对我国农村金融体制改革的思考
一、当前农村信用社改革的三种模式及其缺陷
二、改革应以增强服务功能为前提
三、改革应给农民带来的好处
（一）明晰产权：让农民真正成为信用社的主人。
（二）理顺体制：让农民的利益得到保护。
（三）强化服务：让农民切实享受金融服务。、
四、改革必须加强农村金融生态环境建设
（一）加强农村信用制度建设。
（二）规范政府部门信用行为，解决乡村负债问题。
五、改革应发挥农村信用社的主力军作用
（一）明确农村信用社的商业化发展方向，积极推进信用社的股份制改造。
（二）妥善解决信用社的历史包袱。
（三）进一步完善信用社的监管体制。
（四）着实解决“贷款难”问题。
（五）强力改进银行服务。
内 容 摘 要
本文通过对当前农村信用社改革的三种模式及其缺陷，从改革应以增强服务功能为前提、改革应给农民带来的好处、改革必须加强农村金融生态环境建设、改革应发挥农村信用社的主力军作用等方面进行了阐述，提出了几点意见和看法。
对我国农村金融体制改革的思考
改革开放以后，中国的农村经济体制发生了巨大的变化，市场在农业和农村资源的配置中发挥着越来越重要的作用。但也应看到，农村金融改革严重滞后，农村经济主体资金严重匮乏，已成为制约农村经济发展的瓶颈。农村金融体系的缺陷，在很大程度上是由于在结构及功能设计上缺乏整体考虑。因此，必须在进一步完善农村金融生态环境的前提下，充分发挥其为“三农”服务的主体功能，要致力于促进农村信用社的改革与发展，大力推动农村政策性金融业务的发展。本文就当前农村金融体制改革中的农村信用社改革的有关问题讨论几点意见和看法。
一、当前农村信用社改革的三种模式及其缺陷
近年来，农村信用社的改革进行了三种模式的试点：原有农村信用社框架内的重组模式：即组建以县为单位统一法人和组建省联社模式；股份制模式：即在信用社基础上改组成立农村商业银行模式；农村合作银行模式：在农村信用社基础上改组农村合作银行试点模式。
实行县一级法人体制后的农村信用社，仍然沿袭的是农村信用社原有产权结构特征。同时农村信用社实际上是依靠政府的隐形担保而生存，政府通过中央银行实施的监管，现实地演变成为一种行政干预，农村信用社基本上蜕变成准国有银行机构。在这种情况下，中央银行主导下的对作为“准国有”组织的农村信用社的改组，实际上仅是准国有组织内部的改组，不是一种有利于产权明晰的重组过程，也不是一种把现行农村信用社进一步推进规范化的合作制的过程。
农村信用社改制为股份制农村商业银行，在明晰产权、强化约束机制和增进绩效等方面的制度绩效明显，但是也有一定缺陷。因为如果在全国范围内统一对农村信用社进行股份制改造，在传统农区和经济欠发达地区必将产生农村金融抑制，作为弱质产业的农业和农村中小型企业，在信贷的效益选择机制面前，必然受到歧视，金融支持不足。同时这种模式并没有解决农村信用社在经营过程中存在的多元目标的冲突问题，中央要支农，地方要发展，监管部门要防范风险，农村信用社自身要生存，这些目标在实现过程中难以保持一致。
农村信用社改制为农村合作银行的股份合作制模式，尽管能够实现追求一定盈利和为社员服务并举，对中国大部分农村地区而言均是一种可行的金融制度安排，但是实行股份合作制后，由于自然人股东众多，股权分散，他们对农村信用社的所有权难以体现，这表明农村信用社所有者缺位的旧病仍不能有效避免。
二、改革应以增强服务功能为前提
基于农村信用社存在的主要问题，此次深化农村信用社改革试点，重要的是解决两个问题：一是产权关系；二是管理体制。考虑到我国农村经济发展的不平衡，各地信用社的经营状况差异较大，改革方案提出，要按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点。把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农村经济发展服务的社区性地方金融机构。同时，也要因地制宜地确定农村信用社的组织形式。