一、我国银行业经营性贷款和政策性贷款存在的问题
二、如何加强对经营性贷款和政策性贷款的管理
三、怎样对银行经营性贷款和政策性贷款进行分离更有利于我国现阶段经济的发展
内 容 摘 要
我国处在社会主义初级阶段,各行业的发展不平衡,地域经济贫富不均,银行的信贷政策也要兼顾全局,不能全部走市场化道路,因此产生经营性贷款和政策性贷款.一、我国银行业经营性贷款和政策性贷款的现状；二、如何加强对经营性贷款和政策性贷款的管理；三、怎样对银行经营性贷款和政策性贷款进行分离更有利于我国现阶段经济的发展
银行经营性贷款和政策性贷款分离的研究
改革开放以来，我国经济持续高速发展，人民的生活水平不断提高，基础设施建设不断完善。为适应国家宏观政策和产业政策的变化, 1994年，国家决定设立国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。三大政策性银行自成立以来，在贯彻国家产业政策、支持地区经济发展、促进国民经济持续、稳定发展等方面发挥了重要的作用。进入21世纪，改革政策性银行的呼声日渐高涨，而国家开发银行也通过有效引入商业化运行模式，成为三家政策性银行中最成功的典范。政策性金融与商业性金融的分离，曾经是中国金融体系改革中的重大制度突破。随着金融问题逐渐成为决定中国经济增长和社会进步的重要环节，特别是近年来，市场经济的持续快速发展，随之个人投资创业的热度也不断升温。然而，投资创业启动都需要大量的资金，这往往是个人投资者创业或经营中遇到的最大困难。多年来，个人投资经营贷款处于公司信贷和零售信贷的中间地带，为各家商业银行公司信贷“抓大放小”的战略而被忽视。个人投资创业，要想从银行获得贷款，非常困难。要解决这些实际的的问题，就要从银行政策性贷款和经营性贷款的有效分离上做文章，金融体系中经营性贷款和政策性贷款的制度优化问题再次摆到了我们面前。
一、我国银行业经营性贷款和政策性贷款存在的问题。
（一）、政策性银行贷款 存在问题
1．缺乏长期稳定、低息的资金来源 。近年来，政策性银行在国务院和有关部门的大力支持下，筹集了大量资金，为国家重点建设、进出口行业、农业发展等提供了极其有力的保障。但从长远来看，在现有的资金筹集中存在相当的局限性，影响和制约了政策性银行业务的发展。其中，最主要的问题是资金成本高、期限短、数量有限。政策性银行现有的资金筹集槊道中，主要是来源于向各专业银行和其他金融机构发行的指夸性金融债券，利率一般高于商业银行吸收的同期储蓄利率，期限为3-5年。而政策性贷款的特殊性主要体现在利率和期限的优惠上。大部分政策性贷款利率低于同期储蓄存款利率，期限多在5年以上，有长达2O年。短期资金长期占用，必然增加银行经营的难度和风险。贷款利率的优惠与高成本的资金来源必然导致亏损，负债愈多亏损愈多。从一定意义上讲， 国家财政将弥补这些亏损，政策性银行的目标也不是盈利，但长期大量的亏损在目前国家财政紧张的情况下，补贴是解决不了的。而且，政策性银行虽不以盈利为目标，是因为政策性金融业务与逐利的商业性金融业务常常存在矛盾，银行作为一个经济组织，必须“保本经营”，长期亏损和依靠补贴既无益于政策性银行的经营和进取，又给借款者造成错觉，产生有意拖欠，甚至拒不偿还，反过来增加亏损的可能性。
在筹集资金的量上，也不适应政策银行的发展。从这两年金融债券的发行情况和今后发展趋势看，债券的增长速度不能适应政策性资金需求。而且，在三五年后，随着偿债高峰的到来，借新债还旧债，同时还要保证政策性项目所需资金，政策性银行所需资金的规模必将成倍增长，由此进一步增加其业务开展的难度。
