一、存款保险制度建立的前提
二、我国开展存款保险的必要性和重要性
三、我国建立存款保险制度的思考
内 容 摘 要
随着我国实行社会主义市场经济建设和进一步深化金融体制改革发展，怎样防范和化解金融风险是我国金融体制改革的重要课题和商业银行经营面临必须解决的一大难题，特别是我国加入WTO后，金融业的发展必须与国际市场接轨。存款保险制度的建立和完善在防范和化解金融风险发挥着重要作用，是衡量一个国家金融体系健全和银行业市场化发达程度的重要标志。我国金融体制深化改革方向就是要建立起健全的金融体系，构筑银行商业化经营体系，增加金融业的安全性，进而推动经济发展。因此，在我国应借鉴外国建立存款保险制度的成功经验，建立我国自己的存款保险制度。
建立我国商业银行存款保险制度的思考
随着我国实行社会主义市场经济建设和进一步深化金融体制改革发展，怎样防范和化解金融风险是我国金融体制改革的重要课题和商业银行经营面临必须解决的一大难题，特别是我国加入WTO后，金融业的发展必须与国际市场接轨。存款保险制度的建立和完善在防范和化解金融风险发挥着重要作用，是衡量一个国家金融体系健全和银行业市场化发达程度的重要标志。因此，在我国应借鉴外国建立存款保险制度的成功经验，建立我国自己的存款保险制度。
一、存款保险制度建立的前提
1、存款保险制度。存款保险制度是指一个国家为了保护存款人的利益和维护金融秩序的稳定，通过法律形式建立的一种在银行因意外事故破产时进行债务清偿的制度。具体而言，存款保险制度是指由经营存款业务的金融机构，按照所吸收存款的一定比例，向特定的保险机构缴纳一定的保险金，当投保金融机构出现支付危机、破产倒闭或者其他经营危机时，由保险机构向投保人提供财务救援或由保险机构直接向存款人支付部分或全部存款的制度。
2、我国建立存款保险制度的前提条件已经具备。一方面存款保险制度的产生，渊源于市场经济的发展。随着我国实行社会主义市场经济建设和进一步深化金融体制改革发展，特别是我国加入WTO后，金融业的发展必须与国际市场接轨。我国的银行业改革不得不走“产权明确、自担风险、自负盈亏、自求平衡、自求发展”的市场化和商业化的路子。另一方面外资银行已获批在中国内地部分地区经营人民币业务，2006年将全面放开地域限制，如果那时还没有建立存款保险制度，一旦外资银行无力支付或倒闭，为控制社会风险也势必需要国家充当“埋单者”，否则就会违反国民待遇的原则。目前 ，我国境内的银行倒闭，都是国家“埋单”，近几年比较有影响的是1997年广东国际信托投资公司、海南发展银行等金融机构破产事件。在国家关闭海南发展银行之前，发生了储户挤兑，国家为此曾紧急调拨34亿元人民币抵御风险，后来又由工行托管其全部资产和负债，由于储户对工行背后国家信用的信任，才没有使危机继续蔓延。第三、存款保险制度的建立和完善是衡量一个国家金融体系健全和银行业市场化发达程度的重要标志。我国金融体制深化改革方向就是要建立起健全的金融体系，构筑银行商业化经营体系。因此，存款保险制度的建立已成为我国金融体制改革迫切任务。
3、存款保险制度的建立，在防范和化解金融风险发挥着重要作用方面，具有其他防范化解金融风险制度不可比拟的优越性。
第一，存款保险制度的多种职能有助于防范、化解金融风险。存款保险制度建立和发展经验表明，其已成为从事前、事中、事后三个方面对金融业进行监管，引导援助，构成一国金融体系的主要组成部分。存款保险的多种职能表现在：聚集保险资金，补偿存款损失；监护被保险机构安全经营，对金融风险事先防范；救助和接管发生支付危机或濒临倒闭的机构。在正常情况下，存款保险机构也要和银行监管机构一道，肩负对参保银行的部分监管职责；一旦参加存款保险的银行出现支付危机或者面临破产清算，存款保险机构一方面要让受保存款得到及时兑付，另一方面还要作为问题银行的清算人，积极介入问题银行的清算、重组、破产等具体操作，从而最大限度的保护存款人的利益，减少存款保险基金的损失。
