国务院最近关于农村金融体制改革的决定，确定了当前及未来一个时期我国农村金融体制改革的总体框架：建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系，满足农业、农民、农村在改革和发展中的各种金融服务需要。决定明确指出，农村金融体制改革的重点是农村信用社管理体制改革，改革的核心
是恢复它合作制金融性质。 按照党中央、国务院的统一部署，
包括广东在内的全国21个省第二批进一步深化农村信用社改革试点工作全面启动，这是农村金融体制改革一项重大政策。农村信用社改革的重点是明晰产权关系和管理责任，强化内部管理和自我约束机制，进一步增强为“三农”服务功能，充分发挥农村信用社支持农业和农村经济发展的金融主力军和联系农民的金融纽带作用。“农村信用社改革要因地制宜分类指导”。深化农村信用社改革，无论从现实来看还是从长远发展来看都具有极其重要意义，如何建立农村信用社新体制、新机制，改善农村金融生态环境，是农村金融体制改革的根本所在。
关键词：农村金融；农村金融体制；农村信用社改革
目录
对农村金融体制改革问题的思考3
一、 农村合作金融发展及其历史变迁。4
二、 农村合作金融体制现状4
三、农村合作金融存在的主要问题5
四、 对农村金融体制改革效应探讨。9
五、对农村金融体制改革的建议11
三、 建立多元化多层次的农村金融体系。13
四、 对农村金融实行补贴及建立“三农”基金。13
对农村金融体制改革问题的思考
─以吴川市农信社改革为视角
国务院最近关于农村金融体制改革的决定，确定了当前及未来一个时期我国农村金融体制改革的总体框架：建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系，满足农业、农民、农村在改革和发展中的各种金融服务需要。决定明确指出，农村金融体制改革的重点是农村信用社管理体制改革，改革的核心是恢复它的合作制金融性质。 按照党中央、国务院的统一部署，包括广东在内的全国21个省第二批进一步深化农村信用社改革试点工作全面启动，这是农村金融体制改革一项重大政策。《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》国发[2003]15号中明确指出，农村信用社改革的重点是明晰产权关系和管理责任，强化内部管理和自我约束机制，进一步增强为“三农”服务功能，充分发挥农村信用社支持农业和农村经济发展的金融主力军和联系农民的金融纽带作用。“农村信用社改革要因地制宜分类指导”。深化农村信用社改革，无论从现实来看还是从长远发展来看，都具有极其重要意义，“明晰产权关系，强化约束机制，增加服务功能，国家适当支持，地方政府负责”是农村信用社改革的总体要求，“完善法人治理结构，强化约束机制”是改革的实质，如何建立农村信用社新体制、新机制，改善农村金融生态环境，是农村金融体制改革的根本所在。下面以吴川市农村信用社改革为角度，对农村金融体制改革进行探讨。
农村合作金融发展及其历史变迁。
农村合作金融经历50多年的发展，从人民公社的“信用合作社”到“农信社与农业银行在农村的分支机构合并”及“ 农业发展银行成立及农信社与农业银行脱钩”经历官办、农业银行管理、人民银行管理、银监管理等形式过程，从行政指令、自愿性互助性合作、集体民主管理的变迁及多次改革。农村合作金融发展履步艰难，经营严重亏损，资不抵债不断增大，丧失支农功能，产权关系扭曲，合作性质名存实亡。
农村合作金融体制现状
1996年农村信用社管理体制改革以来,尽管提出恢复农村信用社合作制性质,但由于未对农村金融体系真正定位,“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”流于形式，致使农村信用社经营状况越来越差，农村金融生态环境恶化，潜在的金融风险日益严重。
1、农村合作金融结构单一,金融服务逐步弱化。吴川市除农村信用社利用人行再贷款发放“三农”贷款外,其他金融机构规避“三农”放款。到2004年末，农信社支农贷款余额为3436万元，累计发放支农贷款19031户，金额10166万元,其中种植业9067户，金额4261万元，养殖业8789户，金额5414万元，其它1175户，金额491万元。2004年下半年在人民银行收回支农再贷款后，信用社不断压缩支农贷款，支农贷款比年初减少192万元,目前吴川市农信社制定的内控制度，对新发放农业贷款5000元以上必须提供抵押物，对没有抵押的支农贷款只收不放。农业银行对８０万元以下贷款申请不审批，并且要求抵押物，实际上农业银行从1998年以来对农村没有贷款，其它金融机构未涉足农业贷款，吴川目前没有农业发展银行,“三农”金融服务逐步弱化。
