内 容 摘 要
农村信用社是农村金融的基础，其改革发展关系到农村经济发展和农村社会的稳定。如何有效地、尽快地防范化解农村信用社的经营风险，一直是农村金融事业发展的一个重大理论和实践问题。本文结合实际，就如何深化改革谈谈看法。
一、当前农村信用社存在的主要问题。
二、深化农村信用社改革的现实选择。
三、农村信用社改革需解决的几个问题。
关于深化农村信用社改革的一些思考
一、当前农村信用社存在的主要问题
我国农村信用合作体制已经走过了50年的风雨历程，为农业、农村经济发展及稳定社会秩序做出了重要的贡献。但由于种种原因，农村信用社目前经营仍面临不少问题和困难，特别是近年来农村信用社多年积蓄的金融风险表现得尤其突出，有些地方已严重危及农村信用社体系的金融安全。
1、经营风险相当严重
一是资产质量差。其原因是多方面的，首先是历史包袱重。1996年信用社与农行脱钩时，遗留给农村信用社大量有问题贷款，至今没有解决；其次是受产业政策调整，产生的不良贷款；最后，信用社自身经营管理水平低也导致许多不良贷款产生。
二是亏损严重。农村信用社作为独立的法人，应自主经营，自负盈亏。但现实是每年有大量信用社亏损，一些信用社已资不抵债。
三是一些信用社支付能力较弱。前几年，由于受农村基金会、城市信用社挤兑的影响，农村信用社出现了大面积的支付危机。经过人民银行、农村信用社、当地政府等各方面的努力，目前，农村信用社支付风波已平息。但是，应当看到，一些重点地的农村信用社的支付是靠人民银行的再贷款支撑的，一些农村信用社的支付能力还很脆弱。
四是案件多。农村信用社立案查处违法违纪案件在全国金融机构中占很大比重，是金融系统案件高发区。
2、机构分散，规模小，抗风险能力低。
农村信用社具有政策性和商业性双重性。一方面，它要为农民、农业和农村服务；另一方面，它又是一个独立的法人，要讲效益。我国现阶段农村经济是个体工商业、家庭农业生产和乡镇企业占主导地位，特别是作为基础的农业，生产率低，受自然影响大，农业经济的这引起弱质特性造成农村金融也是弱质金融。农村信用社为农服务的政策性，造成其机构分散，规模小，经营成本高，抵抗风险能力低。
3、队伍素质差。
农村信用社普遍存在人员本地化、年龄老化、知识层次低、综合素质差、近亲繁殖严重等现象。干部素质低，严重影响了农信社的可持续发展，导致农村信用社管理落后，内控软化，对人、财、物管理缺乏有力约束，会计核算随意性大，信贷管理不落实，各项规章制度形同虚高，违章违纪现象经常发生，经济案件居高不下。
4、成本核算观念淡薄，服务功能残缺。
一是网点设置不合理，经营上低效运作，片面追求规模扩张，网点分散而且形象落后，人员众多，机构臃肿，市场敏感性差，阻碍了业务发展和市场拓展。
二是技术装备滞后。农村信用社网点的电脑普及率低，不少营业网点仍沿袭几十年的手工操作，即使配备了电脑，也很难与商业银行的“通存通兑”、“网络银行”、“自助银行”、“银行卡”相比，显得相当不适应。
三是服务功能单一。目前绝大多数农村信用社都只能办理普通的存贷款、汇兑等基本业务，而且没有建立独立的现金供应、资金配置、联行通汇体系，在金融同业竞争中处于劣势地位。
5、管理体制尚未理顺。
从农村信用社发展历史来看，在新中国成立之初就成立了农村信用社，当时带有浓厚的政治色彩，是国家自上而下强制推行的，缺乏合作金融的经济、文化基础；后来农村信用社又与农业银行的营业所合署办公，在农村信用社“官办”，成为国家银行的基层机构，农业银行对农村信用社行使行政管理；1996年开始进行农村金融改革，行社脱钩，但乡镇农村信用社经营机制仍未落实，特别是缺乏约束机制，不是真正意义上的独立法人。为保持对农村信用社管理的连续性，防范风险，人民银行一方面批准成立县（市）联社及部分地（市）联社，将农村信用社的许多权力上收到联社；另一方面人民银行市县分支机构对农村信用社除了进行监管之外，还直接担负起了行业管理的职能。
