一、农户小额信贷的的作用与意义
二、农户小额信贷存在的风险
三、农户小额信贷风险的防范
内 容 摘 要
农户小额信贷是中央为引导农民勤劳致富，促进农村经济发展和社会稳定而设定的一种特定的贷款种类，它具有贷款规模小、无需实物抵押作担保、网络覆盖面大等特点。农户小额信贷的实施，不仅帮助一部分农民实现了脱贫致富奔小康，而且对促进社会主义新农村建设也起到了良好的促进作用。但随着农村信用社设农户小额信用贷款规模的不断扩大，在贷款的发放及管理过程中存在的风险也日益凸显，因此，必须出台专门的管理办法来加强对信用、操作、管理等方面风险的防范。
对农户小额信贷问题的研究
小额信贷与传统意义上的银行信贷相比，具有贷款规模小、无需实物抵押作担保、网络覆盖面大等特点，因此，小额信贷近年来在我国越来越受到低收入贫困农户的欢迎。但由于受到多种因素的制约，目前我国小额信贷的发展正面临严峻考验。全国推行农户小额信用贷款已经六年了，分析研究其政策效应和风险问题，对于完善和深化农户小额信用贷款管理，改善信用社经营，推动农村经济发展具有重意义。
一、推广小额信贷的作用与意义
（一）农户小额信用贷款适合我国现阶段农村生产力发展水平，代表了广大农民的愿望和意志，顺应了宏观政策导向和信用社发展的双重要求。农户小额信用贷款之所以受到广大农民群众的欢迎，迅速在全国农村扎根开花，并受到社会各界普遍关注，其根本点在于：第一，改革开放以来，中国农村广泛实行了以家庭联产到户的承包经营责任制，农户小额信用贷款符合农村生产经营方式和农村生产力水平的实际，在农村有深厚的发展土壤和良好的经济基础。第二，农户小额信用贷款关注农村弱势群体，简化了贷款手续，优化了贷款程序，解决了农民贷款难，与农民意志相吻合，符合广大农民的根本利益。第三，农户小额信用贷款是农村领域国家政策有效的传导工具，具有满足农村经济发展资金需求，扩大农业生产与农村内需的政策功能，符合农村金融改革的终极目标，受到党和国家的鼓励和支持。第四，有利于农村信用社增加信贷投入、优化信贷结构、分散经营风险，在发展中解决历史问题，符合信用社经营管理的内在要求。
（二）农户小额信用贷款首次把信用贷款管理纳入科学化管理规程，为农村信用社提供了一种最有效率的服务方式及一条充分利用信贷资金的途径。农户小额信用贷款的发放以农户信用和还款能力为前提，贯彻“一次核定，余额控制，周转使用，随用随贷”的管理原则，变事中分笔调查审批为事前集中调查审批，办法切实可行，程序严谨科学，使农村信贷管理方式程序化、规范化、制度货，能减少和防止信贷工作的随意性、随机性和技术风险。其操作简便，办理快捷，简化了贷款手续，减少了中间环节，清除了办理障碍，农户通过它可随时快速获得支持，信用社通过它可及时充分运用资金，农村信贷资金周转速度加快。
（三）农户小额信用贷款通过信用制度的建立，有效地引导了农村信用回归和促进农村经济秩序好转。农户小额信用贷款以农户信用为基础，严格按农户信用等级确定贷款额度，是一种纯粹的信用贷款。穷可贷，富可贷，生产贷，生活贷，不讲信用不能贷，信用成为农户取得贷款的基本前提，不讲信用者必然受到贷款限制，加上信用户贷款优先、利率优惠等政策的实施，极大地鼓励了信用行为，农户信用观念得到巩固和强化。
（四）农户小额信用贷款能引导农民勤劳致富，促进农村的经济发展和社会安定，符合农村小康建设的政策取向。中国是农业大国，农业的基础地位不可动摇，不论是农民脱贫致富，还是农村建设小康都离不开加大资金投入。农村信用社农户小额信用贷款投放，能引导民间资本进入生产和市场，带动农村资金运动，实现资源要素的优化组合，使以农村家庭承包经营为主的小生产者向市场化生产主体转化，促进农村产业结构的调整和农村总体生产水平的提高。实践证明，农民获得大量的信贷支持，致力发展生产，安居乐业，有利于实现农村经济及社会的稳定。