存款保险制度的这些职能，使它无论是对存款人而言，还是对商业银行，甚至对整个金融体系和经济发展，都起着不可或缺的作用。首先存款保险制度最基本的作用还是保护存款人利益，特别是中小存款人利益，进而增加储户对银行的信心，防止存款挤兑风潮。世界各国存款保险公司处理破产银行的历史表明，很少有因银行破产而使存款人利益受到较大损失的。可见，这一制度对保障存款人利益，防范存款挤兑风潮确实起到了重要作用。其次，存款保障机构对投保银行的事前监管和事后处理，不但能有效地防范和化解银行经营风险，而且有力地促进了商业银行提高经营水平，资信等级和竞争力。其一存款保险制度减少了银行经营风险，降低了投保银行倒闭的机会。据历史资料，美国1865年至1929年，银行平均每年倒闭1676家，而在实行了存款保险制度后的1943年至1981年间，骤减为5.8家。其二存款保险机构出于降低赔偿支出及加强金融监管的思考，要对投保银行的财务，业务报告作日常审核。这在客观上提高了银行的管理水平和资信等级。特别是在金融一体化和银行业竞争加剧的今天，我国商业银行要在金融市场上站稳脚跟，必须努力提高自身的资信力和竞争力，而建立我国的存款保险制度，进一步加强对银行业的风险监管，无疑是很有必要的。
第二，存款保险制度有利于稳定，完善一国金融体系，增加金融业的安全性，进而推动经济发展。西方发达国家一般有三道“金线安全网”，中央银行的日常监管，存款保险制度和央行最后贷款等，存款保险作为其中之一对金融稳定起了重要作用，因此我国金融体系的完善和对金融风险的防范需要构筑存款保险制度这样一道“安全网”。由于存款保险制度基本消除了储户的后顾之忧，增强了储户的存款意识。因此会促进储蓄的扩大和投资的增长，为经济的发展创造良好的条件。
第三，以投保银行自身共同缴纳的保险基金救助危机银行体现了责任企业责任自负，风险自担的经营原则。而中央银行的资金救助实际上是使银行损失由国家负担，这样不但不符合市场经济规律，还会助长银行冒高风险求高收益，没有后顾之忧，过份依赖政府的不良倾向。
第四，由中央银行负责危机银行的处理事宜不利于其宏观调控的超脱，相反存款保险制度则有利于净化央行职能和更好地防范银行经营风险。
第五，借助保险基金，可以维护信用资金与保证货币稳定，达到有机的统一。而动用央行的再贷款，则很难做到这一点。在银行出现经营危机时，动用先提取专门用于破产银行赔付的保险基金是“专款专用”，不会引起货币供应失常而扰乱金融秩序，而对于央行来说，一方面央行有责任对于危机银行提供贷款进行救助。但另一方面，央行增加再贷款等于扩大基础货币，救助危机银行提供的这部份额外清偿手段必然会使正常的货币流通受到影响，这又与央行稳定币值的目标是根本矛盾的问题。
二、我国开展存款保险的必要性和重要性
1、在我国计划经济时代，银行国有国营，资金营运统筹统贷，财务管理统收统支，主要存款都在四大国有银行，而四大国有银行其实是由国家信用做隐性担保的，所以储户宁可承受低利息、也愿意把钱存在国有银行。国家对银行负无限责任，银行不可能出现倒闭体制下，建立存款保险制度的必要性无从谈起。经过多年的改革，我国全方位的金融体系初步建立，国家专业银行的商业化改革已有重大进展，企业和居民的风险意识日益提高。转型后国有银行已变成股份制银行，通过市场化方式经营的，国家不可能承担那么多风险。同时银行业的竞争格局已经形成，银行经营风险加剧，银行出现危机甚至倒闭破产成为一种可能。市场经济的发展和我国加入WTO一方面使我国建立存款保险制度具备条件，另一方面也使我国存款保险制度的建立显得日益迫切和重要。
