引言
我国建立存款保险制度的作用
我国存款保险制度的发展及“道德风险”问题
建立我国存款保险制度的几点建议
内 容 摘 要
建立存款保险制度，有利于广大储户尤其是中小储户免受或减少由于银行机构倒闭所带来的损失 ，增强公众对银行体系的信心，维护金融安全。从各国实践来看，存款保险制度的积极作用显而易见。随着我国商业银行向股份制银行的改造，我国存款保险制度的出台指日可待。建立存款保险制度将为我国金融市场的全面开放，利率市场化改革带来重要的制度保障。论文在讨论以上的基础上，提出了“加快制定存款保险的法律制度；存款保险机构的筹集设立；实行强制型保险制度；实行差别存款保险费率；实行有限偿付”等建议。
建立我国商业银行存款保险制度的思考
为维护社会稳定，长期以来我国财政一直承担了存款保险责任。国家承担保险责任一方面起到了社会稳定的作用，另一方面国家承受的负担最终还是要由纳税人承担。因此，建立存款保险制度是我国金融体制改革的重要课题之一。所谓的存款保险制度，是指一个国家为了保护存款人的利益，维护金融秩序的稳定，通过法律形式建立的一种在银行因意外事故破产时进行债务清偿的制度。这一制度要求各家商业银行和存款性金融机构向商业保险公司交纳保费，在它们面临危机或破产时，保险公司向银行的债权人支付一定限度的债权。
建立存款保险制度的作用
首先，建立存款保险制度，有利于使广大储户尤其是中小储户免受或减少由于银行机构倒闭所带来的损失 ，增强公众对银行体系的信心，维护金融安全。
20世纪90年代以来，各国金融危机事件和金融机构破产频频发生，为应对危机，存款保险制度成为了各国政府的重要选择，目前全球已有70多个国家建立了存款保险制度，同时也有不少国家开始研究和建立存款保险制度。美国1933年建立存款保险制度时，其初衷就是为了保持银行的流动性，维护公众对银行的信心。如同对于市场一样，信心对于银行体系的稳定和发展至关重要。银行类企业自身内在的脆弱性决定了一个银行一旦出现信任危机，轻者元气大伤，好长一段时间不能恢复，重者将招致灾难性的甚至破产倒闭，这在世界上是不乏先例的。而且一个银行的支付危机常常会“传染”给其他问题银行甚至是好的银行。从而累及其他各个行业，造成巨大的社会成本。通过建立存款保险制度，投保的银行一旦破产，存款保险机构就可以为银行提供最低存款本息偿还。保护广大储户尤其是占比重的中小储户的利益。增强其对银行体系的信心，对于金融机构稳定及至整个社会的稳定都有非常重要的意义。
时至今日，存款保险制度的功能已经不再囿于在银行倒闭时对所保险的存款进行支付，维护公众对银行的信心，而是发展成为一种维持金融稳定的制度安排。存款保险制度与金融监管当局的审慎监管以及中央银行的最后贷款人功能共同构成现代金融安全网的三大基本要素，与中央银行的最后贷款人、金融当局的审慎监管等金融安全措施相比，存款保险制度还能够提供资金融通，资产处置等多种金融安全保护功能。
其次，存款保险制度有利于商业银行市场退出机制的建设，创造公平的商业银行的竞争环境，可以促进商业银行改善经营管理，实现优胜劣汰。在有限偿付的存款保险制度下，存款人在选择存款银行时，必然会选择经营稳健，风险小、信用好的银行，而冒险经营、信用欠佳的银行将会吸收不到存款或面临存款转移的困境，这将对其造成巨大压力，所以，这一制度会促进商业银行改善经营管理，降低经营风险，提供更好的服务。当然，这要以各银行执行规范的会计制度，进行必要的信息披露为前提。当前的制度未能解决破产银行的最终债务清偿问题，所以无法建立问题金融机构的市场退出机制。这种制度引发了以下两个问题：一是商业银行市场进入的渠道被阻塞，另一个是纳税人不得不对问题银行及金融机构进行变相的补贴，这不仅破坏了正常的优胜劣汰的竞争机制，也间接纵容了各家商业银行违规经营。