一、修改《中国人民银行法》的目的和涉及的主要内容
二、《中国人民银行法》实施中存在的问题
（一）金融稳定方面
（二）反洗钱方面
（三）征信工作方面
（四）金融监管体制方面
三、进一步修改完善《中国人民银行法》的对策建议
（一）加快金融稳定法律制度建设，建立健全金融稳定协调机制
（二）立健全反洗钱法律法规体系，构筑反洗钱防范体系
（三）强征信法律制度建设，建立完善的征信制度体系
（四）建立金融再监管局，以完善金融监管体制
内 容 摘 要
本文首先介绍修改《中国人民银行法》的目的和涉及的主要内容，然后提出《中国人民银行法》实施中的存在问题并详细分析问题的原因，最后提出解决问题的对策。揭示了只有进一步确立中国人民银行作为中央银行的地位和明确其职责，才能更有效地发挥履行中央银行职能作用。文章认为，把握好中央银行履行职责的有效性，对于肩负中央银行职能的中国人民银行来说，具有重大的现实意义。
《中国人民银行法》实施中的问题与对策
2003年12月27日，第十届全国人大常委会第六次会议通过了《中国人民银行法》的修改决定，自2004年2月1日起施行。《中国人民银行法》修改实施两年多以来，存在着一些需要尽快解决的问题。
一、修改《中国人民银行法》的目的和涉及的主要内容
这次修改《中国人民银行法》，主要是为了适应中国人民银行职能的调整和金融监管体制改革的需要。1997年11月、1998年11月、2003年4月，原来由人民银行监管证券业、保险业、银行业的职责，分别由证监会、保监会和银监会负责，人民银行的主要职能转变为“制定和执行货币政策，不断完善有关金融机构的运行规则，更好地发挥作为中央银行在宏观经济调控和防范与化解系统性金融风险的作用”。因此，对《中国人民银行法》进行修改是非常有必要的。
修改后的《中国人民银行法》，将中国人民银行的职责调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务三个方面。中国人民银行在履行职责方面最大的变化集中体现在“一个强化、一个转换和两个增加”。“一个强化”就是强化了中国人民银行与制定和执行货币政策有关的职责。“一个转换”即由过去主要通过对银行业金融机构的设立审批、业务审批和高级管理人员任职资格审查和日常监督管理等直接监管的职能转换为履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性风险的职能，即维护金融稳定职能。“两个增加”是指增加反洗钱和征信管理两项职能。
二、《中国人民银行法》实施中存在的问题
（一）金融稳定方面
1、修订后的《中国人民银行法》新增了人民银行“维护金融稳定”的职责，突出了中央银行在维护金融稳定中的作用。这是我国首次在正式的法律中提出金融稳定的概念，说明在人民银行不再履行监管职能后，其宏观金融稳定职责由过去的隐性职能转变为法律层面上的义务。然而，金融稳定的内涵、中央银行维护稳定的手段、中央银行与金融监管当局及其宏观经济部门的协调问题在法律层面上并未明确。目前，个别省市的金融稳定协调小组已经启动，但由于《中国人民银行法》对金融稳定协调机制没有具体规定，各地协调小组的参加单位差异较大，有的省市只有三家监管部门参加，有的省市在三家监管部门的基础上，增加了人民银行，但没有地方政府部门及有关单位参加，有省市参加单位较多，有政府有关部门、人民银行、监管部门等十几个单位。协调小组的功能定们主要是交流信息，并不是真正意义上的金融稳定协调机制。由于协调各方职责不清，当中央银行与各监管机构对金融稳定的看法和评价的手段不一致时，对一些事关宏观金融稳定的中央银行政策措施很难落实。在对出现流动性风险和退出市场的金融机构的救助问题上，中央银行与各监管机构在对金融机构的风险评价问题上，可能看法不一致，从而影响决策。
2、在实践中尚有许多问题没有得到解决。一是金融稳定没有像货币政策那样法律上有明确的目标，容易导致中央银行在维护稳定中的角色错位，特别是容易将个别机构的风险夸大为系统性风险而要求中央银行救助。二是中央银行维护金融稳定的措施或手段不明确，法律中表述不具体。造成的结果是一提维护金融稳定就是让中央银行拿钱。三是人民银行与监管当管局之间的长效协调机制尚未建立，而金融稳定往往涉及金融机构、金融市场、监管当局以及各级政府部门等多个方面，协调机制的缺乏极易导致各方在维护金融稳定中职责的职责不清。四是缺乏完善的金融机构市场退出、破产保护等方面的法律依据，金融机构市场退出机构制不畅，对宏观金融稳定构成不利影响。五是中央银行用于维护金融稳定的再贷款使用没有统一的标准，紧急流动性支持往往最终演变成救助或弥补损失。