2.不良贷款比例居高，贷款潜在损失威胁巨大
(1)贷款资金死滞沉淀过多。在政策性银行信贷资产中，有相当部分是在成立时由各专业银行或原国家六大投资公司划辅过来的。这些信贷资产由于长期的政策性因素管理松懈，造成许多资产死滞沉淀。 (2)逾期贷款比倒过高。从目前来看，政策性银行贷款质量问题最明显的表现形式则是逾期贷款的大量存在。逾期贷款率大大超过人民银行规定的8%。虽然政策性银行由于其职能的特殊性不必执行商业银行资产负债表的规定，贷款质量指标尚无具体规定，但拿现行的逾期贷款率去与商业银行的贷款质量指标相比，其相差悬殊之大，足以说明其贷款风险程度之高。(3)潜在的贷款损失威胁日益加大。从这两年的情况看，政策性银行贷款呆账，呆滞率均低于专业银行，呈现出良好的运行状态。但这表面的良好状态下，存在着极大的损失威胁： 首先是因为从政策性银行运行的情况看，许多贷款都是中长期贷款，偿还期限尚未达到，所以，“两呆”贷款比率较低，一旦到达回收高峰，矛盾显现出来，比倒势必扩大。；其次是因为在己归还的贷款本金特别是回收的利息中，相当一部分是企业用政策性银行贷款拨付的资金偿还的。还有一部分企业为继续使用政策性贷款，便通过其它银行贷款来归还政策性银行贷款利息，获得良好信誉来争取贷款。也就是说“收贷挂钩”制度约束了企业在贷款年限内守约按期归还债务，但一旦贷款投资结束后，没有了切断资金这一硬条件的约束，这些企业是否可能按期偿付债务呢?从目前各大专业银行普遍存在沉淀贷款情况看，这种可能性极小，这实际上是企业短期行为使贷款风险滞后发生；再从政策性银行贷款的保障形式看，政策性银行贷款方式多为信用贷款和担保贷款，抵押贷款比倒不大。在担保合同中，对保证方式、保证责任等均无详细明确的规定。一旦发生贷款损失，如何向担保人进行索赔，也是一个潜在的难题。在另一些担保合同中，保证人资格则完全不符合《担保法》的规定，或同为银行的债务人，相互担保，实际上是“担而不保”；最后，贷款风险潜在威胁的另一方面则是来自于贷款企业。根据政策性银行对象大部分是效率低或亏损或潜亏企业，这些企业所欠银行贷款事实上是很难收回的，从而进一步增加政策银行贷款的风险。
（二）、经营性贷款存在的的问题
1、商业银行内部控制制度不完善，管理薄弱。如：银行信贷管理不善导致违规发放贷款；违规向无资本金或不具备贷款条件的企业发放贷款；违法向关系人发放信用贷款；违规向银行“三产”发放贷款；贷款担保出现漏洞导致贷款被诈骗；贷款抵押不规范；贷前审查不严，贷后管理松懈等等问题。银行贷款项目没有认真进行审核，有的未按照规定的程序审查，有的对还贷能力调查了解不够，有的片面追求放贷指标，以致造成贷款失误。有的银行发放“人情”贷款，明知贷款效益不理想，但因种种原因，还是给予贷款。
2、贷款过度集中，结构不合理。如，银行对单一客户授信额度过高，未能有效控制关联企业的信贷风险等，这一点信用社尤为突出。
3、借款企业经营管理不善等因素导致贷款难以收回。企业经营不当，内部管理不善，劳动生产率低下，在激烈的市场经济竞争中处于劣势，造成贷款项目经济效益低下。
4、宏观政策调整和市场环境变化因素导致贷款损失。银行和企业借贷款后贷款项目的经济效益随着市场供求等客观情况的变化，造成产品销路不畅，使贷款未能达到预计的效果。