随着我国加入ＷＴＯ后金融市场对外开放步伐的不断加快，中小商业银行面对的市场竞争日趋激烈，他们要承担的经营风险也将越来越大，建立存款保险制度已迫在眉睫。存款保险制度可以建立起银行市场退出机制，迫使问题银行遭到市场的抛弃，同时也会促进存款人树立风险意识。通过建立存款保险制度，会促使商业银行进行稳健经营，降低道德风险，提高银行和其他金融机构的竞争能力。建立存款保险制度，有利于形成有效的市场退出机制，为银行机构倒闭提供有效的清偿机制，减轻政府财政负担。
我国目前的金融机构退出机制是：一旦金融机构难以为继必须退出市场时，通常是由中国人民银行或审计署牵头组织小组介入调查、清算、确定损失后，会指定一家或机构进行接管，由这些机构来承接问题机构原债权债务，对个人债务本息进行全额补偿，接管所付出的成本则会由国家通过财政出资或央行再贷款进行。这种用财政资金全额补偿金融机构个人债务的作法有失公正，不利于提高居民的风险意识，还鼓励了他们的侥幸心理，使他们不关心金融机构的经营，甚至为了获得较高的利息而把存款存于风险较大的银行。这又会削弱对金融机构的市场约束，往往会诱发其进行冒险经营。通过建立存款保险制度，银行机构一旦倒闭，其部分存款可以通过存款保险机构的清偿机制来清偿，这种用市场化的退出机制取代金融机构的约束和激励机制，有利于提高金融机构退市的效率，减少其恶意经营，掏空转移资产，骗取国家资金的行为。通过建立存款保险制度，还可以使政府摆脱担负无限责任的境地，变被动为主动，更加合理，灵活地把财政资金运用到最需要的地方，而金融机构一旦出现支付危机，则可以通过商业原则进行有限偿付，通过在保险机构由各个投保金融机构来共同承担损失。
第三，作为一项事后风险控制制度，存款保险制度为央行和银监会的监督提供了支持。央行及银监会强力有效的金融监管可以大大降低甚至避免危机发生，往往是事前和事中的监督。这种监督与管理并不能取代存款保险制度。金融监管只能作为事前危机防范手段而不能成为现实危机处理的制服手段。在客观运行中，央行及银监会的监管往往缺乏前瞻性，监管法规和监管手段具有很大的滞后性。这主要是由于创新金融产品层出不穷，央行和银监会等监管机构的监督的法规和办法的制定周期过长，从而造成了监管效率的降低。存款保险制度的事后保障机制，也因此成为处置金融危机的重要保障，这也可以弥补央行和银监会等监管机构监管效率低下的弱点所造成的不足，为中央银行和银监会处置现实的金融问题提供支持。如今，存款保险制度已经成为经济发达国家的一个重要保护性的风险转移及风险吸收的监管措施，借鉴其先进的经验和方法，对于建立我国完善的存款保险制度具有一定的借鉴意义。
二、我国存款保险制度的发展及“道德风险”问题
我国没有建立存款保险制度，但长期以来国家对商业银行及其他金融机构承担着隐性保险责任。
1993年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》中首次提出要建立存款保险基金，保障社会公众利益。2004年4月人民银行对金融机构进行了摸底调查，为存款保险制度提供了理论依据。近年来，我国经济处于高速增长时期，政府所能支配的金融资源的积累具备了一定的规模。建立存款保险制度的外部环境条件基本成熟，随着四大国有商业银行的陆续上市，商业银行的信息披露质量和透明度也将不断提高，建立存款保险制度将会为我国金融市场全面开放，利率市场化改革带来重要的制度保障。目前存款保险制度的初稿已敲定,将提交国务院法制办研究，我国存款保险制度的出台指日可待。