（二）反洗钱方面
1、反洗钱法律制度尚未建立健全。目前我国反洗钱法律制度主要有：一是我国刑法第一百九十一条关于洗钱罪的规定、《中华人民共和国弄法修正案（三）》第七条、《中华人民共和国中国人民银行法》的有关规定以及全国人大常委会关于禁毒的决定；二是中国人民银行制定的《金融机构反洗规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》（以下简称“一个规定，两个办法”）。我国仅在刑法中对涉及四种犯罪所得的洗钱活动给予刑事打击作出规定，“一个规定，两个办法”作为部门规章，法律层次和法律效力较低，亟待建立健全我国的反洗钱法律制度。
２、缺乏反洗钱预防性法律规定。反洗钱防范、监控工作涉及诸多部门和行业现行的“一个规定，两个办法”只对银行业金融机构及其工作人员开展反洗钱工作作出了规定，对证券、保险等机构的反洗钱工作，特别是交易报告制度方面，没明确规定。而不法分子可以通过证券公司内部不同账户或不同证券公司之间的交易转移非法所得，可以通过购买保险产品清洗赃钱。如果证券、保险行业没建立规范的客户尽职调查制度和交易报告制度，没有严格的监管要求，就可能成为犯罪分子洗钱活动的场所，影响全社会反洗钱工作的开展。
３、反洗钱犯罪刑事立法亟待修改。近年来， 我国反洗钱犯罪刑事立法在逐步推进，但仍不能适应我国打击洗钱及其上游犯罪的客观要求和加入国际公约应履行义务的要求，对洗钱罪和处罚定不够完善。首先，上游犯罪范围过于狭窄。现行刑法规定洗钱罪仅有四种上游犯罪：贩毒、走私、恐怖活动、黑社会组织犯罪，范围明显过窄，既不利于预防和打击钱犯罪，也不利于从根本上预防和打击洗钱犯罪的上游犯罪。洗钱活动清洗的对象是其上游犯罪的违法所得，上游犯罪范围的宽窄直接影响洗钱犯罪对象的范围。其次，主客观构成要件设定的“转换”形式，指“提供资金账户的”、“协助将财产转换为现金或者金融票据的”、“通过转账或者其他结算方式协助资金转移的”、“协助将资金汇往境外的”和“以其他方法掩饰、隐瞒犯罪的违法所得及其收益的来源和性质的”等5种行为，侧重于打击对违法所得及其收益的转换行为，而未涉及到其他方面。而有关国际公约对这方面的规定则较为广泛，如转换或转让财产，隐瞒或掩饰财产的真实性质、来源、所在地、处置、转移、所有权或有关的权利，获取、占有或使用犯罪所得财产等。第三，犯罪主体范围需要扩展。现行洗钱罪的主体范围仅限于上游犯罪的他犯，这个范围需要扩展到本犯，因上游犯罪的本犯实施洗钱行为也对金融秩序与安全造成了严重危害。
（三）征信工作方面
１、信用制度建设落后。信用制度是市场经济的重要组成部分，也是市场经济制度有效配置资源的重要前提。目前，我国征信体系建设仍处于初期阶段，市场发育和社会信用环境很不理想，国家信用管理体系不够完善，特别是缺乏对良信用行为的惩戒机制和相关的立法保障，使得经济活动中的失信行为大量发生，严重干扰和破坏了市场经济秩序，给国民经济和社会发展造成了重大损失。
２、有关征信管理立法滞后，已经成为制约基层央行履行信贷征信管理职能的“瓶颈”。迄今为止尚没有一部全国性的有关征信管理的法律法规，仅有一些与征信管理相关的地方性法规或者一些部门规章，《征信管理条例》也尚在制定之中，缺乏对信用主体信用信息的采集、披露、发布和使用的法律规范性操作规程，缺乏对征信行业统一的、具体的行业标准和服务规范，使得中国人民银行在履行信贷征信管理职能时处于法律指导不够或者法律指导严重缺乏的工作状态。同时中国对信用权的法律保护还刚刚起步，现行法律对个人隐私权保护的规定还不完善、不具体，实践中对个的隐私权未能做到充分的法律保护。另外，往信市场监管主体缺位。当前，国家尚未依法明确征信市场的管理权属，市场的进入和退出渠道不畅，行业运作迟迟得不到有效的监管。
