内 容 摘 要
农村信用社作为中国农村金融的重要组成部分，也是解决三农问题的一个重要支点，实质性的改革已于去年启动，相关制度安排也相继出台，8省/市的改革试点工作今年已全面展开，下半年将进一步扩大到15省/市。既然是改革与试点，在实际操层面就会碰到各种不同的困难与矛盾，本文试图从-个基层工作者的视角，就农村信用社的历史、现状与当前改革的热点、焦点问题作-定的实证分析，探索解决与完善的可能。
目录
深化农村信用社改革的现实思考2
一、农村信用社发展的历史演革2
二、改革试点方案的主要内容与现实考虑3
三、当前必须注意的问题与矛盾5
四、当前农村金融改革的对策建议6
深化农村信用社改革的现实思考
中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见，是时隔18年后中央再次把农业和农村问题作为中央第一号文件下发，充分体现了本届中央政府在新形势下把解决“三农”问题作为经济工作重中之重的战略意图和远见卓识。农村信用社作为农村金融的主体，在满足农村资金需求，支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入方面有着不可替代的重要作用。20世纪80年代以来，金融理论部门与务实部门一直在不断探索我国农村信用改革模式，现在在改革试点的基础上，国务院的改革试点方案已经出台，这必将对农村信用社的发展起着重大和深远的影响，本次试图从农村信用社发展历史和此次改革的主要内容出发，探讨农村信用社改革实践中的热点、焦点问题，以期农村金融服务体系的不断完善和发展。
一、农村信用社发展的历史演革
建国以来我国农村信用社的发展大体经历了四个阶段：
第一阶段：农村信用组织的建立与发展（1953年—1957年）。新中国成立之后，随着农村互助合作运动的开展，信用合作有了发展，老解放区率先恢复信用合作事业，1953年12月，中共中央在关于发展生产合作社的决议中指出：“农业生产互助合作、农村供销合作和农村信用合作是农村合作化的三种形式。这三种合作互相分工而又互相联系和互相促进，从而逐步地把农村的经济活动与国家的经济建设计划联结起来，逐步地在生产合作的基础上改造小农经济。”在这一精神的推动下，到1954年底，农村信用合作社发展到12.4万家，全国多数地区做到了“一乡一社。”
第二阶段：农村信用社名存实亡（1958年—1982年）。1958年实现人民公社化后，把农村信用合作社和银行营业所合并下放给人民公社，成为公社的信用部，在国家统一政策、统一计划、统一流动资金管理条件下，实行信贷资金差额包干。到1959年底，全国共有信用分部近20万家，农村信用合作社服务站17万家，其业务名义上由生产大队和银行营业所共同领导，实际变成生产大队的组成部分。在这种情况下，农村信用合作社的作用被大大削弱，资金被生产大队大量挪用，正常的信用关系遭到破坏。1977年农村信用合作社在管理体制上明确为既是集体金融组织，又是国家银行在农村的机构。这一体制使农村信用社严重脱离了社员群众，集体所有的金融组织的特点基本上消失，形成了“官办。”
第三阶段：初步改革（1982年—1996年）。1980年8月，中共中央对农村信用合作社的改革作出了明确的指示：“把农村信用合作社下放给公社办不对，搞成官办的也不对。这都不是把农村信用合作社办成真正集体的金融组织。农村信用合作社应该在银行的领导下，实行独立核算，自负盈亏。它要办得活一些，不一定受银行一套规定的约束，要起民间借贷的作用。”遵循这一指导思想，经过一系列经营制度的改革，农村信用合作社业务在这一时期实现了巨大的飞跃。到1996年底，全国农村信用合作社各项存款余额8794亿元，各项贷款余额6290亿元，分别比1981年底增加了8474.38亿元和6193.61亿元，增长了26.5倍和64.26倍。
第四阶段：1996年与农行“脱钩”及2003年国务院15号文件的出台。1982年以来的农村信用合作社初步改革，虽然使得农村信用合作社在业务上伴随着农村经济的发展而快速壮大，但并没有真正改变其事实上的农业银行基层机构的地位，农村信用合作社仍然未能走上独立自主发展的路子，其合作制的性质在不断强化的商业化经营倾向中进一步丧失。1996年下半年，根据国务院《关于农村金融体制改革的决定》精神，决定农村信用社与中国农业银行脱离行政和业务隶属关系，全国各地成立农村金融体制改革领导小组及其办公室。至年底，全国5万多家农村信用合作社、2400多家县农村信用合作联社以及县以上市地、省、全国三级农村信用合作管理部门均顺利脱钩。脱钩改革迈出了农村信用合作实行管理体制改革的重要一步，为探索和建立我国合作金融体制提供了前提。