5、社会信用制度不健全。借贷人逃废银行债务比较严重，更有违法犯罪分子利用银行贷款管理中存在的漏洞，与银行内部人员相勾结，恶意骗取贷款资金，侵吞国有资产。如，近年出现的“虚假按揭”贷款、虚假贷款、弄虚作假违规票据贴现等问题。有的企业恶意贷款，企业有的利用改制将银行贷款转移，有的蓄意向银行骗取贷款而逃匿，有的甚至与银行工作人员内外勾结联手骗贷逃废。
6、地方政府干预。有的地方政府为了一方的利益，或是为了搞政绩工程、形象工程，不顾实际情况，以行政长官意志要求银行放贷，最终造成亏损，还贷困难。
7、不正确的信贷思维。在日常信贷风险监管中，许多信贷经营管理人员常有一些习惯性思维方法和做法，如：有担保的就是好贷款、为争办按揭业务而贷款、因银企关系好而在他行有不良贷款关系不大、向投资收益高的项目发放贷款风险小、能还息就是好贷款、贷款发放后资金调度是企业内部的事，银行不必干预；现金流量大的是好贷款、流动（速动）比率高的还款能力强等。涉及信贷决策、贷后管理、企业财务分析等各方面，这些习惯思维带有一定的普遍性和隐蔽性，正逐渐取代过去围绕规模放款、越权审批、行政干预、账外经营等显性问题，已成为当前乃至今后不良贷款形成的主要因素。
二、如何加强对经营性贷款和政策性贷款的管理
1、制订和完善金融法规，堵塞制度漏洞。政策性银行成立几年来，国家有关的金融法规还未跟上，使得政策性银行业务操作无所适从，政策性贷款业务与商业性贷款业务的彻底分离、银行的资金供应和筹措渠道、运转环境等都没有明确的法律保障。因此，必须重视制订和尽早出台有关法规，发挥法律的规范、约束保护作用，使国家运用政策性贷款，企业使用政策性贷款，银行管理贷款都有法可依。
2、引入现代企业管理制度，建立贷款风险防范机制。政策性银行要办成真正的银行，必须借鉴国外成功的经验，借鉴商业银行管理制度，实行贷款风险管理，树立正确的贷款风险观。在承担必要的贷款风险的同时对之进行积扳和全面的风险管理，尽量减少贷款损失。完善贷款“三查”和审贷分离制度，健全贷款经营责任制和内部稽棱制度，将责权利相结合，督促信贷人员严格按规章制度办事。防止将自身的经营管理不善归因于执行国家经济政策。 对于商业银行来说，要建立贷款风险防范机制。要严格贷款项目的审查，进一步完善贷款担保制度，实行不良贷款责任追究制，建立全社会贷款信用体系，提高银行员工的政治业务责任，树立正确的信贷思维等。
3、实行经营性贷款和政策性贷款分离管理。90年以来，我国虽然设立了三家政策性银行，但由于国有企业的政策性业务和经营性业务没有区别开来，所以商业银行仍负有许多政策性贷款业务，这是形成银行大量不良贷款的原因之一。因此，有必要实行经营性贷款和政策性贷款进行分离管理，以以减少银行不良贷款的大量发生。
三、怎样对银行经营性贷款和政策性贷款进行分离更有利于我国现阶段经济的发展
首先、对我国政策性银行和商业性银行进行准确定位。政策性银行作为借助国家信用实现国 家经济发展战略的金融工具，是进行市场化运作但又不以获取最大利润为目标的非营利性金融机构。国家信用支持、市场化运作、非盈利性应是新时期政策性银行的三个显著特征：其一，政策性银行需要国家信用支持。这是因为政策性银行是为国家发展战略服务的，利用国家信用可在国际市场以相当低的成本赢得资金，有利于其政策性业务发展；其二，实行市场化运作，可以避免政策性银行过度依赖财政而导致经营效率低下，并运用市场化方式弥补体制性缺损和政策业务的市场风险，从而增强其应对集中、大额、长期风险的能力，这也是新型政策性银行与传统政策性银行的最大区别；其三，政策性银行经营目标不是盈利最大化， 而是为国家发展战略服务，实现国家利益最大化。