３、新修改的《中国人民银行法》没有把管理信贷征信业作为法定职能写入法律，仅是在“三定”方案中予以明确，立法不足使中国人民银行履行管理信贷征信业职能的权威大打折扣。《中国人民银行法》是全国人大常委会通过的法律。从法理上讲，它的法律效力大于国务院发布的规定。虽然《中国人民银行法》明确了中人民银行履行国务院规定的其他职责，但是中国人民银行“三定”方案不能代替这种授权，即使能够，也是不严谨的。理论上讲，“三定”方案只能依据《中国人民银行法》确定的职责，确定中国人民银行的机构、职位和编制。国务要赋予人民银行其他职责，必须以法规的形式对外发布，并不能与《中国人民银行法》相冲突或超权限。如果人民银行依“三定”方案履行管理信贷征信业职责，一旦与相关主体发生冲突，由于《中国人民银行法》没有明确这一职责将会使人民银行处于不利和被动的地位。从中国人民银行行政执法权来看，修改后的《中国人民银行法》赋予中国人民银行对金融机构以及其他单位和个人九种行为的检查权，并没有赋予中人民银行对违反信贷征信管理行为的检查权。没有相关检查权，中人民银行是不可能履行好这一职责的。改革后人民银行把主要工作着力点放在宏观调控和管理上，从这个意义上来说，中国人民银行履行信贷征信管理职能将不可避免地面临审批全社会相关征信行业的参与者如信用评估机构、信用征集机构与信用调查公司等的市场准入与退出、规范行业统一技术和服务标准、建立成员间信息共享机制等一系列工作，这必然涉及设定相关行政许可问题，会给不同当事人带来利益得失。为此，当事人随时都可能依《中国人民银行法》对人民银行起诉，从而可能使人民银行长期处于诉讼纠缠中。
（四）金融监管体制方面
1、缺乏对监管者的再监管，整体上容易导致监管政策产生过大的社会成本，即监管者因关心本部门的成败得失，而忽视其行为引起的社会成本和收益。比如监管政策的成败得失，往往可归因于一个机构。通常，对监管者“失”的考核较为明确，看金融机构是否出现问题；而对监管者“得”的考核却显得模糊，因为没有第二个监管主体与之横向比较，没有另外一个监管主体比现在主体做得更好。也就是说，如果取得了成绩，不好肯定，但是出现了问题，却可以直接否定。因此，他的积极行为的付出远远大于他采取保守姿态——偏严地执行监管政策所付出的代价。此时，他甚至可能因为从严监管而获得美名，这样对于监管者的理性选择是严格监管，而不去考虑社会成本。
2、与整体上增大社会成本相反，如果缺乏对监管者的再监管，很可能诱发监管主体内部宽容监管的道德风险，即放松对金融机构的要求和对风险能力的控制，隐瞒金融机构的不良状况。监管者这样做的动机之一是逃避监管不当的职责，总希望不良状况能够得到改善，这种情形可称之为“官僚赌博”。动机之二是可能来自外来机构人情世故的影响，于是放松金融监管。严监管与松监管往往同时存在，形成监管不公平，不利于市场公平竞争的形成。于是各金融机构往往“跑部钱进”，围着监管当局转，进一步形成权力主体“寻租”的社会环境。在我国，还存在地方利益与国家利益发生矛盾的状况。地方金融监管当局为了本地经济的快速发展而作出有利于本地区的决定，但有悖于全国整体监管政策的要求。事实上地方金融监管当局产生这种道德风险的事例，现实中并不少见。
3、如果缺乏对监管者的再监管，很难避免监管主体滥用职权并使金融机构遭受损失的现象发生。即使监管主体不滥用职权，由于监管主体工作人员对他所从事的工作不具有剩余索取权利，因而有可能工作动力不足，容易形成官僚主义作风以及产生各种低效率的现象。监管主体实际上是一些有着自己独立利益的人组成的一个特殊群体。当他们按照自身利益最大化的方向而行使公共职能时，难免发生各种各样的低效率现象。
4、面对广泛的业务监管规则，监管主体因力量所限而较难逐一落实。特别是我国监管主体正处于不断发展阶段，无论是人力物力还是技术都极为有限，因而很可能导致该管的不能有效管，不该管的却去管了。另一方面，广泛的业务监管规则之生成，为监管主体滥用监管权力大开方便之门。其结果是监管主体及其工作人员腐败的可能性增大，而被监管的金融机构则不惜借助违法手段来规避监管，两者共同促成了监管成本的徒增，以及金融机构追求经济效率目标的受损。
三、进一步修改完善《中国人民银行法》的对策建议
（一）加快金融稳定法律制度建设，建立健全金融稳定协调机制