2、农村金融服务比较单一,只有传统的存贷款业务。农村基本上只有传统的存贷款业务，突出的是农业保险严重滞后，目前保险公司不再承办农作物、养殖业的保险业务，农村保障状况远远落后于城市，除了保险外，还有多数农村地区没有结算、咨询、外汇服务。不完善的金融服务使农村金融信息不完整，进一步促进农村资金外流，加极民间借贷，农民的融资成本加大，进一步加重了农户的负担。
三、农村合作金融存在的主要问题
1、产权虚置，合作制严重扭曲。以吴川农信社为例，该社2002年末股本金余额532万元；2003年末股本金余额498万元，比上年减少34万元，其中资格股338万元，占67.9%，法人股160万元，占32. 1%；2004年股本金462万元，比上年减少36万元，其中资格股302万元，占65. 4%，法人股160万元，占34. 6%。据该社反映，资格股属成立信用社初期吸收社员的股金及90年代增加的部分社干部职工入股的股金，而法人股是基层社入股联社股金，无投资股和自然人股。由于信用社没有完善的股本金管理措施，对资格股的管理要求不严，持股人要求退股没有足够的理由加以限制，有随意性，如社职工跨社调动，被调动的职工要求退股，未以制止，一些持股人如有突发事件要求退股以解决资金上的燃眉之急也予以批准。对股本金无分红派息的情况，但对资格股退股的按一年期定期存款利率计付利息。该社对社会自然人、企事业单位投资入股宣传发动不足，亦未制定增资扩股的措施，致使该社三年来股本金逐年递减，影响了股本金的稳定性。三年来无新增股本金。
按照农村信用社章程规定，农村信用社是由广大社员入股组建的为农民服务的合作金融组织，其产权理应属于入股社员。但受农村信用社经营的商业化和管理的不规范化影响，大部分社员和信用社的关系已变成一般意义上的信用关系，信用社的社员认为自己不是农村信用社的真正的产权所有者；有近90%的社员认为，股金就是存款，信用社到期还本付息，天经地义，信用社亏本赚钱，都是信用社的事，与己无关，自己不须承担任何责任。由此可见，由于农村信用社管理层内部人为控制信用社的产权，其产权实质上已经虚置，所有者和管理者的责任和义务混淆不清，主体和客体颠倒，入股社员无法对经营活动和经营后果负责，合作制的性质实际上早已暗然失色，正逐步走向名存实亡。
2、资本金严重不足，削弱了独立承担风险能力。目前，农村信用社的股权设置极不合理，股民地域分布广，股权结构单一，单户股本少，扩充资本金渠道不畅，造成众多农村信用社资本金严重不足，远远不能达到《巴塞尔协议》规定的资本充足率达到8%的要求，吴川市农村信用社2004年末资本充足率为-22.96%，已大大削弱了独立承担民事责任的能力。资本作为信用社对外承担民事责任的自有资金，如果不加以有效扩充，任其逐年下降，将会直接造成农村信用社资产负债率成倍增长，农村信用社将会失去对存款人和自己的行为负责的能力。
3、不良贷款居高不下，历史包袱沉重。
以吴川市农信社为例，至2004年末，各项贷款总额为52420万元，不良贷款余额为43151万元，不良贷款占比为82.32%，2004年末历年亏损达24113万元 ，造成目前农村信用社这种状况有多方面原因, 加之农村信用社受沿袭多年的计划经济体制、长期粗放经营机制和承担巨大的社会改革成本的影响，致使信用社自我抗风险能力不断减弱，资金的流动性风险增大，信贷资金大量沉淀，资产质量大幅度下降，面对庞大的不良贷款，按现有金融政策规定，信用社又不能剥离给金融资产管理公司或马上得到等额的央行再贷款和票据置换。对此信用社只好坐以待毙，往往束手无策，如果任其长此以往，不采取措施加以解决，随着经营风险的不断产生，债务包袱将愈加沉重，自我化解风险的能力将倒退，独立承担民事行为的调控能力将还会大打折扣。农村信用社在经营不利的同时还承担着四类巨额政策性亏：一是１９９４年至１９９７年间，全国农村信用社支付的保值储蓄贴息；二是关闭农村合作基金转入的损失；三是接收城市信用社损失；四是行社脱钩、企业改制、政府贷款等其他原因造成的损失。根据《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》国发[2003]15号，央行按“花钱买机制”的原则对不良贷款及历年亏损进行专项票据置换。