在上述共性基础上，“一行一策”的原则，是充分考虑了我国当前经济发展状况和发展战略，能较好的调整现有政策性银行的业务范围，充分发挥政策性金融对国家经济发展战略的支持作用。 其次，在明确定位的前提下，尽快为三家政策性银行立法。因为政策性银行与商业银行在经营目标、业务范围等方面均存在很大区别，大部分国家均为政策性银行单独立法。我国目前只有国务院（1994）22号文件作为政策性银行的依据，具体内容已不适应发展要求 ，应 尽快颁布专门法规，规范政策性银行经营行为。鉴于政策性金融机构业务种类繁杂、机构特点不一致， 宜由同一部法律来规范，立法应针对各行不同特点分别进行，单独制订。通过立法，可以进一步明确各类政策性银行作为国家信机构的性质、地位、业务范围、经营宗旨、资金来源和使用，以及会计制度、融资方式、利润处理办法、监管体制等，促进政策性银行自我约束、自主决策和健康发展。调整业务范围、通过制度来分离政策性金融业务和商业性金融业务，加强机构自身建设。 再次，政策性贷款和经营性贷款两个账户之间必定要设立隔离机制。政策性金融代表公共利益，或者准公共利益，是服从国家的特定的产业政策、社会政策或者战略意图需要的。而经营贷款是企业或个人通过抵押资产获得的，专门用户公司经营的专用贷款。随着资金来源、融资方面市场化的扩展，政策性金融机构也在进行改革，在一定的范围内从事商业性的投资业务，但商业性业务是有限的。分账经营管理有助于体现国家政策导向和政府意图，同时又能使各大政策性银行自主决策、自担风险、自负盈亏，牢固树立成本效益观念，实现可持续发展。但是，两个账户之间必定要设立隔离机制，防止经营性账户的损失转嫁到政策性账户头上，这也是设立分账经营管理体制首先要考虑的问题。 最后，治理结构和内在运行机制改革。一旦对三家政策性银行进行了准确的定位，这三家银行的治理结构也应当参照现代公司治理结构进行相应的调整。除了成立董事会、监事会或引入独立董事制度外，其高级管理层也应当按照委托代理关系进行相应的机制设计，并对一些问题进行相应的思考，如董事长和行长是分设还是一人兼任；副行长由董事长、行长提名还是上级组织部门直接委派任命；管理团队的报酬水平可否与业绩相应挂钩；经营管理的问责制度如何设计，等等。
此外，还要密切关注一些地方政府利用房地产企业的利税作为地方财政收入的主动脉，鼓励商业银行、贷款公司、典当行业利用经营性贷款为“炒房团”放贷，炒房主力资金来自“经营性贷款”已经是个公开的秘密。有些地方政府暗地里将经营性贷款变成政策性贷款，以提高当地房地产价格，从面达到提高财政收入的目的。要防止这类现象的发生，就更应该将经营性贷款与政策性贷款进行彻底的分离，完善相应的政策、法规、制度等，执行领导负责制，成立专门机构，配备专门人员进行管理，防止大量的不良贷款和泡沫经济的发生，确保现阶段的经济又好又快的发展。
参 考 文 献
1、《政策性银行贷款》，互动百科网。
2、金融时报.《增强紧迫感责任感努力把金融改革发展推向新阶段》. 3、上海证券报.《政策性银行改革有望取得实质性进展》. 4、浙商网：.zjsr.com.《政策性银行改制国开行先行》. 转贴于
5、《谈银行贷款存在的主要问题和不正确的信贷思维》，.fwsou.com 范文搜网