包括在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社的资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制或股份合作制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县，可以县为单位将农村信用社和县联社各为法人改为统一法人；其他地区可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇农村信用社、县联社各为法人的体制；加大对高风险农村信用社的兼并重组，对少数严重资不低债的，可考虑予以撤销。
农村信用社改革要坚持服务“三农”的经营方向，即使是实行了股份制改造的机构，也要根据当地农村产业结构状况，确定一定比例的资金用于支农，其信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民。与以往不同，此次试点方案明确提出将农村信用社的管理责任交由省级政府负责。这种管理不是直接干预农村信用社的业务经营活动，而只是间接的、宏观的管理。实践也证明，地方政府对金融业的“过度介入”，特别是农村信用社交由地、县、乡政府管理，容易导致对农村信用社业务经营的不适当干预，冲击农村信用社正常的业务经营。因此，改革方案明确要求，省级政府不能把农村信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府。
三、改革应给农民带来的好处
农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，在促进农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入等方面，发挥着重要的作用。
（一）明晰产权：让农民真正成为信用社的主人。产权关系是农村信用社改革试点的核心和基础。长期以来，信用社的产权在表面上是明确的，一般认为是“法人产权”，由广大农民、乡镇个私企业入股组成。但实际上，法人产权是一个模糊不清的概念，导致产权边界不明确，产权监护人不落实，产权监护人不固定等情况。这样一来，入股农民对产权的使用权、让渡权、处置权和收益权等都受到各种禁止或限制，不能形成独立的产权并与信用社建立稳定的利益机制。
以法人为单位改革信用社产权制度、解决信用社“谁出资、谁管理、谁负责”的问题，这是这次信用社改革试点的重点之一。我国各地经济发展水平不一，信用社的经营状况又千差万别，因此，信用社产权改革试点将按照股权结构多元化、投资主体多元化的原则，分别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点，从而明晰信用社产权关系，完善信用社法人治理结构，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体，让农民真正成为信用社责权利相结合的主人。
（二）理顺体制：让农民的利益得到保护。长期以来，信用社管理体制多次变更，一直未成定制。信用社和入股农民为此付出了很大的代价。特别是1997年后到中国银行业监督管理委员会成立前由人民银行管理时期，人民银行同时承担了监管和行业管理职责。这一方面使人民银行超越了有关法律规定的职责范围，另一方面在人民银行的直接管理下，信用社处于一种“保护性陷阱”中，适得其反，影响了信用社的生存和发展能力，最终使广大农民不能得到信用社有力的金融服务和支持。这次信用社改革试点明确将管理和监管职责分开，省级政府负责信用社的管理，国家专门机构负责信用社的监管。从当前各方的情况来看，把信用社交由省级政府管理有利于明确管理责任，有利于为信用社创造良好的发展环境，有利于保护广大农民的利益。过去多年的实践还证明，地方政府对金融业的“过度介入”特别是将信用社交由地（市）、县政府管理，容易导致对信用社业务经营不适当的干预，干扰信用社正常的业务经营。因此，这次改革试点要求省级政府对信用社坚持依法管理，按照政企分开原则，实施宏观的、间接的管理。