二、农户小额信用贷款的潜在风险
（一）信用风险。信用风险是农户小额信用贷款最大的风险。与抵押担保贷款不同，抵押担保贷款以物作对价性交易，还本付息在贷款提供之时便有了着落，价值品（物的）在握已将还本付息的不确定性消除。而农户小额信用贷款以个人信用保证贷款本息偿还，信用社凭借款人的契约性承诺提供货币资金。信用即借款人自身的人格信誉，属道德品质范畴，变数很大。由此形成的债务链极为脆弱，一旦断裂和遭至破坏就会失去对贷款风险的约束力。当前中国市场经济还不成熟，特别在经济商品化十分落后的农村，社会信用制度极不健全，一些农户信用意识淡薄，赖债、逃债思想较重，往往相互影响形成连锁反应。加上农村执法难度加大，而且农户小额信用贷款分散，其执法成本高，因此难以对借款户的反信用行为给予有效的法律约束。
（二）操作风险。对信用社方面来说，农户小额信用贷款具有面广、额小、量大的特征，操作必须规范严格。而在实际工作中，有的习惯于按传统方式办理农户贷款，不深入调查核心情况，把一些重要的基础工作交给村干部代劳，使农户小额信用贷款偏离信用贷款运行规律和准则；有的风险意识不强，不按规范的操作程序办事，忽视农户小额信用贷款的社会性和群众性，回避村社干部的支持、配合，使用权农户小额信用贷款调查核定工作缺乏社会监督。对基层政府和村社而言，一是存参与与干预的矛盾。有的基层政府把农户小额信用贷款作为加大生产投入的政策工具，干预农户小额信用贷款的正常管理；有的甚至要求农户分户取得农户小额信用贷款，由乡镇及村社集中用于上项目、搞公益事业等非生产性投入，有的人为拔高农民的信用等级，要求高信用贷款核定额度，甚至将不符合贷款基本条件的农户推荐为信用户。二是一些乡镇及村社干部为便利收款，发动农民到信用社贷款抵缴提留统筹及罚款，甚至想方设法要信用社贷款垫缴各种款项。由于这部分贷款未投入生产，农民没有收入来源，无法保证还款付息。三是转贷现象严重。有的基层组织把农户小额信用贷款当成清收欠款的途径；有的农户因自己不讲信用无法贷款或为获取大额贷款，以各种手段套取他人信任，到处找人顶替贷款，农户小额信用贷款由此成为“三角债”。
（三）管理风险。一是重放轻管。有的认为农户小额信用贷款额度小、风险分散，有风险损失也不大；有的片面强调工作进度、贷款面和股放额。二是管理不到位。由于农户小额信用贷款涉及千家万户，行业管理部门难以一一对农户小额信用贷款及其滋生风险的环节进行有效控制和监督，其管理主要依靠信用社自身。农村信用社受管理水平限制，弱化了农户小额信用贷款风险管理。地方党政只注重农户小额信用贷款的发展速度和推广程度，强调对地方经济的贡献，忽略信贷经营风险的补偿政策、信用保证体系、业务保险机制的建立，信用社权益得不到应有保护。
（四）市场风险。从农户小额信用贷款扶持的产业分析，农业的弱质性决定了其生产经营对自然条件及生产环境有较强有依赖性，农业受自然灾害的影响很大。农户小额信用贷款以一家一户分散经营为主，小生产与大市场的矛盾是必然的经济现象。小生产的盲目性很容易使农产品出现结构性趋同，加上农村社会服务体系不健全，生产技术和水平落后，农产品的生产成本与交易成本较高，农业生产经营时常出现相对大的市场风险。从农户承担风险能力看，由于农民属弱势群体，承受风险损失的能力有限，不论自然风险或是市场风险，一旦发生很容易超出农户的承受力。
三、如何加强对风险防范
要加强对农户小额信贷的风险防范,首先必须矫正农户小额信用贷款管理和认识上的误区。