2003年6月27日，为进一步深化农村信用社改革，改善农村金融服务，促进农业发展、农民增收。农村全面发展小康社会，国务院制定下发了《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号）。
二、改革试点方案的主要内容与现实考虑
改革试点方案明确指出了农村信用社改革的指导思想和总体原则。深化农村信用社改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以服务农业、农村和农民为宗旨，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能，国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业、农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥信用社地方金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展。深化信用社改革应遵循的原则：一是按照市场经济规则，明晰产权关系，促进信用社法人治理结构的完善和经营机制转换，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体；二是按照为“三农服务”的经营方向，改进服务方式，完善服务功能，提高服务水平；三是按照因地制宜、分类指导原则，积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制各种产权制度，建立与各地经济发展、管理水平相适应的组织形式和运行机制；四是充分发挥各方面积极性，明确信用社监督管理体制，落实对信用社的风险防范和处置责任。
试点方案提出按照股份结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。在产权制度改革的同时，因地制宜确定信用社的组织形式：一是在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制银行机构。二是在人口相对稠密或粮棉商品基地可以改制为一级法人制联社。三是其他地区可以继续保留原有两级法人体制。这充分考虑了我国是一个区域经济发展很不平衡的农业大国的现状，并吸取江苏改革的经验，改变过去“大一统”的思维定式，贯彻了“实事求是、因地制宜、因社制宜、分类指导”的方针。方案正式提出股份合作制金融机构的概念。股份合作制吸收了股份制产权明确、追求利润最大化的特点，但保留了合作制“自愿、互助、民主和保护会员利益”的根本，以保证农村信用社不偏离服务农业、农村和农民的宗旨。
改革试点方案提出国家适当支持、地方政府负责解决信用社历史包袱的意见，即“花钱买机制。”1、对亏损信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付保值贴补息给予补贴。2、从2003年1月1日起至2005年底，对西部地区试点的信用社一律暂免征收企业所得税；对其他地区试点的信用社，一律按其应纳税额减半征收企业所得税；从2003年1月1日起，对试点地区的信用社的营业税率按3%征收。3、对试点地区的信用社按照2002年底实际资不抵债数额的5%，由中央银行安排专项再贷款或专项票据，用于置换信用社的不良贷款。4、在民间借贷比较活跃的地方，实行灵活的利率政策。允许信用社贷款利率灵活浮动，贷款利率要在基准贷款利率1.0至2.0倍范围内浮动。旨在通过国家和地方政府各项扶植政策的支持，转换经营机制，完善法人治理结构，按照：“四自”原则，建立健全信用社激励和约束机制，进一步完善贷款审批、财务收支、风险控制等内控制度，降低不良贷款，压缩人员，减少成本，努力扭亏增盈，防范和控制新的经营风险。
改革试点方案要求各地省级政府负责本省农村信用社的管理工作，并承担农村信用社今后的风险管理，不把对信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府，地（市）级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。省级人民政府对信用社管理的主要职责：一是督促信用社贯彻执行国家金融方针政策，引导信用社坚持为“三农”服务的经营宗旨，地方党委要加强对信用社党的领导和思想政治工作；二是依照国家有关法律法规，指导本地区信用社加强自律性管理，督促信用社依法选举领导班子和聘用主要管理人员；三是统一组织有关部门防范和处置辖内信用社金融风险，今后对高风险机构的处置，在省级人民政府承诺由中央财政从转移支付中扣划的前提下，中央银行可以提供临时支持；四是帮助信用社清收旧贷，打击逃废债。查处信用社各类案件，建立良好的信用环境，维护农村金融秩序稳定。试点地区可本着精简、高效的原则，简化管理层次，结合当地实际情况，成立省级联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能。主要出发点是农村信用社是吸收公众存款的高风险金融行业，它的市场准入、营运安全、市场退出，对公众利益和社会稳定有重大影响，为避免基层地方政府不适当的行政干预，造成信用社新的资产风险，重蹈农村合作基金会的复辙，认为把管理权放在省一级政府是合适的，这样既有利于调动地方政府的积极性并能实行有效的管理。