从各国实践来看，存款保险制度的积极作用是显而易见的，但发生在20世纪80年代的美国储贷会危机使存款保险制度的缺陷暴露无遗，这就是“道德风险”问题。在商业银行进行存款保险时，最想利用存款保险的银行往往是那些经营不佳、倒闭风险较大的银行；在全额偿付的存款保险下，存款人短期会把钱存在那些经营风险较大却以高息揽存的银行，这往往会成为存款保险制度潜在的隐患。所以，存款保险引发的道德风险带来的危害十分严重。道德风险是指从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时做出不利于他人的行动。它存在于下述情况：由于不确定性不完全的或有限制的合同使负有责任的经济行为者不能承担全部损失（或利益），因而他们不承担全部损失（或利益），不承受他们的行动的全部后果，同样地，也不享有行动的所有好处，它是委托代理关系中难以克服的顽症。存款保险制度引发的道德风险表现在：对存款人来说，由于其存款受到保护，尤其是在全额偿付的情况下，他们就会缺乏对银行的信用，风险进行监督、约束和动力，对投保银行业说，由于缺乏约束并且银行管理人员认识到银行倒闭了就会有存款保险机制来补偿，不会给储户带来更大的损失，他们可能倾向于采取更加冒险的经营计划，增大资产风险，降低资产流动性；对于存款保险机构来说，如果其缺乏足够的资金来来关闭无力偿债的银行并偿付存款的话，其员工就会考虑自身的工作职位，宁愿掩饰问题，期待问题会自行消失，这往往会使风险累积，加剧道德风险；对监管当局来说，由于多了存款保险这一道安全屏障，其往往不会警惕，怠于对问题银行的监管。
正是由于道德风险的存在，设置不合理的存款保险制度会导致“劣币驱逐良币”现象。如果存款保险制度提供的保险是完全自愿的，并且不以风险为基础，那么，只有那些脆弱的银行才会在存款保险中受损，继而退出存款保险体系。一旦稳健银行退出存款保险制度后，便需要提高对其他投保银行的保费率，以弥补可能产生的支付成本。而保险费率的提高会进一步迫使次优银行退出存款保险体系。最后，只有最脆弱的银行才会保留在存款保险体系之内。
对我国建立存款保险制度的几点建议
目前，在我国建立存款保险制度的必要性在学术界以及金融当局中已形成了广泛的共识。存款保险制度一直迟迟未能建立救民于水火的原因，主要来自于国有商业和监管部门两个方面。由于四大国有商业银行是躺在隐性的国家信用全额保险上面的，对存款的态度不积极；在银行监管层面中，也有人担心建立存款保险制度会导致道德风险。
不过，目前这些障碍因素正在迅速消除。随着国有商业银行的股份制改造和上市计划的稳步推进，这意味着它们将从国有独资金融企业蜕变为更加独立，更加规范动作的股份公司制企业。如果说以前是国有独资企业时由国家承担其破产倒闭的责任还有一定的合理性的话，那么当它们过渡为公司制企业时还由国家出面拿纳税人的钱去补偿的话，似乎于理不合，也很难让广大纳税人信服。而国外存款保险制度发展的实践表明，存款保险制度衍生的道德风险是可以通过改进制度设计来加以防范的。出于道德风险的考虑，我国的存款保险制度在制定时应着重从以下几方面做起。
1、加快制度存款保险的法律制度，同时修改其他与之相抵触的法律法规。
存款保险制度是事关我国金融稳定的大局、涉及面广、关系到各个方面切身利益的举措，有必要从法律高度对存款保险机构的筹集设立、运行规则、信息披露等方面进行明确，这样才能约束有关方面的行为，这也是国际上通行的做法。同时，对一些与之不适应的法律法规也应加以修改完善。如我国《商业银行法》第71条规定“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”，《金融机构撤销条例》第23条规定“被撤销有多刺机构清算财产，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”，这些与存款保险制度相抵触的条款应加以修改，以保证法律体系的一致性。在存款保险制度推出前，应加强对存款保险制度的宣传解释工作，让公众对存款保险有了充分的了解，以稳定公众信心，避免可能发生的存款转移。
