摘要：建立合理有效的银行监管系统必须首先了解监管的对象——国有银行和监管部门本身存在的问题。有效的银行监管系统是一个由严密的商业银行内部控制体系、高效的监管组织的监督体系和完善的法规体系和有效的市场约束体系三大部分整合而成的有机统一体。我们改革现有银行监管体系也应从这三方面入手。关键词：国有银行，银行监管，产权关系 作者简介:毕业到现在那曲地区农行支行秘书科工作
构建合理有效的银行监管系统初探
监管的意义所谓金融监管是指:金融主管机关根据法律赋予的权力
依法对金融机构及其运营情况实施监督和管理，以维护正常
的金融秩序，保护存款人和投资者的利益，保障金融体系安
全、健康、高效运行。
我国的银行业改革二十多年，进展缓慢，问题呈现日益增多和复杂化的趋势，这给银行监管造成的压力也大大增加了。特别是入世后，随着金融行业的全面对外开放，这些问题将更严重地暴露出来，使我国银行业面临严峻的生存危机。加强银行监管，从监管入手，建立合理完善的监管机制和体系，是可以实质性推动银行业全面改革的重要途径。 我国银行监管面临的问题 为了建立合理完善的银行监管机制和体系，必须首先深入地了解我国现阶段银行监管所面临的问题：一．监管对象的问题（一）产权关系不清 产权清晰是指产权在法律上的清晰和经济上的清晰的内在统一。该法律标准来看，我国占垄断地位的国有银行都是产权清晰的。从经济意义上讲，国有银行的产权是不清晰的。首先，其最终所有者对其产权的约束力是非常弱的。由于委托代理链过长，而且每一个代理环节既无约束依据，又无约束的有力保障，故其约束传导机制是扭曲的，致使国有银行产权所有者在实际运行中虚位，缺乏最终约束力。其次，在经营过程中，国有银行没有实现自身的责权利的内在统一。责权利既不明确又不匹配，似有对国有资产保值增值的责任，却没有相应的资本经营权，没有开放的薪酬制度决定权，奖罚权，只有一般经营管理权。这些都表明，我国的银行业主体上存在产权不清晰的问题。（二）内控不力 首先，行长负责制没有配之以完善的民主决策机制、真正的职能参谋系统以及权力制衡机制，使行长一人责任过重，权力过大，一方面从业务水平的角度上看大大降低了决策的科学性，另一方面从个人道德因素看恶意违规操作以谋私利的机会增多，两者都使决策风险大大增加。其次，内控制度不健全。许多制度简单模糊，或缺乏具体操作性，或与实际情况不符，或只重事后惩罚不重过程控制，或只重业务活动不重管理活动。另外，随着金融创新步伐的加快，新的业务和新的机构不断推出，却没有相应的管理制度出台，出现管理真空。再者，第三道防线稽核管理虚置。稽核部门无地位上的超越性职能不独立，导致该部门工作架空。（三）信息失真 金融机构对监管部门提供的报表的真实性值得怀疑，一是金融企业内部上下级之间反映目的及利益不同，反映结果人为因素较重；二是金融企业与监管当局信息反映标准不统一，致使信息反映差异悬殊；三是金融企业与其他部门因政策理解程度不一导致信息反映严重失实。银行方面主要有为完成任务，上下级间的弄虚作假行为；数据信息经过“加工”处理，可信度差等。（四）财务状况掩盖了巨大的隐性风险 在我国，由于计划经济的传统体制给广大的存款人造成根深蒂固的观念是，银行是国家的，钱放在那儿绝对安全，完全没有市场经济的风险意识，不知道金融行业是高风险行业（而且我国银行普遍如此高的不良资产率隐含的风险更是巨大），所以仍然有源源不断的存款进来，使得现金流充足，完全掩盖了隐藏的巨大风险。入世以后，外资银行的涌入，将使隐性风险化为显性风险，形成真正的危机。（五）没有健康的企业文化 我国国有银行的产权关系不明，委托代理机制扭曲，导致很难培育出健康的金融企业文化。金融业以信用为其生命之本，金融机构是整个社会信用体系的核心。然而，缺乏诚信在我国非常严重， 在金融界尤其突出。虽然一直在加强监管整顿力度，仍无实质上的变化。（六）历史包袱沉重 现在我国四大国有银行的高额不良资产一方面是在过去传统的计划经济体制中形成的，一方面是在转型过程中形成的。多年的历史遗留问题使国有银行背上了沉重的包袱。二．监管系统本身的问题(一)目标模糊，理念不正 我国《中国人民银行法》中对金融监管目标基本上只有一个笼统的提法，不具体不明确。而省级以下的监管分支机构的目标就更不明确，导致省以下监管部门的工作显得盲目。另外，我国监管的相关法律法规对许多银行业务的操作程序和具体做法作出了详细规定，这可能影响甚至束缚各自业务不同的商业银行的管理，一些监管标准也缺乏灵活性。(二)事后补救多于事先防范 我们通常的监管仍偏重于运动式的监管、整顿式的监管、事后处置的监管，有些事后已无法弥补，造成了不可挽回的损失。原因一是监管的思想滞后，仍习惯于用计划经济体制下的行政管理办法来搞监管，工作限于应付上级部署的工作，执行事后查处的职能。