内 容 摘 要
为适应财税体制改革和发展要求，规范财政收支行为，提高财政收支活动透明度和财政资金的使用效率，推进现代化财政国库管理制度改革，所有财政性收入直接缴入国库单一账户，所有财政性支出均通过国库单一账户体系直接支付。现代财政管理制度的改革，给国库会计核算、监管，发挥其职能带来新的情况、新的变化。
目录
一、改革过程中影响国库职能发挥的主要因素1
二、国库监管过程中影响国库职能发挥的主要因素1
发挥国库职能作用加强国库监管力度3
一、改革过程中影响国库职能发挥面临的问题3
（二）对国库职能作用认识上不到位，关系上理不顺3
（三）国库法规、制度建设严重滞后不适应国库事业的发展4
（四）国库电算化水平不高4
二、国库监管过程中，影响国库职能发挥遇到的问题4
（一）征收机关延压税款，国库部门难以实行监管4
（三）商业银行经收处将税款违规放入在本系统存款（计息）科目中核算5
（五）经收处经办人员素质不高，责任感不强5
（六）代理国库监督、管理力度较弱，影响了国库业务的健康发展6
（七）部分基层国库监管意识薄弱，执行监管不严6
（八）缺乏严格财政预算资金的监督机制6
（一）加强对预算收入各环节的监管6
（二）加大现场监管检查力度7
（三）健全和完善国库监管法规7
（四）建立经收处“市场准入”和“市场退出”管理机制，保证对经收处管理到位7
（五）规范管理，健全国库会计体系，推进国库电子化、网络化建设7
（六）深入开展国库收支资金的统计分析和预测，提高分析调研水平8
（七）加强国库队伍建设8
（八）加强完善财政预算管理机制8
一、改革过程中影响国库职能发挥的主要因素
国库会计核算事后监督的对象单一，且时间滞后，大部分国库没有专职的事后监督人员；对国库职能作用认识上不到位，关系上理不顺；国库法规、制度建设严重滞后不适应国库事业的发展；国库电算化水平不高。
二、国库监管过程中影响国库职能发挥的主要因素
征收机关延压税款，国库部门难以实行监管；乡镇经收处对其职责认识不清，违规给征收机关开立过渡账户，造成税款报解入库不及时；商业银行经收处将税款违规放入在本系统存款（计息）科目中核算；征收机关过渡户已成为阻碍预算收入及时入库及至影响税收征管秩序的主要因素；经收处经办人员素质不高，责任感不强；代理国库监督、管理力度较弱，影响了国库业务的健康发展；部分基层国库监管意识薄弱，执行监管不严；缺乏严格财政预算资金的监督机制
三、如何充分发挥国库职能作用，加大国库监管力度，是摆在各级国库部门面前亟待解决的课题加强对预算收入各环节的监管
加强对预算收入各环节的监管；加大现场监管检查力度；健全和完善国库监管法规；建立经收处“市场准入”和“市场退出”管理机制，保证对经收处管理到位；规范管理，健全国库会计体系，推进国库电子化、网络化建设；深入开展国库收支资金的统计分析和预测，提高分析调研水平；加强国库队伍建设；加强完善财政预算管理机制。
发挥国库职能作用加强国库监管力度
为了适应社会主义市场经济体制下财税体制改革和发展的要求，迎接我国加入WTO的挑战，规范财政收支行为，提高财政收支活动透明度和财政资金的使用效率，推进现代化财政国库管理制度改革，要求所有财政性资金（包括预算内、预算外资金）集中在国库单一账户体系中核算，即所有财政性收入直接缴入国库单一账户，所有财政性支出均通过国库单一账户体系直接支付。现代财政管理制度的改革，给国库会计核算、监管，发挥其职能带来新的情况、新的变化。现就如何搞好国库会计核算和加强国库监督管理问题谈谈初步认识。
一、改革过程中影响国库职能发挥面临的问题
（一）国库会计核算事后监督的对象单一，且时间滞后，大部分国库没有专职的事后监督人员
首先，国库会计事后监督的习惯作法，偏重于国库会计日常核算审查，凭证要素、印章是否齐全及账务核对，做到相符合就行了。对国库会计高风险环节的防范方面却监督较少，如预算收入的退付、更正通知书的使用，大额资金的上划等，往往忽略了。其次，目前事后监督方式传统化，长期以来，检查监督的方式多依据账、表、簿等资料进行非现场检查，而对会计内控制度的执行，如是否按操作规程办事，印、押、密三分管是否落实，系统口令是否严格保管等现场检查较少。第三，国库会计事后监督大都是营业终了第二天采用手工进行，传票销号，逐张审核国库会计凭证，进行总分核对，使得事后监督的时间拖得较长，等发现问题已是隔夜的差错，造成时间上明显的滞后。加之，大部分国库部门没有专职的事后监督人员，即使设置有，也是兼职。但又缺乏了解计算机核算程序和综合性检查分析问题能力的事后监管，造成国库监督职能难以很好发挥。