目前在农村信用社的管理体制上实行的是乡镇信用社、县级联社、地（市）联社三级（或两级）的治理结构，人民银行成了农村信用社的行政主管部门。这种体制，作为过渡是必要的，但也出现了许多问题，不能长久。其弊端一是管理环节过多，权责不清，矛盾较多，行之有效的规章制度执行起来常被打折扣，难以一步到位，一插到底；二是农村信用社失去了独立法人资格，成为县（市）联社的基层分支机构。县联社对农村信用社沿用了商业银行对分支机构分级授权管理模式，农村信用社主任由联社聘任，联社有权在辖区内抽调资金、授权贷款、甚至用人和财务均由联社管理。联社既行使对信用社的管理职能，又自己经营业务；三是农村信用社的联合实质是从上到下的联合和分级授权的管理，而规范化的合作制金融要求是基层社必须是独立的法人，且联社直至全国性体系都是由下而上的联合；四是人民银行一身两任，不仅影响了人民银行正确行使监管职能，也超出了中央银行的权限范围，违反了《中国人民银行法》，而且面对众多的农村信用社和其具体的商业银行性的业务，人民银行也难于管好。
二、深化农村信用社改革的现实选择
农村信用社改革应如何推进呢？关于这个问题，理论界在体制上的探讨比较多，但由于受多种因素的制约，农村信用社体制改革面临着“改难不改更难”的两难处境。深化农村信用社改革必须考虑现状和现实，实事求是，不搞形式，认真解决制约农村信用社发展的各种问题。要做到这一点，首先应解决如下几个认识问题：
一是克服“等”的思想。各地农村信用社和行业管理部门，不能坐等国家农村信用社体制改革方案出台，然后依样画瓢，认为体制完善了，问题就解决了，风险就消除了，改革就成功了。其实不然，完善体制、明晰产权是农信社改革必须正视的重要问题，但是不论什么样的组织体制，都需要“人”去运作，需要一套健全规范的管理机制做保证，其优势才能体现出来。从另一个角度来说，农信社改革是在原有基础上进行，农信社本身已积聚和面临着很大的风险，研究产权问题不能回避固有的矛盾和困难，构建新的组织体系也不能回避现状问题，如果农信社自身的“机体”不健康，再好的体制，再优惠的政策，也无济于事，俗话说“虚不受补”。再者，农信社的风险隐患已相当突出，如果不及时解决，风险只能愈积愈重，等待观望只能延误时机，将来化解风险付出的代价将是十分巨大的。因此，对农村信用社历史形成的经营风险，早解决早主动，迟解决更被动。
二是克服“要”的思想。那种认为有钱就能解决一切问题、一提到化解农村信用社风险就想上要资金救助的思想是片面而且不现实的，要知道一个机制不全、“体弱多病”的农信社是一个填不平的“无底洞”，注入再多的资金也如“泥牛入海”。
三是克服“靠”的思想。近年来，国有商业银行靠剥离不良资产使资产质量得到改良。但是农村信用社合作金融组织的性质，决定了其自主经营、自负盈亏、自担风险，因此，化解农信社的经营风险不能把希望寄托在“剥离”上，必须立足于自我化解，通过切实改善服务，组织资金来源，盘活积欠贷款，压缩费用开支，解决财务缺口，逐步消化经营风险。
四是要克服“关”的思想。我国是农业大国，农业是国民经济的基础，而农村信用社的网点遍布广大农村，担负着为农村经济服务的重任，农村信用社与农村、农业、农户息息相关。因此，对农信社风险处置从整体上不可能用处置城信社风险的“一揽子”方法使其退出市场（农信社机构的局部调整不在此列），相反，要积极探索适应农村经济发展要求的经营机制、管理体制和服务方式，促进农信社坚持为农业、农村、农民服务的方向，努力增加信贷资金，改进贷款方式，提高服务水平，以促进农村经济的稳定发展。
基于上述认识，改革农村信用社应该从本地区、本系统的实际出发，实事求是，坚持“三个有利于”的原则：有利于农村信用社风险的化解和问题的解决，有利于农村信用社的发展，有利于农村和农村金融的稳定。这是判断改革成败的基本尺度。在管理机制上主要从如下三个方面积极推进农村信用社改革：一是改革内部管理体制；二是积极探索法人机构治理的新路子；三是努力营造良好的外部环境。以增强农村信用社自我发展能力，使农村信用社逐步走出困境，重显生机和活力。
（一）改革管理机制。