二是管理体制问题，没有建立一套完善的覆盖全程的各部门相互配合又相互制衡的监管系统。三是监管人员的风险意识不强。(三)监管人员素质偏低，人事制度僵化 首先，监管人员缺乏系统监管知识和工作经验。其次，专业知识缺乏，特别是由于业务不熟，对商业银行金融创新、中间业务等的监管，常常力不从心。第三，复合型人才少。我国银行业最缺的复合型人才是：既懂计算机知识又懂金融业务；既熟悉外汇业务和国际金融惯例又懂外语的外汇会计人员等。另外，僵化的人事制度，仍未摆脱传统落后体制的衣钵，不利于适合的监管人才流动、补充到需要的岗位。(四) 监管成本高，效率低 一是费用支出大。突出表现为文件传输、电讯、交通和会议等费用支出。二是监管的有效性和及时性差。在搜集、整理有关监管信息和数据时，只能依靠传统的邮寄等方式。这些都造成高昂的监管成本和低下的监管效率。（五）监管标准不一 金融监管标准不一，无法统一协调。现行体制下，分支行按金融监管对象设置相应的监管职能处室，对不同监管对象，由各监管处室分别制定监管标准，使中央银行内部监管部门林立，各自为政，无法进行有效的经常性的协调沟通。（六）监管职责不清，划分不明 首先，从人行体系内部看，金融监管职责不清主要体现为：一是分行与省会城市中心支行（营管部）之间权责划分不明。二是省会中心支行与监管办之间职责不明。其次，从整个金融体系监管看，随着商业银行中间业务拓展，银行、证券、保险三家监管机构间的协调沟通问题也接踵而来。（七）监管手段落后 一是监管手段仍以直接监管为主，大量运用行政手段，法律手段和经济手段运用较少。二是先进的信息技术手段运用少。计算机技术已普及，但监管工作仍停留在手工阶段。三是监管方法跟不上业务发展的需要。我国一些银行已开办网上银行业务，但人民银行还没有具体的监管措施。(八)监管法规不健全 一是现有的金融监管的法律、法规体系还仅是框架性、指导性的，与之相配套的有关监管实施细则还未完全建立起来。二是部分金融法规条款已不适应金融业发展和对金融业监管的要求，有的甚至相互矛盾；其中有些方面与国际通用的做法也不一致。三对市场准入退出、非现场监管及现场检查等没有具体的实施办法。 （九）缺乏对监管人员的监督 目前除了党的监督和上级监督之外，没有其他机构可以对专职监管机构开展工作的合规性和效率进行监督和制约。一是地方保护严重。二是宽容态度。1．一些基层行处的领导为应付地方政府及各金融机构方方面面的关系，在金融监管执法力度上较软弱，大大降低了金融监管的效率；2．面上检查多，有针对性的检查少；检查多，处理少、手段软；对被查机构的存在问题经济处罚多，对人的处理少。三是作风浮躁。处理问题浮光掠影，不负责任。四是谋取私利。(十)分业监管造成体制壁垒 我国实行严格的分业经营、分业监管，使金融机构特别是国有银行的业务被局限在以存贷款为主的狭小范围内，造成了明显的效率损失。随着加入WTO和国际经济全球化，这种监管体制的弱势将更加明显。全能的外资金融机构大量进入后，受分业经营严格束缚的我国银行业、证券公司和保险公司会受到本国人为壁垒束缚和不公平待遇。二是分业监管导致对被监管机构的监管中出现了许多盲点和重复监管。关于建立合理的监管体系的建议 有效的银行监管体系是一个由三大部分整合而成的有机统一体。三大部分是：内部——严密的商业银行内部控制体系；中间——高效的监管组织的监督体系；外部——完善的法规体系和有效的市场约束体系。我们改革现有银行监管体系也应从这三方面入手。一．内部：完善我国银行内控机制（一）理清产权关系，健全法人治理结构 加速国有商业银行的股份化并推向证券市场。明确出资人、经营者和第三方监督者的关系及各自的责权利。股东及其选出的董事会代表所有者，对经营管理者进行选择和监督。行长作为经营者对银行的经营管理及其成果负责，对所有者负责。监事会应有独立的地位，以制衡董事会与行长。另外，对分行行长的职责要明确和细化。总行下设专业委员会和专业部门，分管分行的各种业务。分行行长若非专业决策人员，不能干预其业务部门的决策。（二）建立有效的激励机制 首先改变董事会选派行长的传统的行政方式和政治考虑观念。建立以长期稳定发展的利润最大化为标准的考核体系。其次，应授予行长充分的管理权，避免过多行政干预。再次，建立与责权相应的与市场平均水平相当的公开激励制度。同时也要建立相应的制约机制和惩罚制度。对事故责任人不能只限于行政处罚，必要时应提交司法部门进入司法程序，并通报行业自律组织处理。（三）健全内部管理制度 一是完善现有各种规章制度，统一制定一系列业务管理制度和操作规程。二是尽快建立新业务的有关管理制度。三是建立对管理的管理制度及有关信息化管理的制度。