4、组织机构不健全，“三会”制度形同虚设还相当突出，内控建设极为不力。按照《农村信用社章程》规定，要求农村信用社必须建立理事会、监事会和社员代表大会及其相应的规章和制度，即“三会”制度。但在实际工作中，由于受产权不明导致利益主体虚置和“官本位”传统思想的长期束缚，信用社“三会”制度的建立却进展缓慢，即使建立了，实际运作效果不佳。主要表现在：理事长、主任和监事长，虽然按照《农村信用社章程》进行选举，但带有浓厚的长官意志和行政内定色彩；理事会的民主决策并非做到了真正意义上的民主，个人“说了算” 往往是“一个人、一支笔、一张嘴”或“一言堂”。在不健全的现有体制下，监事会也基本无法对理事会的决策起到实质上的监督制约作用；多数农村信召开社员代表大会具有明显的形式主义，个别信用社甚至根本不召开社员代表大会，信用社的权力机构的权威性受到削弱。正是由于农村信用社“三会制度”形同虚设，决策权、监督权和执行权在实际工作中没有得到有效的分离，无法实现民主管理和达到权力制衡的作用，才直接导致了信用社监督失控和内控乏力，对存在的大量经营短期行为，对地方政府的迎合行为，中饱私囊的腐败行为，长期屡禁不止，屡查屡犯，愈演愈烈，给信用社造成了巨额呆坏账，形成了巨大风险，重创了信用社的稳健发展。
5、管理体制不顺，基层社法人地位几乎丧失。按照有关规定，县联社是由各基层社出资组建的行业自律组织，其职责主要是为基层社服务和加强行业自律管理，属于各基层社所有。但由于目前基层社自身法人治理结构的不完善，无力对自己的行为负责，无力充分履行自己的职责，这在很大程度上促成了当前县联社不仅是基层信用社行业自律管理组织，而且也是各基层社的人权、财权和物权的“大总管”，成了各基层社名符其实的管理者和决策者，使各基层社这个真正所有者反而成了被指挥者和被管理者，法人应有的独立性基本丧失，不能作为市场经济的权责主体独立开展经营活动，并独立承担各种责任和享有相应的权利。
对农村金融体制改革效应探讨。
农村信用合作金融改革是否有利于“三农”。农村金融改革的目的在于促进农信社“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能”。满足农业、农民、农村在改革和发展中的各种金融服务需要。农村特别是农户信贷有其特点：一是信贷需求主体数量大，高度分散，经营规模小，贷款成本高；二是农业生产季节性强，周期长，受自然资源和自然灾害影响；三是农民收入水平远低于城市，户均拥有的财富和抵押品严重不足；四是支农贷款政策、支农贷款风险保障机制不健全。这些特点决定了农村金融的交易成本和信贷风险都很高，农村信用社是一个经营货币的企业，追求盈利是他们最终目标，政策性支农带有扶持性质，有政治色彩，商业性经营是有偿性，要做到政策性支持与商业性统一，农村信用社很难找到平衡点，即使有充足的资金，也很难找到合符条件的需求。这样改革有利于我国的“三农”发展吗？
“花钱买机制”就目前农村信用社这种状况机制能否花钱买得到。《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号）、《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发[2004]66号）等文件明确规定，深化农村信用社改革的总体要求是：“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”。落实“国家适当支持”的政策措施，就是央行对农村信用社核定2002年末实际损失（不良贷款、历年亏损）的50%进行专项票据置换,条件是“产权明确，资本金到位，法人治理结构完善”,（一）资本充足率和不良贷款比例降幅真实达到兑付条件；经营财务状况逐步好转，支农服务功能明显增强。（二）完善法人治理结构有实质性进展；内部管理明显改善；外部约束明显加强；建立了权力机构、决策机构、监督机构和高级管理层独立运作、有效制衡的组织架构，初步形成了激励机制和约束机制。在利用资金扶持政策化解历史包袱的同时，要将工作重点始终放在法人治理结构的完善和经营机制的转换上，从而明晰产权关系、强化约束机制和增强服务功能。