2、市场经济条件下的银行商业化经营是一项高风险行业。高风险的银行业需要存款保险，从本质上讲是缘于商业银行高风险行业的特点和外部经营环境。
第一，银行内部经营的风险。（1）、信誉风险，主要来自于银行在社会的信誉度和其为客户服务的质量与水准。银行是特殊的服务行业，其社会信誉主要反映为感官信誉，一是服务质量与水准给社会所产生的直接信誉；二是员工的精神面貌，职业道德企业文化给社会的影响。各家银行的标示统一化，经营场所环境优良，员工的敬业精神和职业道德，以及企业文化和服务质量的水准好坏，某一定程度上体现了银行的精神面貌和实力。如果没有统一的标示，经营场所多狭小杂乱、员工精神不振，不崇尚职业道德，服务质量与水准低下，都将在社会上造成一种直观的“不良现象”的感受。（2）、信贷风险，银行信贷资金来源主要是存款，而组织存款的目的，在于将其转化为信贷资金支持经济建设。如果在信贷资金使用上不按科学和规范的要求，忽视法律法规的严肃性，不严格执行贷款的“三查”和审贷分离制度，必然造成信贷资金运转不正常，形成风险。同时，由于企业在市场竞争中，贷款企业遇到不可抗拒的客观因素或企业经营决策失误，导致企业倒闭破产，使贷款成为呆帐坏帐，造成信贷资金损失，形成风险。（3）、决策风险，由于决策层在决策过程中不遵循科学管理经济规律，不从本地区经济本行实际出发所作出的错误决策经实施而造成的损失，这种风险在银行的经营风险中具有较强的隐蔽性和滞后性，所以危害较大。（4）、管理风险，由于规章制度的不健全和对有关法律法规的要求执行不严，具体操作无序而导致管理松懈，相互推诿扯皮最终造成经营不规范，使资产质量下降，效益滑坡。（5）、用人风险，主要反映对员工的教育不力和工作安排上。由于没有及时加强员工政治、法律、专业的教育，没有严格用人标准和不能充分发挥不同员工的不同特点，发挥员工的最大能动性，使员工不安心工作，违返规章制度和操作规程所带来的风险。例如：金融票据诈骗案、结算资金被盗窃等。银行内部经营风险的成因，究其主要原因有以下几点。（1）、内控机制的不完善，规章制度执行不力。（2）、贷款管理缺乏科学性，目前银行信贷资产的管理虽然有所提高，但仍缺乏一套与现代商业银行管理相适应的贷款决策约束机制，体现在实际工作，贷款发放的盲目性，忽视了贷款的跟踪监督，且内部管理手段也较落后。（3）、内审监督职能没有很好的落实，力度不强，现行的稽核体系较之过去有较大的改善，但在内审监督中，仍存在着打不破情面或受制约束过多，没有完全体现其监督职能，作为内部审计稽核部门，应当对银行内部各种业务职能及其经营管理状况和决定有全面行使检查监督的权力和责任，而不仅限于某项或某几项业务的审计稽核上。（4）、银行员工中高层次综合性人才缺乏，不能适应银行发展和管理要求。人员使用随意性大，没有形成能者为，不能者不为和严格的用人机制。有的员工存在着得过且过，不求进取，甚至缺乏一种时代紧迫感和做好一名现代化商业银行合格人才的使命感。从银行经营内部风险及其成因来看，我国的各金融机构均不同程度地存在这些风险，特别是目前我国银行转轨时期，这方面的风险更加突出。