（四）强化稽核监督 强化岗位与岗位间、部门与部门间的监督制衡机制。稽核监督部门要有独立行使监督的权力，确立其权威地位。但其工作同样要有权力制衡机制约束。（五）建设健康的金融企业文化 大力普及职业道德教育，提倡诚信的作风。树立尽职尽责、不违规不越矩是必须遵循的基本操守的牢固观念。要建设健康的金融企业文化必须制定完善的员工守则和奖惩措施，举办各种宣传培训活动，并坚持不懈。（六）针对遗留问题，深入研究制订逐步解决的方案二．中间层：完善银行监管系统(一) 强化中央银行金融监管系统，进一步树立风险监管为本的监管理念 人民银行作为中央银行，肩负着稳定币值、支持经济发展的重任，强化央行监管地位是新时期强化银行监管工作的必然要求。其一是发挥新的管理体制的优势，真正落实金融监管责任，总行和分支机构要有明确的监管职责分工，不可有空白，也不可有重叠。其二是建立以风险防范为导向的监管系统。其三是强化执行功能，加强执行力度。(二) 完善监管制度体系 一是建立与国际接轨的标准化监管指标体系，逐步统一内外资银行机构的监管标准。二是制定全行业明确统一的监管标准，而且同时制定相应的惩罚条例。三是要用法律的形式明确各级监管机构的监管权利、责任和手段。四是要建立与金融机构资产分类相对应的呆坏账准备金制度。五是建立对金融机构统一的资信评估制度和信息披露制度。六是建立完备的市场风险控制制度。七是建立事后保护性监管制度，如存款保险制度和中央银行最后援助制度。八是建立健全对监管人员的奖惩制度。(三)构建金融监管信息系统 一是要加快各级银行内部控制监管信息的网络化建设，实现系统内部业务发展与监管信息同步反馈。二是加快监管当局的监管信息网络化建设，实现监管部门与监管对象业务系统的信息联网。三是加快监管当局之间的监管信息网络建设，以实现金融监管信息共享，降低成本，提高效率。(四)建立风险预警系统 一是建立国家宏观金融预警系统。二是建立区域金融预警系统，主要负责辖内金融风险的监测和预警，及时将各种风险信息和对策措施传送到辖内各级政府部门和各金融机构中去。三是建立地区金融预警系统。可由人行中心支行或县支行与设在当地的金融机构共同组成。主要负责辖区内金融风险的监测和预警，将各种警情信息及时输送到辖内政府部门和金融机构中去。(五)培育金融监管人才 应该通过建立科学的人力资源开发和利用战略，完善对监管人员的吸引激励、学习培训、资格考核和评级等系列机制，提高人民银行监管队伍素质。其中培训机制尤为重要。通过制订严格的岗位标准和要求，通过加强对从业人员金融监管理论与技能的培训，通过在全系统实施金融监管定期考试、考核、录用制度，创造一种使监管人才脱颖而出的良好环境。(六)改进监管手段 一是建立统一、科学、规范的非现场监管机制。二是加大现场检查力度。三是尽快实现监控的信息化、自动化、实时化。(七)发挥金融同业公会的作用 金融同业公会可弥补现有法定监管的不足，并规范银行间的不合理竞争。当前，要尽快建立系统的行业标准，制定有关业务规则，并逐步处理一些非行政性的金融管理工作，树立同业协会的威信和影响力，真正实现行业自律管理。三．外部：完善有关法规体系和市场约束体系(一) 制定并完善银行监管法律体系 要针对世贸组织有关原则和规定对现行法规作全面评估，修订完善有关法律法规，重点是有关银行持续监管、涉外金融监管和银行市场退出等方面的法律。另外，对金融信息化与电子化的新发展、银行资产证券化、国家金融安全、打击金融犯罪等也应尽快制定相关法律。(二)建设市场约束机制 其一是完善社会中介体系，包括会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、资产评估事务所、资信评估事务所、信用评级公司等。其二是建设良好的社会信用环境，建立完善信用信息系统。这是强化市场约束，实现有效监管的重要前提和依据，也是金融监管大系统不可缺少的组成部分。(三)规范政府行为 进一步深化政治体制改革，真正做到政企分开，将政府职能转到对企业的宏观调控和为企业提供良好的政策服务的轨道上来。参考文献：1．邱跃民， 戴玉明，蔡友：《对我国目前金融监管问题的现实思考》，《金融参考》2001年第4期2．吴敬琏，陈全伟 ，王彤：《金融监管理论的演变》（国务院发展研究中心《金融改革与金融安全》系列报告），.banksupervision.net金融监管网，2002-6-253．陈志：《银行监管、货币政策与监管改革路径》，《金融研究》2001年第7期4．张建军：《现阶段中国银行业监管的特殊性》，《金融研究》2001年第9期5．李良英：《所有权结构与中国银行业的改革》，《新金融》2001年第11期6．王兆星：《实现银行有效监管的市场基础架构》，《中国金融》2001年第7期
