目 录
一、农村金融体系的现状
二、对农村经济社会发展的影响
三、对加强构建农村新型金融体系的思考和建议
内 容 摘 要
农村信用社金融体制改革事关农民、业和农村经济发展的大局。深化农村信用社改革是我国金融体制改革的一件大事。农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，在促进农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入等方面发挥着不可替代的重要作用。随着我国金融体制改革不断深化，农村信用社的发展面临着新的困难和问题。这些问题的解决，只能靠改革和创新，在改革创新中求得农信社的发展。
对农村金融体制改革问题的思考
农村信用社金融体制改革事关农民、农业和农村经济发展的大局。深化农村信用社改革是我国金融体制改革的一件大事。农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，在促进农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入等方面发挥着不可替代的重要作用。随着我国金融体制改革不断深化，农村信用社的发展面临着新的困难和问题。这些问题的解决，只能靠改革和创新，在改革创新中求得农信社的发展。
一、农村金融体系的现状
从1993年起，随着国家金融体制改革的进一步深入，中央明确了四大国有商业银行的改革方向，即建立现代企业制度下的国有商业银行，以盈利最大化为经营目标。基于这一改革方向，各国有商业银行纷纷调整自己的经营战略，不约而同地大量撤并农村地区和欠发达地区的分支机构和营业网点，同时逐步向城市收缩并上收贷款权限。作为长期以来农村地区最重要金融机构农业银行，在其它国有商业银行撤出农村金融市场后，非但没能填补网点和业务上的空白，相反也紧随其后收缩农村金融市场，邮政储蓄虽然在乡镇一级设立分支机构和营业网点，只提供储蓄服务而不提供贷款服务，和农村信用社争夺农村地区资金资源，据有关部门提供的数据显示,每年1.2万亿元的邮政储蓄存款的1/3是从县以下的村来的,构成地地道道的抽水机。更为重要的是，不论是国有商业银行还是股份制商业银行，在利润最大化和资源配置有效性原则的约束下都不愿将资金投入到期限长、见效慢、风险高的农业项目，而把资金集中投入城市的大中型工、商企业，直接导致了金融机构对农业信贷投入的逐年减弱。据有关资料显示，截至2006年末农村信用社各项贷款余额2.63万亿元,占全国金融机构贷款余额的11.04%,“三农”贷款余额2.13万亿元,其中农业贷款余额1.21万亿元,农户贷款余额9196亿元,农业贷款占其各项贷款的比例由2002年末的70%提高到81%，占全国金融机构农业贷款比例的91%。据调查,1995-2006年各家金融机构对农业的贷款余额占全国贷款余额的比例由11.27%下降到0.88%，而农村信用社则由于自身资金实力不足和服务水平有限，以及不良资产等问题难以满足农村资金需求，资金缺口呈现出愈来愈大之势，“贷款难”的问题目前在农村极为普遍，银行和农村信用社能提供的贷款只占农村贷款客观需求量的30%以下。为此有70%以上的农户只能依靠民间借贷来解决资金需求的，有的乡镇企业因向金融机构借贷无门，也转向民间借贷。结果造成广大农村因长期缺乏资金而使经济发展放慢，农民因为贷款难而制约脱贫步伐。
二、对农村经济社会发展的影响
农业贷款和乡镇企业贷款不足,严重地影响了农村地区的发展。资本的不足将导致农村经济的发展陷入不良循环的境况。因此,农村地区后续经济实力不强,将使农业的产业态势逐渐弱化。更为严重的是,农业和乡镇企业作为消化农村劳动力以及吸收农村剩余劳动力的主要产业和部门,一旦失去经济发展的源泉,转移农村剩余劳动力的难度将大大增强,不但影响和谐社会的建立,而且危及社会的长治久安。长期以来,金融资源不断从贫困地区流向发达地区,从农村流向城市,从农业流向非农产业,导致贫困农村地区金融空洞化。金融资源的匮乏必然影响贫困地区农业生产结构的调整,影响农业先进技术的引进以及影响农村发展所必需的基础设施建设,农民增产增收的难度将加大。
具体表现在:
1.农村金融服务功能整体弱化，县以下金融机构数量和业务快速萎缩。农村资金向城市逆向流动,导致城乡差距越拉越大。农村金融服务在整体上已经不能满足“三农”的要求。过去农村的融资渠道有四大商业银行、农村信用社、合作基金会等多个渠道,现在多数地区对农户、个体工商户和中小企业贷款基本上只剩下依赖农村信用社这一渠道。农村资金大量外流,影响农村资金的整体供应。而民间金融长期被排斥在体制之外,现行农村金融具有明显的金融抑制特征。长期以来,民间金融作为非正式金融,不能见光,只能在“地下”活动。
2.农村金融机构功能定位不明确。目前,县域经济发展中金融服务体系单一,信贷资金供给不足。国有商业银行县域的分支机构主要以吸收存款为主,从农村吸收的资金更多地投放到回报高的产业和地区。而农村信用社的功能和性质不够明晰,支农服务水平不高,对重点农户和中小企业生产经营的资金支持不到位。农业发展银行作为政策性银行,其业务范围相对较窄,机构只设置在地市一级,难以起到积极的导向作用。农户和农村企业贷款抵押难,担保难,分散风险的机制不健全。金融监管部门对防范和打击高利贷、地下钱庄比较重视,但对如何组织和引导民间借贷为“三农”服务重视不够。农村金融机构撤并继续延伸,一些偏远贫困地区金融服务出现了“真空”,问题十分突出。现行的农村金融体系是一个服务于城市工业化的制度安排,没有充分体现“工业反哺农业,城市支持农村”的战略思路。
3.竞争性的金融制度安排和利润最大化的驱动扭曲了农村金融的本来面目,无法解决农村金融市场所面临的资金问题。将民间金融排斥在外的竞争性金融体系,无法克服农村金融市场固有的四大难题,结果很可能是将灰色金融推向黑色金融。这四大难题分别是:
(1)信息不对称问题。由于农村客户缺乏有效的财务报表和数据资料作为参考,金融机构信贷员通常需要与农户进行较长时间交往才能采集足够的信息,用于判断是否对农村客户提供信贷。而农村客户普遍居住在远离城市的边远山区，而且所需要的贷款规模微小,正规金融机构在银行征信系统里极度缺乏有关农村客户的生产、经营、收入以及信用等个人信息,如果要对农村客户发放贷款，必然增大信息采集的时间和成本费用，这是正规金融机构无法承担的。
(2)抵押物的问题。银行不愿接受农村客户提供的抵押品(没有房产证的房屋、小企业厂房简陋设施、农产品、农业生产资料等),而且双方在估价上差距甚大,这些物品在正规金融机构看来价值不大。即使银行接受了这些抵押品,一旦要处理抵押品，也难以找到一个合适的抵押品拍卖市场去处理。
(3)特质性风险与成本问题。正规金融机构很难了解与应对农村生产活动中面临的各类自然风险、社会风险、市场风险,相对于较小的贷款本金而言,他们的信贷和管理成本太高,高到难以用利率提高后的风险溢价去弥补(因为受到人民银行规定利率上限的限制)。
(4)非生产性借贷问题。农村借贷尤其是小额的农户借款中有很大一部分是用于满足日常生活之需,这与正规金融机构贷款的生产性用途是相悖的。而竞争性金融体系将民间金融排斥在体制之外,无法适应农村金融市场的固有特性,间接助长了“潜行于地下”的农村灰色金融(合理不合法,对社会有益)的发展,隐藏着巨大的金融风险,尤其当民间金融与地下经济和不恰当的行政干预紧密结合时,情况尤其危险,随时都可能向黑色金融(不合理也不合法,对社会有害)转化。不仅使国家税收大量流失,宏观调控的政策效果受到干扰,更深层次地说,是对整个国家金融安全和经济安全的严峻挑战。1994年以来,我国农村金融机构进行了一系列改革,经过这些改革,农村金融体系形成了合作金融、商业金融与政策性金融并存的格局,但现实中存在着相当的不稳定性。第一,真正为“三农”服务的农村金融机构不足,缺乏“组织基础”。我国的“三农”主要在县以下地区,但金融改革的特点是“重城市、轻农村”,不仅工、中、建等国有商业银行纷纷撤销一些农村基层网点,并且农业银行也撤销了大批营业所,就是农村信用社本身,在与农业银行脱钩后也处于“摇摆不定”的改革之中,“合作制”改革并未完全到位。第二,“农村金融主力军”的农村信用社规模较小,经营风险大,不良资产占比过高。目前,我国农村信用社近4万个,人均资产只有200多万元,不到我国商业银行的一半,但人均年度费用较高。即使按资产年收益率2%(全国金融机构1999年度资产收益率仅为1%)计算,还是全行业亏损。第三,金融分业经营和分业管理制度实施以及事实上存在的“农村金融歧视”,农村证券、保险等非银行金融机构的缺乏,使金融创新产品供给匮乏,农民仍然享受不到现代金融服务的便利。