一、关于管理体制改革问题
二、关于产权制度问题
三、关于农村金融服务问题
四、关于切实加强风险管理问题
五、关于协调发挥地方政府作用问题
内 容 摘 要
虽然农村信用社的改革试点工作取得了较大成效，农村信用社得到了较大发展，但是仍然存在着一些制约因素与矛盾。本文通过深入细致的分析，指出了当前农村信用社还存在着管理体制改革、产权制度还存在着问题等五方面的制约因素，明确了当前农村信用社生存与发展中面临着的问题，提出了农村信用社应借助政府等方面的外在动力积极打造新的生态环境，同时，指出农村信用社应内外兼修，不断创新、改进服务、加强管理、拓展赢利空间等发展战略。
论农村信用社——对农村信用社
改革发展的问题思考
自2003年深化农村信用社改革试点工作启动以来，经过各方面的共同努力，目前第一阶段的各项目标任务已基本实现，总体进人照性发展轨道。从今年开始，我国农村合作金融机构改革工作从“深化改革试点”转人“深入实施攻坚”阶段。适应“三农”发展对农村金融服务的新要求，新形势下的农村合作金融机构的改革发展，必须深入贯彻科学发展观，着力解决当前制约改革发展的深层次体制机制问题，加快促进农村合作金融机构向现代金融企业转轨。
一、关于管理体制改革问题
管理体制改革一直是农村信用社改革的焦点、重点，也是难点。2003年以来的这一轮改革，重要成果之一就是形成了以省联社为主体的农村信用社省级管理平台。这一体制建立以来，省联社认真履职，银监会加强监管，总体看，各方面比以往都有了很大的进步。对这样一个管理体制以及在此基础上的工作运行，大体上有这么“三点共识”和“三大焦点”问题。
所谓“三点共识”：一是省联社发挥了积极作用。作为省级人民政府管理农村信用社的平台和载体，省联社在推进改革、建章立制、行业管理、不良清收、案件治理、电子化建设和支农服务等方面做了大量卓有成效的工作，取得重要成果，省联社对促进农村信用社前一阶段改革发展发挥了积极作用。二是省联社需要进一步深化改革。由于省联社职责边界不清晰，在实际履职过程中，不同程度地存在履职行为不规范问题，基层社反映较多。社会各方面也十分关注，这些问题需要通过进一步深化管理体制改革，科学理顺各方面关系来解决。三是省联社改革需要从实际出发。考虑到地区之间、城乡之间和机构之间存在较大的差异性，深化省联社改革必须立足我国特殊的国情来确定和把握。因地制宜、分类指导，不搞“一刀切”，在具体模式上充分尊重各方意见和各地实际差异。
所谓“三大焦点”：一是省联社行业管理权问题。主要是对“管理、指导、协调、服务”中的“管理”职能有不同认识，比如，这个管理究竟是行政管理，还是行业管理；管理的具体内容有哪些；应采取什么样的管理方式；管理的度应该如何把握；等等。二是省联社自主经营权问题。主要是对省联社自主经营的资格问题存在不同认识，比如，省联社要不要从事自营业务；如可以做，则可以从事什么样的业务；可不可以改建为全能企业或有限持牌企业；如何对自营业务实施监督管理；等等。三是保持县
联社独立法人地位问题。主要足如何把握农村信用社法人机构的具体层级问题，比如，可不可以设立市(地)一级法人机构乃至更高层级的法人机构；设立这些机构的条件、标准和范围又如何把握；设立这些机构与稳定做实县域之间的关系如何处理；等等。
当前，农村信用社面临的这些问题都具有很大的复杂性，涉及的面很广，解决起来难度不小，有认识上的问题，有操作上的问题，也有时机上的问题，解决这些问题确实需要一个过程。但总的基本原则就是通过改革，要有利于为“三农”提供金融服务，有利于化解和防范农村信用社的风险，有利于农村信用社的健康发展。重点是落实好“坚持一个宗旨，理顺两大关系，把握三项原则”。