误区之一：农户小额信用贷款的风险不足为虑。相对而言，农户小额信用贷款由于借款主体分散，贷款额度一般较小，容易实现投放主体风险与收益的统一，从而大大降低生产风险的集中程度，分散信用社的经营风险。但这是相对的，任何经营都存在风险，若干小的风险累加起来也就形成大的风险，这种矛盾积累到一定程度就会集中暴露。在推行农户小额信用贷款过程中，少部分信用社因此出现较为严重的风险与损失，究期根源就在于忽视农户小额信用贷款风险管理。
误区之二：盲目扩大农户小额信用贷款投放量与贷款面。经济决定金融，金融供给必须与经济增长适度。从前段时期对农户小额信用贷款的推行来看，较为普遍地存在不顾当地农村生产机会和客观需求，人为扩大信用放款规模的倾向。有的在逐级加大工作力度的前提下，甚至把增长速度、农户贷款面与职工的工资、奖金、福利挂钩。这是管理指导思想和管理行为上的冒险。
误区之三：以农户小额信用贷款解决农民大额贷款难。农户小额信用贷款随用随贷，方便快捷，解决了农民从事传统农业生产的资金需求。但随着生产的发展，农户扩大再生产需要更大额度的信贷支持。部分农村信用社及其管理者出现了试图用农户小额信用贷款方式解决农户大额贷款难的倾向，不断放宽信用贷款额度和条件，将农户小额信用贷款的功能扩大化。
必须正确处理发展与风险防范的关系
一是正确处理自主经营与依靠党政的关系。农户小额信用贷款之所以有别于过去单一农户小额信用贷款，其最根本的区别，也是最有意义的政策涵义，就是把农户小额信用贷款发放工作与发挥农村基层党组织和村委会的作用有机结合，使农户小额信用贷款管理具有一定的社会性。这种结合主要体现在工作中的相互协调、相互配合、相互信任和相互支持。农村信用社只有真诚地借助乡镇党委的推动作用，依靠村党支部、村委会的力量，才能保证工作进度、工作质量和工作实效，但依靠不是依赖，其前提必须是确保农村信用社的经营自主权，必须防止依赖党政部门带来的风险。
二是正确处理推广农户小额信用贷款与创建信用村（镇）
的关系。农户小额信用贷款以信用为基础，其健康发展有赖于社会信用体系的建立与完善。创建信用村（镇）是建设农村信用体系的重要内容，反之，没有农户小额信用贷款的发放，信用村（镇）的建设就没有载体。二者是相辅相成的，只有前者工作的推进使农村整体社会诚信程度达到一定水平，才有条件开展后者工作；后者工作的推进，又能保障前者工作的健康发展，巩固和扩大前者工作效果。
三是正确处理增加投入与防范风险的关系。农户小额信用贷款作为资金要素，其对经济的促进作用不仅反映在拉动经济增长上，而且还可以通过对农业生产基础层面的支持，改变农业生产要素的组合，使农村经济在更有效率的基础上配置生产资源。但是增加农户小额信用贷款的投入，千方百计满足农村经济发展的需要，必须有效地防范其中的风险。加强管理，规范操作，建立风险责任制，是防范风险的基本途径。农户资金需求的调查情况是否真实，信用等级及信用贷款授信额度是否科学，是否按有关管理办法规范贷款发放行为，直接关系农户小额信用贷款的运行安全，必须进行重点监督和控制。
必须加快管理机制创新，完善保护政策
1、注重解决农村资金供给与需求的矛盾。强化农村信贷服务是农村信用社的主要职责。但对于存款类金融机构，存款规模大小决定着信贷投放力度。因此，对农村信用社必须给予更宽松的融资环境：一是取消对农村信用社组织资金的歧视性限制政策，下放财政性存款的管理权，地方财政性存款由地方政府交由农村信用社办理，特别是乡（镇）财政金库要由农村信用社代理；二是建议国家将政策性扶贫专项资金交给农村信用社发放，使农村信用社对支农信贷资金统筹管理，并增加手续费收入；三是增加支农再贷款，改进支农再贷款管理办法，使之与农村经济特点相适应；四是撤销邮政储蓄县以下机构网点，降低邮政储蓄存款转存中央银行存款利率，减少农村资金分流；五是放宽政策限制，允许农村信用社在上级主管部门的统筹指导下进行资金调剂，以提高一定范围内农村信用社资金的整体利用率。