（二）对国库职能作用认识上不到位，关系上理不顺
1．财政、税务部门与国库部门虽然联系较为密切，但对国库充分运用其职能促进税款准确、及时入库，提高财政资金使用效益、确保资金安全的重要意义认识不足。有人认为国库部门是单纯的服务部门，只是财政的出纳，国库部门履行监督职能是国库争权、要权，极力强调对自身有利的理由，因而对国库部门履行正常的职能不支持、不配合，造成国库监督难以取得实效。
2．部门支库、代理支库领导还没有充分认识到全面发挥国库职能，对于加强央行宏观调控能力，协调财政、货币政策、确保金融稳定和经济发展的重要意义位置尚未摆正。而认为央行工作重心是加强金融监督，防范金融风险，国库只是为财政办事的，与央行的中心工作没多大关系；而代理支库工作更是如此，因为大部分代理国库业务是商业银行，由于所处位置不同，只注重追求利润最大化，把代理国库业务作为一项普通的中间业务，只能作到日常的税款报解入库，做到确保国库业务账务核对正确，国库资金相对安全就行了，而对监督、检查等工作有所忽视，难以落实，影响了国库职能的发挥。
3．一些国库干部思想上重核算，轻管理，或因人少事多，顾不过来，对国库调研分析工作不热心，应付差事，甚至将其监督职能当作协调关系，维护局部利益的工具，不是积极、主动的去开展工作，影响了国库监督职能的发挥。
（三）国库法规、制度建设严重滞后不适应国库事业的发展
现行的《国库条例》及其《实施细则》都是八十年代制订的，国库法规仅对国库的基本职责和权限作了原则规定，条文过笼统、原则、职能定位不明确，缺乏具体行使职能的依据和手段。如预算收入支出管理中征收机关滥设过渡户积压税款、滥提手续费以及财政机关不按预算支拨，频繁从预算外账户借用资金等问题，由于缺乏监督职权和手段，国库部门明知有问题，也是束手无策。近几年来进行的国库规章制度的修订和补充，基本上只是局部的、零散的，被动适应性的，明显滞后于当今形势的发展和变化，因而形成一些国库制度在执行中缺乏可操作性、灵活性有余，严肃性、连续性、系统性不足，对国库管理中的有些问题甚至无章可循。比如对退库的监管方面至今还没有统一操作性强的管理办法，明知违规也无法处理。
（四）国库电算化水平不高
软件开发远远落后于国库业务需要，阻碍了国库职能的发挥。从硬件配置及更新换代的间隔时间看，目前国库部门统一配备的电脑是比较先进的，但目前下发应用软件仅限于会计核算方面，较少涉及统计分析综合监管领域。国库因为缺乏相应的统计分析、综合监管软件，只有依靠手工抄和用笔核算去完成有关数据的提取、情况分析和监督管理工作。时间上的不及时，影响国库调研分析及监管工作的时效性、准确性和灵敏性，这也是造成目前国库核算、综合分析、监管水平不高的一个重要原因。
二、国库监管过程中，影响国库职能发挥遇到的问题
（一）征收机关延压税款，国库部门难以实行监管
按照《中华人民共和国国家金库条例》及其《实施细则》的规定，征收机关填开的税收缴款书应由纳税单位（人）在税款限缴期限内将税收缴款书交经收处办理缴款手续，经收处审核无误后办理收纳手续，在缴款书各联加盖有收税日期的业务章，并将第一联退缴款单位（人）作完税凭证，然后进行账务处理，将当日代收款项随同缴款书在“待报解预算收入专户”汇总清算划转国库。但一些征收机关违反规定，一手包办，在纳税单位的税款专户限缴期内有足够余额的情况下，任意超期压单，且大额税单居多，一些征收机关还在企业纳税专户随意延长税纳的限缴日期，造成税款不及时收纳入库报解。甚至还有些征收机关以《征管法》规定为由，“对确实困难无法纳税的单位（人）可延长期限三个月”，据了解，这种“困难户”还较多，国库部门无法一一核实，造成监督困难。
（二）乡镇经收处对其职责认识不清，违规给征收机关开立过渡账户，造成税款报解入库不及时