第二、从银行的外部风险看，银行经营环境的变化和同业竞争使银行经营时刻处于不稳定状态。银行同社会生活有着千丝万缕的联系，因此社会经济的细微变化都会抓在银行的经营状况上。从宏观环境看，银行业会随国民经济的复苏而兴旺繁盛，随国民经济的衰退而滑坡，萎缩甚至亏损破产等。从微观环境来看，各经济主体行为状况变动也会对银行经营产生影响。特别是与银行有信贷关系的企业单位，他们的经营好坏直接决定了信贷资金能否安全回流和盈利增值。同业竞争是正常的并有积极作用的。但银行间的竞争不免出现兼并，吞并甚至造成部份银行被挤垮。这很容易动摇存款人对银行体系的信心，造成存款挤兑诱发金融不稳定因素。
第三、银行最致命的风险是信用支付风险。首先，银行对存款的依赖性很强，负债比例高。存款所占的比例越大，发生挤兑的可能性越大，其次由于银行 自有资本占总资产的比例很小，资本扩张的能力强。因此银行承担资产的损失的能力很弱。银行吸收的存款是到期必须还本付息的，所以能用于抵补银行经营亏损的只能是其自有资产而不能是存款。自有资产容易使银行陷入支付危机。再次由于银行集无流动性（贷款）的资产和变化流动（负债）于一身，很容易陷入流动性危机，一旦银行资金周转不灵，无法应付客户的取转，便很容易发生挤兑风潮，甚至引起倒闭。
除了信用风险和支付风险而外，银行经营还面临利率及汇率波动，人为事故，自然灾害等各方面的风险。特别是目前随着我国商业银行体制的建立和金融市场的发展，金融衍生业务得到了很大发展。而金融衍生业务给金融业得到了巨大的市场动作空间的巨额利润的同时，也会给银行造成巨大的损失。所以建立存款保险制度有其现实的意义。
由以上分析可以看出，由于银行内部的风险和外部环境的易变性，容易引起存款挤兑、甚至导致银行破产倒闭。而由于银行经营状况与众多存款人休戚与共。所以一旦银行倒闭，必然引起社会不稳，更为严重的是，一旦某个银行的存款挤兑演变成公众的银行恐慌，大量存款者就会突然涌向银行大量提款，引起连锁反应，对整个银行体系和经济活动产生破坏性影响。而存款保险的主要作用即在于防止存款挤兑和保护银行体系的稳定。
3、我国无原则地以国家信用为银行风险“埋单”的惯用做法，也已被决策层和业内所否定。例如：我国四大商业银行改革过程中，中国建设银行股份有限公司正式挂牌、开始以“引进内外资股东，实现股权多元化，并完善内部法人治理结构”为特征的第二个步骤后，国家电网、上海宝钢、长江电力三家内资国企以股东身份共同投资80亿元，占有建行4.11%股权。英国《金融时报》认为，这三家国企的“战略投资者”身份，在缺失境外资本和中国内地其他所有制企业投资的前提下，其象征意义远远大于市场意义；为了引进更符合国际规则的投资者，更多希望寄托在中国政府能做出承诺：一旦中国建设银行在海外上市后坏账激增，政府将出手相助。但这一要求国家信用为建行上市担保的呼吁，在建行分立挂牌当天就遭到央行行长周小川的拒绝。他指出，为降低四大国有商业银行的不良贷款负担，中国政府在过去10年中提供了巨大的财务支持，“中国央行不会再提供任何额外的金融援助，以帮助国有商业银行减轻坏账负担。”这位四大银行股改的主要操作者认为，中国各银行目前的息差收入已经足以有效弥补银行的不良贷款损失。滥用国家信用，只会诱发越来越大的道德风险，将金融风险放大成“无底洞”，这已成为业内的共识。正是过去政府屡屡充当“埋单者”的角色，才使得政府一次次被迫不断出手，继1998年发行2700亿元特别国债充实银行资本金后，2002年又剥离12000亿元坏账、2004年再动用450亿美元外汇注资（注①）。 事易时移，为稳定金融市场、控制金融机构破产的不利影响，中国有必要尽快建立存款保险制度。