2、关于存款保险机构的筹集设立。
存款保险基金应主要从投保银行交纳的保费中筹集这是毫无疑问的。考虑到我国的金融机构历史包袱较重、盈利水平较差，保险费率厘定不能过高，再者保费收入逐年提取，这需要一个较长的积累过程。另一方面，我国财政赤字逐年扩大，中央财政负担比较重。因此，在建立存款保险机构之初，如果财政出资有困难的话，可考虑由中央银行以再贷款的方式先行垫付，以后再由保费收入偿付。
3、实行强制型保险制度。
从各国的实践来看，大多数国家实行强制型的存款保险制度。这对于我国这样一个转轨时期，金融体制还比较脆弱的发展中大国来说，显得尤为必要。如果实行自愿的存款保险制度的话，就会由于逆向选择而导致“劣币驱逐良币”现象：四大国有商业银行和其他一些风险低的金融机构就会嫌保费过高而不愿加入，从而留在存款保险体系中的金融机构都是一些风险较高的机构，在存款保险基金不是特别充足的前提下，将导致整个存款保险体制越来越脆弱，当风险累积到一定程度时，就会面临崩溃的危险。其他国家的教训表明，要求所有的储蓄机构参加存款保险是保证存款保险制度发挥有效作用的重要一环。因此，我国应将所有的银行类金融机构，包括国有独资商业银行、股份制银行、城市商业银行、城乡信用合作社、外资银行在华分支机构和储蓄都纳入存款保险体系。
实行差别存款保险费率。
实行差别保险费率，减轻存款保险中的道德风险。存款保险费率有统一费率和差别费率之分，统一费率虽然有操作容易的优点，但由于保费支付与银行的财务状况和资产的风险脱节，刺激风险偏好型银行过度追求高风险、高收益，诱发道德风险，造成不公平竞争。因此，从理论上讲，应实行以风险为依据的差别保险，即资本充足率低或资产风险高的银行要承受较高的保险费率。但差别费率的实务操作困难较大，原因在于保险公司还无法准确地把握投保银行面临的变幻莫测的风险，也很难了解投保银行所有表内外业务的风险收益结构。建议我国建立存款保险制度，可先实行机构费率制，大银行风险较小，费率低，小银行风险相对较大，费率应高一些。然后待条件成熟时实行风险等级差别费率制。对于信誉较高的金融机构实行优惠费率，对信誉等级较低的实行较高的费率。
实行有限偿付的存款保险制度。
存款保险的赔付额在一定限额内可实行全额赔付制度，超过限额部分可实行累退赔付制，同时确定一个最高赔付额，超过部分不再赔付，按照大多数国家存款保险的原则，要使90%以上的存款人得到全额偿付，而这90%的存款人平均存款额和最高存款额在我国较难真实统计出来。因此，比较可行的办法就是根据人均GDP的倍数（IMF推荐的标准为人均GDP的三倍），适应考虑我国居民所持有的金融资产的结构，来决定存款保险的最高偿付标准，目前这一标准3到5万元为宜。
将储蓄存款作为保险的标的，与存款保险发展阶段相适应。
在存款保险制度建立初期，由于存款保险公司资金实力不足，对全部存款提供保险将给存款保险公司造成较大风险，不利存款保险制度的建立。因此在我国建立存款保险制度初期，可以把存款保险范围限定为居民储蓄存款，这部分存款代表着大多数存款者的利益，也是银行的主要负债业务，对其实行有效保护，就能维护公众对银行体系的信心。今后随着存款保险公司理赔能力的增强，可以将其他类型存款逐步归入保险范围，最后把保险范围扩大到国内金融机构所吸收的全部存款。
参 考 文 献
《现代商业银行导刊》、《建设银行报》