应尽快制定《金融稳定法》，为人民银行履行维护金融稳定职责提供可操作性的法律依据。要尽快建立和完善以人民银行为核心的金融稳定协调机制，由人民银行牵头，会同财政部、各金融监管部门应建立信息共享机制和工作沟通制度。根据工作需要，相互间及了解、掌握相关金融机构监管情况；商定具体工作合作事宜；分析金融数据信息和地区金融机构经营风险状况，研究维护金融稳定的各项措施，制定防范金融危机的应急处置预案。
（二）建立健全反洗钱法律法规体系，构筑反洗防范体系
应加快提升反洗法律效力层次，完善反洗钱监管法规规章。根据我国批准加入的有关国际公约和签订的有关刑事司法互助协定，将有关条款纳入我国法律体系中，与国际反洗钱规范和惯例接轨。适时修改刑法有关“洗钱罪”的规定，扩大洗钱犯罪的上游犯罪范围，完善洗钱犯罪认定标准，弥补立法上的空白。建立健全反洗钱工作协调机制，在具体操作上应建立三个层次的协调机制，注意发现线索，及时研究处置。第二个层次是人行与监管部门之间的协调机制，以加强对金融机构市场准入、经营活动和企业（个人）账户开销的管理。第三层次是人民银行、金融机构、公安、海关等部门之间的协调机制，着重解决工作中的重大问题，强化部门配合与支持，提高反洗钱工作效率。
（三）加强征信法律制度建设，建立完善的征信制度体系
通过征信立法，建立合法、公正的信用信息录入、披露和使用权用机制。明确征信管理的范围、目标，信用信息（包括企业和个人）征集的范围、条件和要求，对政府部门、银行等机构的信息进行公正、公开的披露；对企业、个人信息进行合法保护；对侵权行为进有效惩戒，规范各种征信机构的征信活动，为信用服务业提供法律依据。在征信立法中要体现征信对象的知情权，特别是对于一些不良记录，不可暗箱操作。对于信用的披露和使用的前提条件，要定位于具体的、正当的目的。要完善个隐私的法律保护制度，为隐私权提供一套完整的法律保护措施。为使人民银行履行信贷管理职能有法有据，建议在适当时候再次修改《中国人民银行法》，将信贷征信管理职能写入法律，直接以法律授予权中国人民银行管理信贷征信业职能，并赋予中国人民银行相关行政检查、行政处罚及监督管理职权，进一步明确中国人民银行履行信贷信管理职能的法律地位，提高中国人民银行履行管理信贷征信管理职能的权威性。
（四）建立再监管局以完善金融监管体制
金融监管本身是制衡的产物，我们不能因为金融监管的存在而放弃对金融监管的再监管。应该肯定，监管者需要自律，事实上监管当局本身也设立有纪检、监察等部门，但自律和他律是不同的概念，而且其效果也迥然不同。因此，为了健全和完善我国的金融监管体制，我们应尽快设立金融再监管局，以便对监管政策的执行、监管效果的评价，以及对监管者个人行为等实施有效的再监管。
具体地说，在现存“一行三会”分业监管的体制下，对金融机构的行政监管由银监会、证监会和保监会承担。三个金融监管主体应是完完全全的执法机构，负责对监管对象进行具体监督，以及就货币信贷政策向人民银行提出反馈意见。在行政监管执法中主要注重市场准入管理和日常技术性监管，以避免行业性普遍违规行为发生。金融再监管局负责对银监会、证监会和保监会三个监管主体的行政监管执法情况进行监督，负责对三个监管主体的监管绩效进行评估，负责对三个监管主体从业人员的行为规范进行监察，并对一切违法、违规主体及人员依法进行处罚。涉及刑罚处罚的，由司法部门管辖，此时再监管局参与公诉。
金融再监管局直属国务院领导，但考虑到以下原因，可由人民银行代为管理并行使职能：一是人民银行作为国务院的内阁成员单位，其本身是国务院的组成部分，负责整个金融业的宏观监控与稳定；二是监管职能分离后，人民银行与金融机构之间没有直接的利害关系，相对超然的地位有利于代行再监管权；三是作为国家金融宏观管理部门，由人民银行行使再监管职能，有利于金融稳定协调机制的建立。
参 考 文 献
1、《中国人民银行法修改解读》（中国人民银行条法司编著）
2、王自力，《尽快建立以再监管为基础的金融协调机制》（中国金融出版社）
3、卓夫，《适应央行职能调整和监管体制改革需要》，（《金融时报》，2003年12月29日）
4、杨小平，《对中央银行履行职责的法律思考》（中国金融出版社）
5、张国远，《对我国征信业发展的几点思考》（中国金融出版社）