2003年启动的农村信用社改革,在明晰产权的同时,中央政府把对农村信用社的管理权限下放给省级政府,在改革实施过程中,各省市均毫无例外地选择了成立省级联社(银行类机构)的体制。实际上从下而上的股权性控制异化成为了从上对下的行政性控制,县级联社失去应有的对省级联社机构的建立在权益基础上的控制权,农村信用社实际上成为“地方准国有企业”。但是,随着地方政府作用的加强和对农村信用社支配影响力的扩大后,可能在农村信用社与政府之间形成一种刚性依赖,农村信用社(非国有产权)依靠国家信用生存,享受政府的隐性担保并不断获得廉价的再贷款支持,使得国有金融产权边界以看不见方式在农村领域进一步扩张。不但可能将我国长期存在的中央政府对农村信用社的隐性担保转移成省级政府对农村信用社的隐性担保,农村信用社产生了对经营失败后可依赖省级政府解救的预期,进而增大了道德风险,而且削弱了农村信用社通过明晰产权所建立起来的法人治理机制作用的发挥,同时也为地方政府控制农村信用社、控制金融资源提供了机遇。尽管改革设计者的本意不在强化政府对农村信用社的干预,但是现有改革方案执行的结果却存在强化政府干预和控制的可能。农村信用社依然受到政府或银行监管当局过多的干预,社员(股东)大会的权利被削弱甚至从某种程度上被剥夺,失去了对管理层的监督作用。
三、对加强构建农村新型金融体系的思考和建议
党的十六届五中全会提出,建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。在“十一五”期间,要统筹城乡经济社会发展,推进现代农业建设,全面深化农村改革,大力发展农村公共事业,千方百计增加农民收入。这进一步延续了2004年“工业反哺农业、城市支持农村”的中央农村工作会议精神。“三农”问题的解决被各级政府摆到了优先位置,作为服务“三农”的农村信用社如何采取有效措施,支持社会主义新农村建设,已成为摆在农村信用社面前的一个重大战略问题。当前,全面建设社会主义新农村,加快农村经济发展,是农村信用社面临的一项重要任务。“金融是现代经济的核心”,农村金融是农村经济发展的重要支撑。农村信用社在支持农业和农村经济发展、推进社会主义新农村建设中责无旁贷。国务院《2005年重点深化经济体制改革的意见》明确指出:“探索发展新的农村合作金融组织”。这一意见对农村信用社来说既是新的发展机遇,也使其面临着严重的挑战。“探索发展新的农村合作金融组织”意味着国家考虑了农村信用社商业化改革后农村合作金融将留下真空,强调伴随新的农民互助组织的兴起应采取积极主动的政策调整,以适应农民合作经济组织对农村合作制金融组织的制度支持。这标志着国家在探索发展合作制金融上不再单独依靠农村信用社进行,而是要采取重新引导农民的措施来发展合作金融。
1.在加快农村信用社改革步伐和促进农村信用社服务“三农”的过程中，人民银行应该充分发挥央行宏观调控职能作用，不仅要在资金方面支持和政策上引导农村信用社加大“三农”信贷投入，而且还需要运用货币政策工具监测和调控农村信用社信贷资金服务“三农”的力度，通过有差别弹性浮动存款准备金率来调整控制农村信用社信贷规模和投放。可根据农村信用社每年新增“三农”贷款的比例不低于贷款总量规模的70%作为界限，按季度定期对农村信用社新增贷款总量和新增“三农”贷款的比例进行监测，对新增“三农”贷款的比例高于贷款总量规模70%的农村信用社，可以继续执行比一般商业银行低2.5百分点的存款准备金率，对新增“三农”贷款的比例低于贷款总量规模70%但高于50%的农村信用社，执行比一般商业银行低1百分点的存款准备金率，，对新增“三农”贷款的比例低于贷款总量规模50%的农村信用社，人民银行可以对其执行与一般商业银行相同的存款准备金率，通过完善农村信用社支农投放比例的监督，调控农村信用社缴存存款准备金的总量，以达到督促农村信用社对信贷资金合规使用和规范管理，促进农村信用社信贷资金提高服务“三农”的力度。