“坚持一个宗旨”就是，坚持服务“三农”的宗旨。农村合作金融机构是支农服务主力军，省联社改革的深化，无论是形式、内容，还是实效，都应当进一步拉近与服务“三农”的距离，而不能越改越离开“三农”，这不是改革的目的。“理顺两大关系”，主要是理顺行业管理与经营管理的关系，规范和划清二者行为，再作出科学的制度安排。行业管理不是行政管理，其核心是通过制定整个行业的规范和准则，引导农村信用社共同遵守、协调发展。经营管理的核心是要解决省联社服务功能问题，围绕增强提升服务功能，依据市场原则办理部分自营业务，提高全辖农村信用社的整体防范风险能力和核心竞争能力。
“把握三项原则”，一是坚持市场化取向的原则。要适应政府职能转变，逐步厘清省级人民政府对农利信用社风险责任的承担问题，剥离行政管理职能，增强服务功能，重构省级人民政府和省联社的新型关系。一是坚持困地制宜的原则。我国东中西部差异很大，经济发展很不平衡，省联社模式设计不可能全国整齐划一，“一刀切”的办法弊多利少不可取，只要能够很好地化解金融风险，支农服务有改善、有加强，有利于可持续发展，什么管理模式都可以大胆地探索和实践。发达地区可采取贴近市场的发达模式，欠发达地区采取符合欠发达地区经济发展阶段性特点的模式，随着市场化程度的不断提高，再进行新的调整和完善。三是坚持循序渐进的原则。省联社改革的制约因素很多，对此，在改革意识上要勇于探索，在改革步骤上要审慎稳妥，在改革推进上要有力有序。条件成熟的省份，可先行探索试验；暂不符合条件的，要先规范履职行为，加快基层产权制度改革，为进一步深化改革创造条件。
二、关于产权制度问题
改革的深处是产权，农村信用社改革的核心在于产权。目前，农村信用社产权制度改革已经迈出了重要步伐，以股份制为导向的多元化产权模式已经开始形成。但是，各地产权制度改革的进展还很不平衡，产权模式选择差异较大，股份制模式选择还不多，特别是股份合作制模式仍然存在制度弊端。按照股份制方向深化产权制度改革，这是市场长期选择的结果，是解决农村信用社产权不清、权责不明问题的出路，也是进一步深化管理体制改革的前提。
(一)稳步推进股份制改造。要按照“先经济发达地区、后经济欠发达地区，先城市地区、后农村地区，先符合条件机构、后不符合条件机构”的原则，先对城区和城乡一体化程度较高地区的机构实施股份制改造，再逐步向农村地区扩展推广，争取用2～3年时间基本完成股份制改造工作。对具备商业银行组建条件的，引导一步到位组建商业银行；对计划组建统一法人社的，鼓励其组建股份制的统一法人社；对不符合统一法人社组建条件的，要加强政策引导，督促地方政府加大扶持力度，引入境内外投资者，尽快达标改制。当然，发展股份制并不排斥合作制，我国农村经济发展需要合作金融，也有发展合作金融的土壤，适合合作制条件的，可以继续保留和探索、丰富合作制。目前试点农村资金互助社，就是鼓励和发展规范化的真正意义上的合作制金融。
（二）完善法人治理，重塑企业运行机制。一方面要大力推进产权制度改革，不断完善法人治理结构，切实转换经营机制，使农村信用社自身成为独立、健康的市场主体。建立起一个较好的组织和制度架构，提高在法人治理结构条件下的管理运作水平，从制度上保障农村信用社自身的独立市场主体地位，实现“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险。”合理确定“三会”人员的构成，严格执行授权体系，不断提高理事、监事的基本素质，加快形成各负其责、协调运转、有效制衡的法人治理机构。进一步深化人事、用工和分配制度改革，调动从业人员服务“三农”，履行工作职责的积极性、主动性和创造性，建立健全激励、约束机制和内控机制，使改制后的农村信用社运作机制与农村市场经济环境相配套。另一方面要调整经营理念，树立经营意识、创新意识、市场意识、竞争意识、服务意识和风险意识，不断研究金融新产品，创新服务手段，不断培养和发掘新的效益增长点，从传统的粗放型经营向利用高科技的集约化经营转轨，根据区域经济发展状况，适应竞争需要，合理调整网点结构，建立和疏通结算渠道，加快电子化建设步伐，完善内部管理，加强内控建设，防范化解风险，高度重视和着力追求发展的可持续性，努力达到规模适度增长、金融服务不断优化、效益持久提高的目的。