4、完善金融监管，也不能替代建立存款保险制度的作用。国务院发展研究中心农村部研究员陈剑波认为，监管只能改变金融机构承担风险的类型，而难以改变金融机构承担风险的数量。永远安全的金融体系是不存在的，即使在金融市场高度发达、监管非常严格的美国，自20世纪80年代中期开始每年都有超过100家的银行破产倒闭，涉及的存款总额达上百亿美元。
5、我国的金融体系组成情况和现实状况，使我们建立存款保险制度显得极其重要和迫切。在我国的金融体系中，既有防范化解风险较强的金融企业，虽然四大商业银行资金力量雄厚，防范风险和化解风险的能力比较强，但也出现了象中行哈尔滨分行河松街支行10亿元的存款被盗窃的重特大案件。同时存在着抵御金融风险能力较弱的区域性和地方性的金融机构,这些金融机构目前在存款人的心目中，都是国家的，实质上也是以国家信用担保的。例如：各地方的股份制城市商业银行、城市信用社、农村信用社，特别是我国经济不发达地区的城市信用社和农村信用社。在经营中存在地方行政干预严重，负债比例高，不良贷款比例高，历史包袱重，严重资不抵债，制度不完善等问题，现在主要靠央行兜底，利用再贷款维护日常支付业务，一旦出现经营风险，涉及面又广，而且引发的挤兑风潮还会波及其他金融机构。因此，建立存款风险制度在我国已经是刻不容缓的事情。
三、我国建立存款保险制度的思考
1、我国应在银行业监管委员会内部成立商业银行存款保险机构，建立存款保险准备金，负责我国境内商业银行存款保险费的监缴、保险费管理、理赔。不再单独设立专门的保险机构，将保险的监管职能和银监委的监管职能合并，减少存款保险费的监缴、保险赔付等中间环节，提高办事效率。
2、我国应借鉴国外开展存款保险的成功经验，建立我国的存款保险制度。制定《商业银行存款保险条例》，以法律的形式，明确我国境内的商业银行应缴纳存款的种类范围、保险费率、赔付条件和金额标准。
3、保险费率的确定建议。目前，四大国有商业银行的股改尚未完成，农村信用社试点改革刚启动，设计中的费率标准及最高保险金储备规模，既不能定制过高，避免改革中的银行承担过重负担，又要保证一旦有金融机构出现支付风险甚至倒闭，存款保险基金能够赔付得起，发挥保护金融安全的作用。根据我国银行存款的结构和总额实际情况，在我国的存款保险制度建立初期，实行统一的费率，通过银行的存款规模而不是依据风险收取保费，保险费率应定在0.3%-0.5%的界限内，然后根据存款保险基金的情况进行调整，逐步过度到以风险程度的大小来实行差别保险费率，促使金融机构提高管理水平。按2004年末的金融机构储蓄存款余额12万亿计算，存款保险基金的总额在42-60亿元之间。
4、中国存款保险制度参保模式：按“属地”原则，实行强制性的投保方式，即对于中国境内的金融机构采取强制投保方式；其目的在于对中国境内存款性金融机构强制投保，有利于避免“逆向选择”风险，更好地发挥金融安全网作用，保护存款人利益，而且还创造公平的竞争环境。
5、在赔偿标准方面，存款保险机构只对银行存款人提供保险，不保护非存款债权人和倒闭银行股东的利益。一旦金融机构发生支付危机或破产，对存款人的存款是全额兑付还是部分兑付？兑付部分又以多少为限度？我认为具体的赔付标准可以规定按个体储蓄存款余额数量实行分段按比例赔偿的原则。例如：一个储户存款余额在5万元以下的全额赔付，5万元以上的按比例赔付。这样，使百分之九十的存款人得到存款全额偿付，从而避免产生较大的金融震荡，有利于社会的稳定。
参 考 文 献
注①：《证券市场周刊》2005.1.30
《存款保险在艰难中积极求索》─《金融时报》2004.10.22
《存款保险年内出台》─中财网 2005.1.17