2、要尽快解决支农责任与政策扶持不对称问题。长期以来，由于国家对农业基础产业关注不够，农业投入相对农村经济增长明显不足。随着农村金融格局的调整，扶持农民、农业、农村经济发展成为农村信用社的主要任务，其经营活动带有明显的政策供给性质。加上农村信用社运营成本较高，因存贷款业务规模很小而达不到盈亏保本点的机构又不能按照效益决定原则撤销。因此，给予农村信用社相应的弥补和政策扶持是必要的。一是国家应及时出台有利于信用社发展的政策及相关法律法规，保护农村信用社参与经济活动的合法权益，给其一个稳定、宽松的生存环境；二是采取积极有效的措施，帮助农村信用社解决历史包袱，防范、化解经营风险；三是建立农业贷款风险补偿基金，落实优惠政策，减免其支农贷款税费，使其获得休养生息和自我积累的能力；四是提高信用社在中央银行的转存款利率，使用权之与邮政储蓄在中央银行转存款收益一致。
3、要真正建立农户小额信用贷款的风险防范机制。一是加快信用体制改革步伐，广泛推行以县为单位的统一核算改革，县以上尽快建立健全有效的行业自律管理与服务体系。二是全面建立农户资信综合评价体系，实行农户信用档案及经营咨询档案的电子化管理，及时、准确、真实地搜集、反映农户相关信息，为信贷决策提供科学依据。三是加大农村社会信用体系建设的政府指导与服务力度，把维护当地政常的金融经济秩序纳入政府管理目标，把信用村（镇）建设推向深入。四是建立农村信用贷款担保基金，降低农村信用社发放农户小额信用贷款的风险。
（三）把对操作风险的防范作为风险防范的突破口
从农户小额信用贷款操作风险的表现形式看，操作风险仍主要来自于内部控制制度不健全、稽核监督不到位两个方面，因此，各级联社及其信用社在积极寻求推广措施的同时，应严格按照银监会《关于加大防范操作风险工作力度的通知》（银监发[2005]17号）精神，加强内部相关制度的建立和执行，充实稽核力量，加大稽核检查力度。 1、强化基层信用社主任的管理和监督职责。基层信用社主任应将工作重心转向抓业务的全面发展、各项制度的建立和监督执行，尽量减少对具体业务的经办，特别是信贷调查和信用评级，基层信用社主任更应该杜绝从事具体业务的操作，防止自己调查、自己审批的情况出现。 2、建立信贷岗位双人操作和定期异地岗位轮换制度。在信用评级、授信和贷款证（卡）颁发环节，取消信贷人员一人操办的做法，实行双人同时经办、平行监督；同时，为了防范信贷人员合谋作案，还应对信贷人员定期进行异地岗位轮换。
3、细化柜台经办人员的审核职责。柜台经办人员对贷款证和身份证的审核内容有哪些、审核方式怎样、审核资料如何保管以及贷款发放后的账务处理和核对等，都必须以制度的形式加以细化，防止柜台经办人员随意操作或借发放贷款之名盗取信贷资金。 4、加大稽核监督的力度。农户小额信用贷款的稽核难度较大，各级联社应充实稽核力量，加强对稽核队伍的培训，提高稽核人员的政治业务素质；同时，各级联社还应加大对已查出问题的处罚力度，防止打击稽核人员的工作积极性。
总之，各级信用合作管理部门应该把对农户小额信贷风险防范作为一项日常的重要工作来抓，不能只注重抓经营而忽略管理，只注重抓效益而忽略对风险的防范，只有做到这一点，才能使农户小额信贷真正成为促进农村经济发展的“助推器”。
参考文献：
1、冯春江：《为农户小额信用贷款“进补”》， 第52页， 《中国信合》2005年第二期
2、张守祥：《农户小额信用贷款面临的风险及对策建议》，中国城乡金融网，2005年2月13日
3、王燕辉：《促进小额信贷稳健发展的理性思考》，城乡金融网，2004年12月10日
4、中国人民银行：《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》，银发〔2001〕397号