2．农村信用社改革必须因地制宜,分类进行。对经济发达地区的农村信用社应按股份制原则将其改造为标准的商业银行,并享受同样的政策待遇;对经济欠发达地区而言,农村信用社应按合作制原则进行改革,恢复其作为农民自己的合作金融组织的本来面目。在恢复合作制的改革中,最为关键的是明晰产权制度改革要彻底。在兼顾中国国情,考虑地方具体情况的同时,合作制改革必须坚持标准的合作制原则,即一人一票、民主管理、合作互助、非盈利性、社区化服务。要按“农民入股,由入股社员管理,主要为入股农民服务”的要求,体现合作制的特性,信用社所有权益归广大入股农民,“三会”切实发挥各自的职能作用,从组织制度上保障农民获得对信用社的实际控制能力,以此为契机坚持以市场主导，稳妥推进农村信用社建立明晰产权制度、法人治理结构完善及其管理体制改革，充分尊重农村信用社股东和法人的自主选择权，防止通过行政手段推动农村信用社兼并重组，保持农村信用社县法人地位的长期稳定。政府部门在政策上给予农村信用社更大的支持；在税收上应得到比商业银行更优惠的待遇；对于农村信用社的历年经营亏损和不良贷款的历史包袱,人民银行可以采用央行票据置换农村信用社的历年亏损和不良贷款，通过一次性补贴到位的办法帮助农村信用社剥离历年亏损和不良贷款的历史包袱,这样既能使农村信用社放下包袱轻装上阵,又能防止农村信用社将自身的经营损失继续转移到政府头上。
3．农村信用社要加强农村金融基础服务设施建设，提供安全、便捷、高效的农村金融服务。进一步将信贷登记系统和个人信用信息基础数据库运行范围扩大到全国农村地区，通过准确识别贷款人身份，保存贷款人与农村金融机构的信贷记录信息，帮助农村金融机构准确判断信贷风险，提高农村信用社信贷资金投放效率，为农村企业和农户贷款业务提供信用支持，缓解农村企业和农户贷款难的问题。为农村信用社加入人民银行的大额支付系统、小额支付系统和支票影像交换系统积极创造条件，尽快解决农村信用社资金汇划、汇兑困难的问题。对“三农”贷款投放比例较高的农村信用社，银监部门要支持其优先进入银行间同业拆借市场，扩大农村信用社支农信贷资金来源。
4.银监部门要正确引导邮政储蓄资金回流农村,扩大“三农”信贷资金来源。银监部门可以按照商业化原质引导邮政储蓄银行与农村信用社以办理大额存款协议的方式将邮政储蓄资金返还农村使用。对邮政储蓄返还的资金，农村信用社应集中用于支农信贷投放。另外，要充分利用农村信用社点多面广的优势，建立符合“三农”需求特点的零售业务经营体系，发挥好在农村地区的储蓄、汇兑和支付服务功能，积极扩大“三农”信贷业务。对涉农的商业票据再贴现业务，人民银行应予优先办理。充分发挥再贴现的结构调整作用，对农业生产资料主产经营企业签发、持有的票据和农副产品收购、储运、加工、销售环节的票据，农村金融机构应优先给予贴现，人民银行要优先办理再贴现，支持农村金融机构加大对“三农”和涉农行业、企业的资金投入。
5.坚持“多予少取放活”,帮助农民增加收入。社会主义新农村建设,农民增收是基础。农村信用社要坚持“多予、少取、放活”的方针,全面支持农民增加收入。一是“多予”,就是要积极扩大“三农”贷款的总量。农村信用社要努力扩大资金来源,多渠道筹集资金,千方百计增加对“三农”的投入,确保每年新增“三农”贷款的比例不低于70%,不断扩大贷款的覆盖面,充分满足农民合理的资金需求,力争每一个农户做到“耕者有其钱”。二是“少取”,就是要切实减轻农民负担。减负就是增收,对用于“三农”的贷款,特别是农户小额信用贷款, 农村信用社要建立科学的贷款利率机制，要适当控制利率浮动的幅度,对于讲诚实守信用的农民尽可能给以利率优惠,千方百计减轻农民利率负担,做到让利于农,反哺于农。三是“放活”,就是要灵活放贷,方便农民贷款。要灵活确定“三农”贷款的对象、利率、资金额度和使用期限,尽量满足农村不同层次客户的贷款需求；要采取灵活的信贷经营方式,运用贷款利率浮动政策、按照市场化原质合理确定利率水平，方便农民贷款；农村信用社要正确运用利率风险机制加强对“三农”贷款的风险控制,确保“三农”贷款放得出,收得回,有效益,促进“三农”贷款走上良性循环轨道。农村信用社通过改革应该紧紧围绕社会主义新农村建设，深入推进农村金融生态环境建设，积极拓宽农村金融服务领域，创新农村金融服务方式，全面提高农村金融服务水平和效率，加强流动性管理，坚持稳健经营，切实防范信贷风险。 要改变目前现状,贴近于农村和农民,继续发挥支持农业的传统优势,做好农村扶贫贷款工作, 完善服务功能,扩大支农领域,真正把农村信用社办成由社员入股,民主管理,主要为社员服务的农村合作金融组织,更好地发挥好农村金融主力军作用,在做好小规模农业贷款的零售业务同时,有效满足农户的种植业、养殖业等大额资金需求, 加大对农业龙头企业以及“龙头企业十基地十农户”等农业生产经济体的投入力度,解决农业产业化经营对信贷资金的大规模需要，使真正农村信用社成为联系广大农民群众的金融纽带。