(三)鼓励引进战略投资者。江苏、浙江、天津等地部分农村合作金融机构分别引入了境内外战略投资者，技术引进、产品开发和公司治理等方面运作较好，有积极借鉴意义。要加快推进省内、省际农村合作金融机构之间的战略合作、区域联合和兼并重组，支持开展全方位、多层次的业务合作和资本联合，通过引资实现引智、引技，引进制度和机制，解决历史包袱，健全公司治理，提升管理水平，提高自主创新能力。也要积极鼓励和支持国内外其他银行业金融机构战略投资农村合作金融机构，特别是中西部农村合作金融机构，以进一步拓宽机构资金来源，有效改善股权结构，为建立现代金融企业创造条件。
三、关于农村金融服务问题
总体看，农村金融服务有了很大的加强和改善，但问题不容忽视，“贷款难”和“难贷款”问题并存，社会资金充裕和农村资金缺乏问题并存，坚持商业原则与政策性扶持不足问题并存，等等。深化农村信用社改革的根本目的，就是要增强支农服务功能，这也是评价农村信用社改革成效的重要标准。作为支农服务的主力军，必须积极适应时代变化，大胆探索支农服务的新方式、新手段，支持现代农业发展，支持社会主义新农村建设。
(一)要加大金融创新力度。近年来，江、浙、闽、宁、陕、赣等省份在支持农业专业合作社发展、探索林权、土地经营权和农房等抵(质)押贷款等方面做了积极探索，取得了一些突破，积累了一些经验。各地要大胆更新金融发展理念，建立鼓励业务开拓和自主创新的激励机制，切实增强金融创新功能，持续加大金融创新力度。既要注重传统金融产品创新，也要注重引进新产品新技术；既要注重产品技术升级革新，也要注重产品业务流程改造；既要注重服务理念创新，也要注重服务方式手段创新。通过持续不断的金融创新，有效提高农户贷款覆盖面、支农服务满意度和支农服务便利度。
(二)要大力提高贷款覆盖面。随着农村经济社会的发展，“三农”的内涵和外延发生了深刻变化，农村金融需求日益呈现出多层次、多元化趋势。在现阶段农村有效抵押担保物品普遍不足的情况下，农村合作金融机构要进一步提高农户贷款覆盖面，必须继续发挥农户小额信用贷款和农户联保贷款的优势功能，全面拓展贷款对象、金额、期限和利率。在有效控制风险的前提下，要简化贷款手续，扩大贷款覆盖面，切实增强支农效果。当前，特别是要适应农业专业合作社发展的这一新变化，探索建立农村信用社与农业专业合作社的“两社”合作机制，构建起发放千家万户小额贷款的服务平台。对松散型的专业合作社，由其为社员提供担保，发挥联保体作用；对紧密型的专业合作社，由其为社员代办贷款或直接贷款，发挥风险减弱和还款保障作用。
(三)要积极探索农贷风险转移和补偿机制。这二三年雨雪冰冻灾害和地震灾害，进一步凸显了我国农业的脆弱性和农业保险制度的不健全，给农村台作金融机构贷款造成重大损失。因此，必须加快推动建立政策性保险、商业性保险、相互保险和再保险体系，探索银行与农业保险机构的业务合作机制，构建农业贷款风险转移机制；要注重创新担保机制与方式，扩大担保公司担保的贷款比例，建立政府支持、企业和银行多方参与的担保制度，完善农业贷款风险分担机制。同时，要注重拓宽有效抵押品范围，继续探索林权、渔权和土地经营权等权利以及农房作为贷款的抵(质)押物，提高贷款抵(质)押率和有效保障程度。
四、关于切实加强风险管理问题
虽然近年来农村合作金融机构的主要风险指标持续好转，总体风险状况有了明显改善，但是资本严重不足、不良资产“双高”、拨备缺口巨大、大要案持续高发等问题仍然十分突出。为此，必须要注重增量风险防范，进一步加强风险管理，切实提高风险防范能力。