（三）强化服务：让农民切实享受金融服务。近年来各地信用社积极开办农户小额信用贷款和农户联保贷款，将信用社支持重点转向广大农户发展生产、改善生活，加大对农民和农业的信贷投入，在支持“三农”经济发展中发挥了重要的、不可替代的作用。但是，支农资金的投放与广大农民群众的需求和农村经济发展的需要相比，信用社在服务方式、融资渠道和服务手段等方面还有很大差距，农民贷款难的问题在不少地区还不同程度地存在。
这次信用社改革试点的最终目的，就是要让信用社为广大农民提供有力的金融扶持，增加支农投入，帮助农民发展生产增加收入，促进农业和农村经济发展。改革方案明确规定，对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅上浮，对受灾地区的农户贷款，还可适当下浮。这对于广大农民来说，无疑是利好消息。改革方案还明确提出在大力推广小额信用贷款等各种行之有效的支农服务做法和经验的同时，进一步加大支农资金投放力度，合理确定贷款投向，支持农民发展生产，促进农村产业结构调整；进一步拓宽支农服务领域，创新服务品种，增加服务手段让信用社真正成为亿万农民脱贫致富奔小康的好帮手。
四、改革必须加强农村金融生态环境建设
农村金融生态环境是农村金融机构生存、发展的外部条件。良好的金融生态环境，能够促进农村金融的健康发展；农村金融的健康发展，能够有力地支持、促进农村经济发展和社会进步。目前从我国农村金融生态环境看，农村信用制度建设的基础非常薄弱，邮政储蓄单向筹资及乡村负债占用金融资源恶化了农村金融生态环境，农村保险发展滞后加大了农村金融业务的风险。必须解决这些问题，为推动农村金融的发展创造一个良好的金融生态环境。
（一）加强农村信用制度建设。信用是现代金融的核心问题，诚信是最基本的商业道德，没有信用就没有金融交易。因此在发展社会主义市场经济的过程中，加强信用制度建设尤为紧迫。加强信用制度建设要通过个人实施与社会实施两种方式来执行。个人实施主要依赖于个人提高信用意识，这需要加强宣传教育，加强舆论监督和舆论引导，进一步加大守信的教育力度，将守信原则贯彻到农村经济的每一个领域，做到讲信用、不弄虚作假，要在农村形成对金融交易规范的尊重。同时加强制度信用建设，建立社会实施机制，这要依靠社会规范和具有强制力的司法系统，促使社会成员守信，从而促进信任与合作。
（二）规范政府部门信用行为，解决乡村负债问题。优化农村金融生态体系的一个重要任务就是治理基层政府的金融债务。解决历史遗留的乡镇债务问题是促使农村金融减负、发展的一个重要方面。这首先要求政府转变职能，不对金融机构融资、担保和贷款进行行政干预。同时农村信用社也要认识到财政基础本身具有的脆弱性和风险性，切实加强信贷管理，认真执行信贷政策，抑制政府有关部门在信用社的融资，并主动加强与地方政府的沟通，争取政府的理解和支持，避免财政风险继续向农村信用社转嫁。
五、改革应发挥农村信用社的主力军作用
（一）明确农村信用社的商业化发展方向，积极推进信用社的股份制改造。必须看到，合作金融的有效运行需要一系列的前提条件。在当前体制及文化背景下，信用社体制确实不具备向真正合作制过渡的可能性。应当明确农村信用社的性质是商业性的金融机构，其改革方向是股份制公司。可以考虑以县信用联社为基础，把农村信用社改造成为商业性的小型金融机构。
（二）妥善解决信用社的历史包袱。在信用社历史包袱的形成中，政策和体制性因素占有相当大的比重。对信用社的历史包袱，一方面国家要负起责任，择机下决心解决；另一方面也要防止信用社利用信息的不对称，借机把经营性亏损归结到历史包袱中去。解决历史包袱问题必须要与体制的彻底改革结合起来，要切断旧体制，而不能形成任何新的道德风险。