1、实行全员劳动合同制，减员增效。根据农信社职能、定编制、定岗位的“三定”原则，按最优化人员配置，通过考试、考核，把低素质和近亲“繁殖”等富余人员从一线岗位上拉下来进行待岗培训，同时根据业务发展需要，每年从各大、中专院样吸收一批高素质人才充实农村信用社队伍，通过对员工队伍的“消胖”和“换血”，不仅可以解决农村信用社干部队伍冗员多、素质低、成本费用大的难题，更重要的是把竞争机制引入干部管理，给整个队伍灌输全新的经营理念，增强优患意识、服务意识和爱岗敬业的责任感，激发工作热情，提高工作效率。
劳动用工制度改革是农村信用社管理体制改革的关键环节和难点所在，要做到周密组织，稳步推进。一是要作深入细致的调查研究，摸清农村信用社的整体情况和每个法人社的基本情况，并通过分析现状、行业比较、逐社算账等方式帮助农村信用社干部职工充分认识到改革的必要性和迫切性，认识到改革的是大势所趋。二是要向地方党政领导汇报，取得他们的理解和支持。三是要精心组织，分步实施。宣传动员、考评考核、待岗培训第一步骤都有要周密安排，扎实推进，确保农村信用社业务不停，工作不乱，队伍不散。四是在操作上要做到公平、公正、公开，杜绝徇私舞弊等不正之风。五是要确保大局稳定，不能急于求成一下子把待岗人员推向社会，可以视业务发展需要，组织待岗人员竞争上岗，对无法重新上岗人员，根据有关法律规定，待条件成熟后择机分流（主要是解决好社会劳动保险问题）。
2、加强对农村信用社领导班子的考核管理。一是在完善科学考核评价体系的基础上，对联社、法人社领导的业绩逐年考核，对工作无起色、业绩不明显的要及时戒勉；对弄虚作假造成损失的要就地免职；对工作成绩突出的要予以嘉奖，把激励与约束机制很好地结合起来。二是推行领导干部竞聘制度。改“相马”为“赛马”，以业绩分优劣，按公论定取舍，凭德才用干部，把组织考核与民主推荐结合起来，把事业心强、作风正、口碑好、有能力、有魄力的干部吸收进领导班子。只有竞争才能产生压力和动力，才会使优秀人才脱颖而出，才能改善农村信用社领导班子的政治思想素质、文化结构、业务水平和管理能力，增强经营活力。
3、改善经营管理。一是强化信贷管理。信贷资产风险是引发农村信用社各种风险的根源。针对目前农村信用社金融服务与农村经济脱节问题，认真研究制订切合实际的信贷管理办法，实行“抽污”和“注清”。“抽污”主要是加强金融债权管理，保全信贷资产，打击逃废债行为，加大收贷收息力度，提高信贷资产质量；“注清”则是根据本地农村经济特点，确定信贷工作切入点，在坚持稳健经营的原则下，改进金融服务，增加信贷投入，促进经济增长，通过信贷增量产生的效益逐步消化历史包袱。二是增强成本核算观念。要完善费用管理办法，规范财务开支程序，以收定支，严格监控，促进财务收支平衡。要严格控制固定资产购建，努力压缩不生息资产，发挥资金的最大效益。
4、完善内控机制。农村信用社在内控机制上主要存在认识偏差、制度不完善、执纪不严等问题。因此，必须有的放矢加强内控机制建设。一是健全内控制度，强化制度约束；二是完善内控手段，提高内控能力；三是提高业务主管部门的自律监管能力；四是严格执纪，违章必纠，维护内控制度的严肃性。
（二）改革机构设置。
农村信用社的机构改革应与劳动用工制度改革结合起来统筹考虑，总的原则是：精简效能，求精不求量，面向市场设网点。
1、精简机构。按照“减少内耗、集约经营、规范管理、促进发展”的原则，对一些地处边远、经济环境差、业务量小、长期达不到保本点的机构网点，实行撤并、降格，降低管理成本，把人员、费用集中投入到业务量大、经营状况好的信用社，实现内部资源的优化配置，营造精品网点。
2、对同城多个法人机构实行兼并、重组。过去不少农村信用社在城区一些经济较发达的地方盲目铺摊子、设网点，由于这些机构规模小，人员多，成本高，内耗严重，在激烈的金融竞争中明显处于劣势，在内处交困的狭缝中苦苦挣扎。对这类机构，我们可以按照“合并重组，集约经营”的思路对它进行合并、重组，增强其抗风险能力。在具体操作上，按照民主管理的程序，召开各社监事会和社员代表大会进行充分酝酿、讨论，取得一致意见后将多个法人统一为一个法人，并撤消效益差的网点。重组后的信用社实行财务统一核算，人员统一调配，资产统一管理，资金统一调度；信贷资产实行“内部剥离，分账经营”，人员管理按照“三定”要求，经过考试、考核，竞争上岗；财务费用实行包干制。这样，可以较好地解决机构重叠、内耗严重的问题，减少经营成本，提高综合竞争力和规模效益。