中央银行“花钱买机制”能否实现？能否买到好的机制？
五、对农村金融体制改革的建议
（一）、完善农村合作金融法人治理结构。
农村信用社法人治理结构的不完善,已严重危及到了农村信用社的生存和发展，阻碍了农村信用社体制改革的进程。因此，必须采取有力措施，加快农村信用社明晰产权和完善法人治理结构步伐，推动农村信用社管理体制改革，促进信用社稳健发展。
1、多渠道增资扩股，提高自我承担风险能力。
要使农村信用社成为独立的企业法人，必须通过多渠道增资扩股，实现股权结构的多元化，提高资本金充足率，恢复其组织上的群众性，提高其民事行为能力。为此，信用社应在加强宣传，保证广大社员参与经营管理和参与利润分配权利的同时，要通过以下途径加以解决。一是对历史遗留下来的股金进行清理,登记造册，实行入股社员贷款优先和利率优惠政策，并根据入股的多少充分利用市场差别利率机制实行贷款优惠利率，吸引更多的社员入股；二是地方财政对入股进行补贴；三是要与农业服务组织建立良好的互动机制，实行信息、资金的相互支持，吸收部分法人股；四是在争取现有农业业主、农村专业户、农村个体工商户入股的同时，结合招商引资，培育一批新的民营企业、私营企业和乡镇企业，以良好的信贷服务支持其发展壮大，并吸收其入股；五是提高内部职工入股份额，在保持适当的股金比例，防止经营者内部操纵的情况下，使职工自身利益与信用社的利益挂钩考核，充分调动他们的工作积极性与责任心和争当信用社主人的主动性。
2、建立决策、执行、监督相互制衡的有效法人治理结构。
农村信用社要建立以股东代表大会，董（理）事会、监事会、高级管理层等机构为主体的组织架构，明确各自职责和运行规则，从而形成董（理）事会对重大事项进行决策、高级管理层在董（理）事会的授权范围内进行经营管理，监事会代表股东及其利益相关者对董（理）事会、高级管理层及监事会履行职责不力实行问责制，董（理）事会要对决策失误造成的损失承担直接责任，高级管理层要对经营不善或违规经营造成的损失承担主要责任，监事会对监督不力承担相应责任。
3、完善内部管理制度。
深化农村信用社改革，完善法人治理结构、强化约束机制，首先要从建章立制，加强内部管理入手，信用社要抓紧制定激励有效、约束严格、权责明晰、奖罚分明的内部控制制度，其中包括建立健全人事制度、风险控制制度、财务制度、分配制度等一系列内部管理制度。大力改革人事制度，全面推行考试录用、竞争上岗、优化组合、岗位转换和末位淘汰制，形成优胜劣汰、能进能出、能上能下的用工机制；建立严格的授权授信管理制度，对信贷决策实行问责制；健全并实行严格的内部核算和费用控制制度，制定费用总额和人均费用标准，努力降低资产费用率；完善工资制度，建立薪酬与农信社效益和个人业绩相结合的正向激励机制；完善分配制度，严格按制度分红。
建立多元化多层次的农村金融体系。
在市经济条件下，商业银行无法在政策支持与追求盈利两者之间找到平衡点，公平与效率不能同时兼顾，应建立农村政策性银行，解决农村金融服务缺陷。在市场定位上，农村信用社也不完全具备政策性金融的特点，没办法全部承担政策性的“三农”金融服务，目前农村信用社在农村领域几乎是垄断经营，农村金融服务单一，在“三农”金融服务也处于垄断地位，有利可图，风险比较小的贷款，按市场机制选择部份农信社愿意去营销。而政策性“三农”贷款风险大，市场机制无法解决，应由政策性银行来补充这一方面的不足，提高“三农”金融报务。
对农村金融实行补贴及建立“三农”基金。
对“三农”实行直接补贴比任何政策更有激励机制，农民更实惠。“三农”贷款由农村信用社营销，只要农民交付利息后，财政部门凭交付利息回单按50%对农户直接补贴利息，财政部门每季定期与农村信用社对账，这对农民、农信社双方均有利，对农民减负，信用社收息有保障，实现农户与农信社双盈，提高农信社营销“三农”贷款的积极性。目前农村保障落后，农民生活水平还是比较低，“三农”贷款风险确实比较大，要建立和完善“三农”贷款风险分散机制，不能单靠农村信用社或政策性银行来承担，由政府建立“三农”基金，由地方财政逐年从预算中安排一定量的三农基金,对“三农”贷款的呆、坏账损失，经核实，由经办行和“三农”基金分别承担50%,使风险防范机制分散化。
参 考 文 献
参考文献
王自力：转轨期金融问题与政策主张，中国金融出版社2003
陆磊：花钱买机制的制度经济学思考，南方金融2005.1
