，即使刚刚改革完毕组建的一级法人体制下的县（区）级联社也已经不能适应农村和乡镇经济的发展，跟不上农业产业化的发展。邮储银行的成立，农行、农发行随时可能的“回归”都为农村信用社的发展提出了更深层次的要求，种种情况说明，农村信用社更深层次的改革已经迫在眉睫了。笔者所在的联社根据自身的经营状况已经所在城市的发展状况，我们已经提出了组建农村商业银行的改革思路，并在一定程度上获得了上级管理部门和监管部门的认可以及当地政府的支持，这些都为我们农村信用社的进一步发展提供了有力的保障。当然，农村信用社改革的成败最终还是要靠包括我本人在内的全体农信人的共同努力才能更快、更好的实现，那也是对个人人生价值的实现。
六、改革任重道远
尽管信用社改革已取得了初步的成效，但要达到理想的目标，还需作长期性的制度安排和改革实践。应依据各地区农村经济发展的特点，进一步规范农村金融机构。
1、有专家指出，从农村信用社的改革现状看，所有者缺位的问题未得到实质性解决，由此便产生一些消极影响，与此相关的治理结构的有效运行受到质疑。目前的产权安排不能有效解决所有人缺位和内部人控制问题，因此治理结构的有效运行受到质疑，“三会制度”难保不会重蹈覆辙，无论信用社经营状况如何，社员存在“搭便车”心理，认为不会对自身的利益产生重大影响。另外这种产权制度的安排，容易导致内部人控制。也不存在为社员服务的内在动力，通过外部监管来推动支农目标的实现其监管成本可能较高。
2、还有专家认为，目前推出的农村信用社改革方案只是一个目标有限的试点。首先从该方案的实施过程来看，它需要各方面的配合。如银监会对农村信用社改造成为股份制和股份合作制有着较高的资本金和资本充足率的要求，而由于过去许多农村信用社承担了过重的农业政策性负担，没有外界的支持，自身难以改造。目前，央行已表态，将利用发放专项再贷款或专项中央银行票据等方式帮助试点地区农村信用社化解部分历史包袱。同时，地方财政也应尽快制定出另外50％存量不良资产的“买单办法”；再如农村信用社划归省政府管理，如果没有相关的金融配套措施，也很难实施到位。譬如没有农业保险、农村存款保险机制，一旦发生大面积的系统风险，地方政府很难承担救助责任。其次，即使方案得到实施，要想达到最终期望的目的，也还有进一步改良的余地。
3、方案重点解决了中央政府和省政府之间的权力与责任的划分，但问题的实质是如何使改制后的农村信用社真正有积极性按商业条件运作，为此需要尽量减少政府的股权，积极引入多元化负责的股东，把农村信用社的基本决策权交还给所有者、董事会和由其任命的管理层。再如如何保证股份合作制银行为了盈利，将资金运作非农化？将来有无必要更进一步下降管理层次，建立地市级管理的农业合作制银行以更好地满足基层农业的金融服务需求？
4、另外，我国目前尚未针对农村金融机构的相关法律。取而代之以中国人民银行制度并负责实施的一些规定，以及各级信用社参照中国人民银行拟订的范本制订的章程，而这些规定和章程的法律效力比较低。按照法律经济学的理论逻辑，法律在经济运行中的基本功能是为市场交易提供了强制性的行为规范，使参与交易的各经济主体形成稳定的收益预期，从而减少交易成本，提高经济效率。具体到农村信用社，若法律机制不健全，则可能导致信用社内部的交易规则、信用社和人民银行、地方政府的交易规则不规范，阻碍经济效率的提到。因而有必要尽快出台相关法律，对违规行为给予必要的惩罚措施。
作为一繁重而复杂的系统工程，农信社改革因其积重难返，也就注定了改革过程中必然充斥着现实与传统的冲撞，习惯与创新的妥协，甚至是一次次的试过重来。让我们祝试点改革一路走好，早日在全国推开。
参 考 文 献
1、何世红，《中国农村金融改革的探索之路》，甘肃人民出版社
2、:温伟胜，《WTO与农村金融改革》，出版社:中山大学出版社
3、《新时期农村金融机构改革创新理论与实践》，人民日报出版社， 2008年
4、《农村信用社体制改革与农业经济发展实务全书》， 国家行政学院音像出版社
5、何广文，《农村信用社改革操作指南》中国财政经济出版社
6、唐双宁（中国银监会副主席），《中国农村金融市场发展与农村信用社的改革——在中国金融改革高层论坛上的演讲》，2006年4月22日