三、当前必须注意的问题与矛盾
1、在改革模式的选择上仍无法避免“大一统”的定式。从去年下半年开始先行进行改革试点的8省市，无论是东部还是西部，经济发达地区还是欠发达地区，城乡一体化水平较高的省市还是农业主产区省份，都无一例外地选择省联社模式，这或许出于风险控制和改革成本等多方面因素的考虑，但改革试点方案改革模式多样化、避免一刀切的初衷在当前省一级农信社的改革中已经落空。
2、法人治理结构的完善仍具不确定性。一方面完善法人治理结构作为此次改革的主要内容之一，要求县级联社（不管是合作银行、一级法人联社还是二级法人联社）按照法人治理结构的要求建立并完善理（董）事会、监事会、社员代表大会等制度，县级联社可以按照现代企业制度的要求，在不违背金融法规的基础上，通过其最高权力机构—社员代表大会或理事会、董事会等形式进行自主经营、自主管理。另一方面，省级联社是由各县级社出资成立的更高一级法人机构，并受省政府的授权履行全省农村信用社服务、指导、协调、管理等职能。要正确处理好这两个法人的关系，将是非常现实和残酷的矛盾，农村信用社真正意义上的法人治理结构的完善还有更长的路要走。
3、农村信用社在经营过程存在的多元目标冲突问题仍未解决，中央要支农，地方要发展，监管部门要防范风险，农村信用社自身要生存。这些目标在实现过程中难以保持一致，缺乏单一经营目标，造成农村信用社经营思维混乱和经营者的机会主义问题。中央希望改制以后的农村信用社更好地承担支农义务，加大支农力度（尽管在经济发达地区的农村，经济结构中农业所占的比重在不断下降，但各种制度和条件造成的农业弱势特征，决定了它在一定时期内仍需要政府的政策支持）。地方政府更注重改制后对其局部利益和地方政绩和贡献是否增加。而农村信用社改制后作为一个企业主体，以赢利为经营目标是其最优选择。
4、地方政府职权分离的现象影响农村信用社的发展。农村信用社的机构遍及各个乡村，从全国看市场份额占金融机构存贷款总额的10%以上，从县域看市场份额占金融机构存款总额一般均在三分之一以上，有的地方占有“半壁江山”，是乡镇企业和农村发展的主要资金提供者，同时农村信用社的改革、机构网点的调整、资金的保全、信贷资产质量的提高、外部环境的改善等都离不开地方政府的支持，农村信用社具有天然的区域特性，与当地各级政府的紧密联系有别于其他商业银行。而改革试点方案要求管理权在省政府一级，从各地具体的改革实施方案看，如浙江省出台的农村信用社改革方案，除50%的历史欠帐由央行承担外，其余50%要地县承担，省级政府不承担一分钱的历史欠帐，又不下放管理权，这种职权分离的现象，必将挫伤基层各级地方政府的积极性，从浙江各地已上报的地方政府对信用社的扶植措施中，不少地县都以土地使用权、公共基础设施使用权评估作价作为对信用社化解历史包袱的资金注入，其形式重于实质的意愿表达的相当明显，其间的利害得失可见非同一般。
5、党政关系的条块分割其负面影响不容忽视。从浙江省出台的农村信用社改革方案看，各县级农村信用社的经营与管理归属省联社，各县级联社（合作银行）的理（董）事长、主任（行长）人选由省联社提名，而各联社（合作银行）党的关系归属当地党委领导，县联社党委组成成员的任命，由当地党委征求省联社的意见后作出。在我们国家，党是领导一切的，党委书记是一把手，党政隶属关系不垂直和重叠后，这种分离的关系，必定带来人事工作上的诸多不顺，实践证明：县级联社领导班子的配备非常重要，“成也萧何、败也萧何”，联社主要领导的配备如何，将极大地影响当地农村信用社的经营与发展，这种政党条块分割的局面必将大大增大省联社管理的难度。
四、当前农村金融改革的对策建议
（一）全面深化农村信用社的体制改革，为发挥其农村金融主力军作用提供体制基础。
1、加大力度分类推进农村信用社的微观体制改革。农村信用社的微观体制改革可以按照“模糊过去，清晰未来，因地制宜，借鉴经验，分类指导，多方案比较”的原则，分类推进改革。因此，我们提出以下四种改革方案：
第一、第二种方案分别为股份制商业银行模式和股份制合作制的合作银行模式。前者的先例如江苏张家港、常熟和江阴的信用社改制。后者的先例如浙江鄞州的农村合作银行。可考虑在经济发达地区加快推进这两种模式的改革。鉴于乡镇企业股份合作制改制的过渡性，建议对股份制商业银行模式和股份合作制的合作银行模式，分别采取鼓励和允许的态度。从这两种模式的改革实践看，应该特别重视健全股权制退出机制。