（三）营造良好的外部环境。
1、整顿农村金融秩序，调整农村金融布局。按照朱容基总理关于“坚定不移推进金融改革和整顿，千方百计确保农村稳定和发展”的讲话精神和人总行有关规定，金融监督部门要认真研究，结合商业银行改革要求，制定指导意见，围绕“共谋发展，共创效益，共化风险”的目标，引导商业银行逐步退出农村金融市场，农村金融服务主要由农村信用社承担，扩大农村信用社的生存空间。县以下邮政储蓄机构吸收的资金应以适当方式返回农村。真正做到农村资金“取之于农，用之于农”，更好地发挥农村信用社支农主力军的作用。
2、大力实施“形象工程”。农村信用社要注重形象的策划和建设，塑造良好的社会形象。农村信用社要立足“三农”，改进服务，千方百计解决农民贷款难的问题，以优质的服务赢得广大农民的依赖。
三、农村信用社改革需解决的几个问题
1、历史包袱问题。主要指过去形成的大量不良贷款，它导致信用社支付困难，经营亏损，甚至难于生存。信用社改革，要发展，首先必须卸掉历史包袱。对历史包袱，要区分情况，具体对待。对行社脱钩时留给信用社的有问题贷款，应由人民银行居中，信用社和农行参加，协调解决，清分贷款，物归原主；对国家产业政策造成的，就由国家拿出一部分资金进行补偿；由于信用社自身经营不善造成的损失，可提取呆坏账准备金冲销，或是考虑提高呆账准备金比率。
特别需要指出的是，许多县市的城区农村信用社由于行社脱钩时背了大量不良贷款，经营陷入困境，甚至资不抵债。从今后发展来看，在城区由于商业银行林立，竞争激烈，作为弱质的信用社生存无望。对这些信用社，可采取关闭、破产等处置方式，这样既不会影响农村的稳定和农业的发展，又可彻底解决问题。如果继续通过人民银行再贷款等外部输血方式支撑这些信用社，代价将越来越大，最终仍解决不了问题。如果把这些高风险信用社并入其他信用社，只会拖垮好的信用社。
2、关于组织体系问题。当前对如何完善合作金融组织体系问题看法不一。笔者认为，不论构建什么样的组织体系。都必须考虑如下三个问题：一是市场定位问题。定位是行为之母，只有准确定位，才能挖掘市场资源为我利用。要办好农村信用社，首先必须端正经营方向，坚持为“三农”服务的宗旨。农村信用社的阵地在农村，离开了农村和农民，就失去了生存发展的土壤和基础。要认识到，农村信用社问题，不仅仅是一个金融问题，更是一个事关农业发展、农民增收和农村稳定的大问题。按照中央文件精神，当前更要从增加农民收入、调整产业结构、启动农村市场、稳定农村社会的高度，充分认识农村信用社工作的重要性。二是经济结构问题。我国农村的发展水平和经营结构千差万别，有的地方传统农业仍占主导地位，有的地方农村商业经济发达，城乡差距小。所以，农村信用社的组织体系要适应农村经济发展的要求，采取符合当地经济特点的具体组织形式。三是经营机制问题。构建新的组织体系要有助于农村信用社改善经营方式和经营机制，使其真正成为自主经营、自我约束、充满生机和活力的经营主体，增强近几年抗卸风险的能力。
3、政策配套问题。一是人民银行在货币政策上要给予农村信用社适当的倾斜。扩大农村信用社存、贷款利率浮动幅度，增强其吸存、盈利能力。对农村信用社在人民银行的转存款实行优惠利率政策，适当增加支农再贷款指标，延长再贷款期限，以保证支农效果。二是税收政策上给予一定的优惠。农村信用社是合作金融组织，不以赢利为最高目的，一些业务带有“政策性”色彩。因此，税收上要给予一定的优惠政策，如减交营业税、允许农村信用社扩大税前列支范围等，为农村信用社供生息的机会。三是建立存款保险制度，提升农村信用社的社会信誉。
3、尽快解决农村信用社职工的社会保障问题。这是农村信用社劳动用工制度改革能否顺利推进的重要条件，只有这个问题解决了，农村信用社的富余人员才能分流出去，稳定才有基础。
资 料 来 源
《南方金融》2001.3期