（三）进一步完善信用社的监管体制。目前信用社监管体系还存在不少问题。从内控机制上看，在信用社法人治理结构得到明显改善之前，信用社缺乏防范风险的激励机制。从行业自律机制上看，将信用社的行业管理职能赋予地方政府，由地方政府履行行业自律组织的职能，同样会遇到激励机制不足的问题。在上述两方面问题没有很好解决的情况下，仅靠国家监管部门对信用社进行监管，是难以奏效的。作为完善农村金融监管体系的一项重要内容，可以考虑赋予地方政府部分监管权，如对信用社的监察审计职责、保证债权法律主体、承担部分防范和化解信用社风险的责任，等等。特别是要规定在辖区内的金融机构出现支付危机时，地方政府应承担的救助比例。这样不但可以减轻中央政府的监管责任，同时将会使地方政府在对信用社的经营活动进行行政干预时有所收敛，因为这种干预要承担一定成本。
（四）着实解决“贷款难”问题。一是积极推进信用工程建设，扩大小额贷款覆盖面。以评定信用户，创建信用村（街道）、信用乡镇为主要内容的信用工程建设，通过为农户、工商户及公职人员建立经济档案，对信誉度等条件进行评定，在大家自愿申请的情况下，评出五星级、四星级、三星级等不同级别的信用户，按照级别对信用户进行贷款额度授信，发放贷款证。二是强化阳光信贷工程建设，提高服务效率。设立信贷服务大厅，推行“阳光信贷，承诺服务”，向客户公布服务承诺、贷款的种类、期限、利率以及借款人、保证人的资格条件和贷款时限要求。大家有贷款需求时，只要符合条件，都可以直接到信贷服务大厅申请办理。三是多策并举，扶持各类中小企业走出困境。对受经济形势影响不大的企业要继续予以支持，注资帮助企业扩大规模，支持企业做大做强；对有市场前景、受经济形势影响出现经营性暂时困难的企业，要在稳定其贷款规模的同时，通过临时注资或展期等方式，积极协助企业渡过难关。对有贷款需求和已发生贷款的中小企业进行全面调查摸底，建立经济档案，并按其法人代表的信誉、资产状况、经营规模、发展前景等综合情况进行信用等级评定，进行信贷授信，利率优惠，简化手续。对微型企业采用自然人贷款的方式，将贷款直接发放给企业主个人，以其家庭资产承担无限责任。对信誉良好，与信用社建立了长期合作关系、经营效益好的优质中小企业客户，实行优惠利率。
（五）强力改进银行服务。一是坚持科学发展观，在经营活动中要切实加强公司治理建设，制定科学的发展战略、完善风险的管理机制、加强内控建设和透明度的建设。实施科学的激励约束机制，贴近市场，不断地提高对于当前形势发展的敏锐性，增强经营管理工作中的原则性、灵活性、系统性、创造性。二是坚持银行业体制机制不断深化和改革，解放思想、改革创新，善于从以事务的普遍联系抓住主要的矛盾，善于统筹协调、把握平衡，在事务的普遍发展当中，形成适合于银行业发展的体制机制。三是坚持防范风险、维护稳定和安全，在进一步深化改革的过程当中，从维护金融稳定和安全，切实保障广大存款人的利益，保护银行业改革开放程度的高度出发，加强风险防范，推动银行业平稳运行。四是坚持商业利益和社会责任的统一，银行业金融机构履行社会责任是构建和谐社会的必然要求，制定适应于自身业务发展的战略，树立服务优先、利润次之的经营理念，努力把自己建设成为一家受人尊敬的银行作为目标，根据自己自身的经营规模、业务复杂程度和每家银行自己的发展战略，注意统筹大中小企业客户的服务，注意满足不同层面客户服务的需求。五是坚持人才队伍的道德水平，职业操守、专业技能和廉政建设，高度重视干部的素质，特别是思想政策素质建设，始终注重提高改善理事会以及高管人员的道德水平、职业操守水平、专业技能水平和廉政建设，注重培养银行从业人员的业务技能、道德操守和优质服务的意识，面向未来打造一支高素质的人才队伍。
总之， 尽管信用社改革已取得了初步的成效，但要达到理想的目标，还需作长期性的制度安排和改革实践，应依据各地区农村经济发展的特点，加大改革力度，以实现农村金融改革的最佳效果。
参 考 文 献
《农业发展与金融》杂志
《中国农村信用合作》杂志
《中国金融》杂志
《金融研究》杂志
《金融理论与实践》杂志
《中原农村金融》杂志