第三种方案实际上是跳出农村信用社的改革模式。结合金融准入政策的调整，允许城市商业银行、股份制商业银行甚至外资银行收购农村信用社，对被收购的农村信用社降低营业税和所得税税率，以此为基础，要求其保证存贷比例达到一定水准，贷款的较高百分比用于支持农业、农村和农民。
第四种方案适用于在今后三年内不宜采取前两种改革模式的农村信用社。鉴于农村信用社在很大程度上具有“准国有银行”的性质，考虑到它主要服务于“三农”的特殊性，建议在清产核资的基础上，分离农村信用社因政策性因素形成的呆坏帐，按照“锁定基数，省市为主，逐年核销”的原则，由财政分五年逐步核销。考虑到不同地区的财政现状，在不同类型地区中央、省、地（市）、县财政应按不同比例承担核销份额，在此基础上，按照“一县一社、统一标准”的“江苏模式”，将农村信用社由县乡两级法人改造为以县级为单位的统一法人。与此同时，有关部门可给予农村信用社拓展业务领域、开展金融混业服务的特殊政策支持。
2、适当调整农村信用社的宏观政策定位，加快其行业管理体制建设。
对于农村信用社的政策定位问题，可依据“少说多看”的原则暂时搁置起来。鉴于：“三农”问题已成为影响经济社会发展全局的突出问题，对于以服务“三农”为宗旨的农村信用社，政府应该通过免征利息税、适当降低农业税和所得税税率等提供必要的支持。
从行业管理来看，农村信用社可按照自下而上逐级入股、自上而下层层服务的方式，组建金字塔的组织体系。
（二）全面推进农村金融体制改革，加快健全多种金融机构分工协作、平等竞争的农村金融体系。
1、将完善邮政储蓄制度，与通过再贷款等形式建立有效的农村资金回流机制统筹协调起来。
最近几年来，通过吸收存款存入人民银行，邮政储蓄成为农村资金向城市流失的重要通道，如何解决这一问题，成为备受各方面关注的焦点。近期邮政储蓄制度改革要注意解决好以下两个问题。一是改变由邮政储蓄的盈利来弥补邮政业务亏损的现有体制，在邮政储蓄与邮政、汇兑业务分开独立核算的基础上，逐步建立制度化的中央财政对邮政业务的补亏机制和对邮政减亏的激励机制。二是建立规范化的中央银行对农村正规金融机构的再贷款支持制度，借此促进邮政储蓄存款回流农村。
鉴于目前尚不宜取消邮政储蓄业务，建议将县以下邮政储蓄吸收的存款，通过人民银行全额用于增加农村金融机构的再贷款，并将此作为一项制度稳定下来。同时，逐步取消邮政储蓄机构相对于其他金融机构的“超国民待遇”。在放开邮政储蓄自主运用资金渠道的同时，降低邮政储蓄在人民银行的转存款利率，使其等同于金融机构在人民银行的存款准备金利率。如果能够将此项政策调整与推进利率市场化改革起来，效果更佳。我国台湾省所经历的邮政储蓄改革道路也是如此。
2、适应粮食流通体制改革和农业结构调整的需要，重新整合政策性金融业务，调整其业务载体。
可以预料，在最近两三年内，粮食流通体制的市场化改革将会取得实质性的进展。与此相适应，当前农业发展银行的主要贷款对象——国有粮食企业将会加快改革进程：大量的非国有粮商进入农产品收购领域也是早晚的事。随着农业结构机构调整的深入推进，在缺乏足够的担保抵押品的情况下，许多产业化龙头企业对农产品收购资金的季节性大量需求，也需要通过政策性银行来解决。因此，需要将重新整合政策性金融业务，重新划归农发行，完善农发行的政策性金融机构功能；建议中国人民银行适当放宽农发行的职能范围，将产业化龙头企业的收购资金纳入农发行的支持范围。二是取消农发行，面向四大国有商业银行和网络覆盖全国的股份制商业银行，公开招标农业政策性金融服务。第二种思路应先行试点，通过试点总结其可行性。
3、适度放松农村金融的市场准入条件，允许农村民间金融组织合法化，允许外资金融介入农村金融服务，重点支持农民自主参与的各种形式的合作金融，以增加农村金融的服务供给。
许多经济学家通过对发展中国家的大量经验研究发现，正规金融组织对农户金融服务的覆盖面往往不足农户总数的20%，大量的农村金融服务需要农村非正规或民间金融来满足。我国也不能例外。有条件地允许民间金融的合法化，可以为发展农民自主参与的各种农村合作金融，提供良好的环境条件。农村民间金融的形式可以多种多样，如民营的小额信贷银行、合作银行、私人银行等。实际上，美国、日本等都曾通过使民间金融“合法化”的方式来规范民间金融，并取得成效。要随着民间金融的发展，积极探索改善其金融监管的方式。
资 料 来 源
[1]龚方乐：《中国信用合作问题的研究》，中国经济出版社，2000年。
[2]尚明：《当代中国的金融事业》，中国社会科学出版社，1989年。
[3]杜晓山：《中国农村金融体系及农村信用社改革的有关问题》，中国农村信用合作，2004年。