有的乡镇经收处甚至给征收机关税款过渡户计息。由于乡镇经收处远离市区，征收机关将每天以现金方式收纳的税款存入经收处，滞留时间长达半个月以上，且余额数较大，月末不扫数报解，等报解中仍留有余额。
（三）商业银行经收处将税款违规放入在本系统存款（计息）科目中核算
按规定经收入接到税款缴款书后，认真审核无误后，将收入转入“待结算财政款项”下的“待报解预算收入专户”中核算，可是商业银行在追求利润最大化的情况下，便想方设法从违规途径谋取补偿，加之内部存款任务考核的压力也驱使一部分国库经收处把眼睛盯在了往来频繁，数额较大的税款上。另外，征收机关在开办税务征收大厅的过程中，商业银行无偿地提供场地人员、设备，增加了商业银行运营成本，迫使商业银行经收入只能通过堤内损失堤外补的方式来弥补其投入成本。
（四）征收机关过渡户已成为阻碍预算收入及时入库及至影响税收征管秩序的主要因素
过渡户积压税款、混淆级次、任意坐支的现象较为普遍。由于国库对撤销过渡户以及对征收机关积压税款的处罚缺乏过硬可行的法律依据，对财、税部门乱设过渡户延压税款问题只能根据戴相龙行长“1号令”精神，责令撤销，但缺少相应的监管及处罚手段，针对征收机关被查出的问题，也只有不了了之，在一定程度上也影响了国库监管人员的积极性。
（五）经收处经办人员素质不高，责任感不强
1．由于国库经收处业务只能在商业银行办理，且始终从属和依附于地方，在人员配备上，大都是一些刚出校门，缺少经收工作经验的年轻人，他们大多数只能应付接单、送单、填写代预算收入凭证，汇总税票金额等简单事务，起不到对征收机关的监督职能。
2．经收处业务，因为没有实行电算化处理，大多数是手工填制票据，遇到征收高峰期，级次、科目填写混乱的现象时有发生，影响了对国库会计核算质量。
3．经收处对代理国库业务重视程度不高，甚至个别商业银行经收处的负责人不知道自己就是经收处，认为经收业务是人民银行的业务，又没有代理手续费，所以只保证每天提交的票据金额正确就了事。
（六）代理国库监督、管理力度较弱，影响了国库业务的健康发展
1．由于商业银行在代理国库业务中获得的直接经济利益太少，代理行积极性不高。
2．代理支库配备国库人员较少，还承担本行的吸储任务，只能应付繁忙的日常业务，对经收处、财、税机关的监督检查显得力不从心。
3．代理支库的国库人员参加业务培训的机会较少，业务水平已渐渐无法适应新的改革。
（七）部分基层国库监管意识薄弱，执行监管不严
1．基层国库人员紧张，一般只有1-2人，掌握的国库规章制度较少，监管中抓不住重点。
2．观念上的偏差使国库工作人员对实施监管缺少热情。一些基层国库工作人员认为商业银行代理国库经收业务已投入大量的人力、物力和财力，却没有得到任何回报，在查处时，对经收入存有同情心，往往提出意见，限期递交整改报告就了事，没有对整改措施情况再进行落实或跟踪检查，导致一些经收处不久就“旧病复发”。
（八）缺乏严格财政预算资金的监督机制
1．财政预算资金账户设置混乱，加之地方政府行政干预，影响财政资金的使用效率。预算资金拨付给部门和单位后，国库部门对资金的使用难以进行有效的监督，特别是建设项目资金，落实到具体项目中间环节多、克扣、截留、挪用资金的现象难以控制，给国家和人民带来损失。
2．预算外资金转入、转出预算的资金账户，单位借款还款频繁，不仅影响了国库会计核算质量，而且增加了监管工作的难度。
三、如何充分发挥国库职能作用，加大国库监管力度，是摆在各级国库部门面前亟待解决的课题
国库资金是财政政策和货币政策的结合点，为了加强和发挥国库促进两大政策工具做协调配合与发展，抓住《财政国库管理制度改革方案》即将实行的机遇，推进财政国库管理制度的改革，进一步巩固并加强了人民银行经理国库的地位和作用，为国库业务的开拓和发展营造更广阔的空间。针对存在的问题，面对新形势要求，国库部门应从以下几个方面入手，努力做好各项工作。
（一）加强对预算收入各环节的监管
国库部门应严格按照戴相龙行长“1号令”的文件精神，狠抓入库凭证审核监督工作。规范经收处业务操作，从缴款凭证内容完整、印章齐全、大小写金额相符、限缴期限严格等要素方面认真审查，督促各级征收机关认真办税，提高填票质量，确保国库资金准确、及时入库。
（二）加大现场监管检查力度