(一)高度重视业务发展与风险防范的关系。由于今年复杂多变的宏观经济环境，以及国内外经济金融形势复杂性和不确定性的持续增大，经济周期特征的明显，使得各类经营风险形势更加严重。各省联社要在注重业务发展的同时，切实增强风险意识、危机意识和责任意识，及时准确把握经济金融运行态势，加强重大风险跟踪监测，加大风险提示力度，引导辖内机构牢固树立审慎经营意识，强化风险防范，确保健康平稳发展。
(二)高度警惕不良贷款的反弹压力。信用风险仍然是当前农村合作金融机构最大的风险，不良贷款反弹压力仍然很大，“双降”任务仍然很重，特别是今年又出现了许多灾害，增加了新的变数。对此，更要高度关注从紧货币政策对农业信贷投放总量的影响，更要高度关注产业政策对信贷投向的影响，更要高度关注频繁发生灾害对信贷资产质量的影响，抓紧调整完善不良贷款反弹压降预案，禁止投放限控行业，限制投放非农行业，增提各项准备，“以丰补歉”，加大不良贷款清收、处置和核销力度，确保不良贷款继续“双降”。
（三）高度防止各类案件的持续高发。案件专项治理工作要常抓不懈，办银行，这根弦不能松，核心是要切实提高制度执行力。要在进一步健全案件防控制度的基础上，对现行案件防控制度执行情况进行全面评价，看看哪些制度还不够科学，哪些制度没有得到执行，哪些制度执行上存在偏差，哪些制度执行还不到位。对制度执行中存在的各种问题，要进行严肃查处和严厉问责，及时督促、进行纠正，切实防范因不执行制度而发生案件，特别是同质同类案件的重复发生。
（四）倡导和强化合规与风险意思，提高员工的风险防范水平 操作风险分布在信用社的各个部位，每一项工作点和业务点都可能是操作风险点，应强化每个岗位的风险意识，树立全方位风险意思，树立全方位风险管理理念，推行涵盖事前检测、事中管理、事后处置的全过程风险管理。通过广泛的风险教育来培养所有员工对意识贯穿于所有人员的自觉行动中。防范操作风险的关键在于人。一方面，要加强员工职业道德教育，帮助员工规划职业发展生涯，提高自身的职业道德水平；另一方面，要加强对员工的业务技能和业务知识培训，鼓励员工做学习型员工，培育一支熟练掌握业务技能和新技术、新方法的从业队伍，使其熟悉岗位要求和相关规章制度，以减少和杜绝工作中的失误，做到问题早发现，风险早预防。
五、关于协调发挥地方政府作用问题
发展金融特别是发展农村金融，需要有一个公开、规范、和谐的外部环境。要积极协调地力政府，争取地方政府更大的扶持力度，大力营造良好的外部环境，从经济环境、市场环境、法制环境、信用环境等多方面发挥好金融保障作用。
(一)积极建立沟通协调机制。要建立与地方政府的协调机制，主动加强与地方政府的汇报、协调与沟通，争取地方政府的指导、理解和支持。转变金融意识，构建新型政银关系，遵循市场规律来组织和管理农村合作金融机构，要更多地依靠和发挥地方政府在组织资金、清收旧贷、消化历史包袱等方面的支持作用。通过地方政府的引导和推动，不断整合优化各类支农金融资源，完善配套政策，建立健全农村信贷担保机构和担保方式，安排一定额度的扶助资金用于农户贷款贴息。通过完善风险补偿和激励机制，激发金融机构的内生动力，实现良性互动、多方共赢的工作局面。
(二)协同查处违法违规行为。要积极协调地方政府建立司法机关与监管机构、审计机构以及各金融机构之间的案件通报和移送制度，加大金融违法行为惩治力度，努力提高金融法治水平，发现案件及时查处，特别是要加大对重大案件的查处，形成“人人喊打”的台力和氛围，对金融违法犯罪分子形成震慑。
(三)打造良好金融发展环境。要协调地方政府在金融环境建设方面发挥积极作用，健全各类市场中介组织，完善有政府参与的各种担保体系，加快推进信用村镇建设，推动专业化的社会征信机构发展，引导企业和个人诚信守法，培育良好的信用意识，努力打造诚信社会。
参 考 文 献
1、滕冲 蓝东，《探索与希望—广西农村信用社改革实践》，广西民族出版社，2006年
2、蒋定之，《实践与反思》，中国金融出版社，2010年。
3、《中国金融》，2009年第23期
4、《中国农村金融》，2011年02期
5、《中国金融家》，2010年03期