国库部门应定期或不定期对经收处，征收机关进行监督检查，从科目使用到账户设立，从审核凭证及办税手续等等进行现场检查，不放过每一个环节，真正发挥国库监督制约作用。同时，上级国库应经常指导下级国库开展工作，将国库制度包括制定监管方案、规范监管程度、建立健全监管档案等，贯彻落实到基层国库，以便分解到岗位，组织实施。
（三）健全和完善国库监管法规
监管是国库的一项工作职责，但必须依据法律规定来进行。在完善监管依据的同时，应赋予国库必要的处罚手段，才能真正提高国库部门的地位，发挥其监管作用。
（四）建立经收处“市场准入”和“市场退出”管理机制，保证对经收处管理到位
改变原凡是商业银行都能办理国库的收纳业务的习惯做法，实行年度审核制，针对经收处应当履行的职责，国库结合日常检查考核的情况，淘汰一部分质量差、水平低的经收处，即所谓市场退出。所谓市场准入，即由人民银行实行审批备案方式选择税款经收银行，向各家金融机构公布设立经收处的条件，由商业银行自愿申报，由人民银行现场考察择优选定经收银行，并在一定的范围内公布。对此，可以增强经收处的荣誉感和责任感，促进经收处业务质量的提高。
（五）规范管理，健全国库会计体系，推进国库电子化、网络化建设
国库会计核算做为国库最基础、最重要的一项职能，不仅是国家预算执行工作中的一个重要环节，也是整个银行会计核算业务的重要组成部分。
1．应建立和完善国库内部控制机制，将记账、复检、事后监督、定期检查等各项制度落实到会计核算的每一个环节，做到有章可循，照章办事，以确保国库资金安全。
2．应根据国库会计对象，运用会计学原理，建立能反映国库会计业务全貌的总账、分户账、登记簿；独立编制“国库会计资产负债表”，确保国库会计核算能全面、真实地对国家预算收入执行情况进行连续、系统、完整的反映。
3．各级国库不论是否单设机构其资金均需通过“行库往来”科目，以确保国库会计核算体系包括凭证、账表、档案的相对独立性，这对于提高国库核算质量、加强检查监督都十分有利。
4．大力推进国库电子化、网络化建设，实现信息一次录入，多方使用，数据共享的目的，实现与财、税、经收处之间的网络连接，以解决当前国库会计核算中人员不足、重复劳动、手续繁琐、资金划转时间长，国库分析监管滞后等所造成的被动局面。
（六）深入开展国库收支资金的统计分析和预测，提高分析调研水平
结合国库资金是财政、货币两大政策结合点的特点，开拓国库监管业务，发挥国库促进两个政策工具协调和配合的职能作用。
1．建立国库分析指标体系，根据统计分析，资金监管的特点，设计一套统一的国库分析指标体系，建立相应的模型，充分利用现代科技手段，开发相应的国库统计分析程序，与会计核算程序实现动态联网，可以随时自动采集数据，解决问题，提高统计分析工作效率。
2．密切与财政、税收征管部门、商业银行之间的使用，注意资料的收集和整理，避免以偏概全，确保分析，调研工作上档次、上水平，以达到反映情况解决问题的目的。
（七）加强国库队伍建设
保证国库人员职数和素质到位，以彻底改变目前国库监管力量薄弱的情况。
1．增加基层国库的业务人员，主要是增加事后监督岗，此问题应由人行系统内增加编制解决为好；向社会招聘，财政发工资不可行，特别是欠发达地区，财政十分困难，无法协商解决。
2．通过各种方式和途径，加强对国库人员新知识、新业务、新技能的培训，组织学习国库政策法规，对预算收入入库和突出问题开展调研探讨和交流，帮助国库人员稳步提高监管水平。
3．加强对经收入人员的业务培训、考核，通过发合格证方可办理国库业务，以提高经收处人员的业务素质，改变国库经收人员变动频繁，责任心不强的状况，做到预算收入的收纳、报解工作。
（八）加强完善财政预算管理机制
结合国库工作实际，以完善财政资金监督机制为突破口，以国库管理体制创新为手段，以提高财政资金使用效率和效益为目标，严格财政预算管理机制，不仅严把收入关，防止滞压税款、串库、挪用库款等问题的发生，保证预算收入及时、准确、安全入库。同时，要深化对预算支出的监管，严密财政支付资金核算程序，严格对财政支出进行审核，以达到防范国库资金风险的目的。
资 料 来 源
1、《金融监管理论与务实》
2、《中华人民共和国国家金库条例》
3、《中国人民银行关于国库会计核算管理与操作规定》
