一是否坚持合作制
二：农村信用社的改革模式
三：农村信用社监管体制改革
内 容 摘 要
改革开放以前，为了执行重工业优先发展战略，我国全面实行了计划体制，金融业也不例外．正规的金融市场被取缔，金融机构只剩下中国人民银行一家，既充当中央银行，又是唯一一家经营商业银行业务的金融机构，改革开放以后，原有的一些银行和非银行金融机构渐渐恢复，还开设了一些新的金融机构。到1997年底，全国单是银行、保险系统的总行、总公司已有12家，机构总数已达171601家，职工总数已达2187331人（《中国统计年鉴1998），第667页）。但是，量的扩张并不意味着我国金融体系已经发展得十分完善了，恰恰相反，改革开放以后重建的金融体制带有很多计划经济的残余，还十分不完善。东亚金融危机爆发以后，我国金融体制的内在缺陷更加明显，建立与市场经济和我国现阶段发展水平相适应的金融体制也显得更加迫切。
农村金融体制改革正处在一个关键时期。农村信用社选择什么样的改革方向与发展模式，不仅关系到农村信用社（以下简称信用社）的兴衰、成败，而且关系到农业和农村经济的稳定与发展。围绕农村信用社体制改革问题，理论及实务工作者讨论最多的问题有以下几个：一是要不要坚持合作制原则；二是农村信用社的改革模式；三是农村信用社监管体制改革问题，即行政监管是不是交给地方政府和行业主管是不是交给地方。
对农村金融体制改革问题的思考
改革开放以前，为了执行重工业优先发展战略，我国全面实行了计划体制，金融业也不例外．正规的金融市场被取缔，金融机构只剩下中国人民银行一家，既充当中央银行，又是唯一一家经营商业银行业务的金融机构，改革开放以后，原有的一些银行和非银行金融机构渐渐恢复，还开设了一些新的金融机构。到1997年底，全国单是银行、保险系统的总行、总公司已有12家，机构总数已达171601家，职工总数已达2187331人（《中国统计年鉴1998），第667页）。但是，量的扩张并不意味着我国金融体系已经发展得十分完善了，恰恰相反，改革开放以后重建的金融体制带有很多计划经济的残余，还十分不完善。东亚金融危机爆发以后，我国金融体制的内在缺陷更加明显，建立与市场经济和我国现阶段发展水平相适应的金融体制也显得更加迫切。
农村金融体制改革正处在一个关键时期。农村信用社选择什么样的改革方向与发展模式，不仅关系到农村信用社（以下简称信用社）的兴衰、成败，而且关系到农业和农村经济的稳定与发展。围绕农村信用社体制改革问题，理论及实务工作者讨论最多的问题有以下几个：一是要不要坚持合作制原则；二是农村信用社的改革模式；三是农村信用社监管体制改革问题，即行政监管是不是交给地方政府和行业主管是不是交给地方。
一：是否坚持合作制
在这个问题上，二十一世纪，越来越多的学者认为，中国的农村信用社实际上早已异化，也不存在向合作制过渡的可能性，因此不应再坚持合作制原则，认为按商业化原则办农村信用社，同时也要兼顾支持农村、农业经济的发展。
如果用合作制的原则来衡量，我国农村信用合作社的经营管理体制的确长期不规范，但不同时期导致不规范的原因和社会条件是不同的，不能简单地一概而论。我国经济金融发展现阶段的特征已经对农村金融改革提出了规范化和多元化的要求，在这种情况下，简单地否定或肯定合作制的改革思路都有失偏颇，而把合作制作为农村金融组织形式之一，同时允许多种金融组织形式在农村共同发展，并把规范化作为改革重点，突出强调长期性制度安排的重要性，可能是更符合当前我国农村金融领域实际状况的改革思路。
当前围绕农村信用合作社体制改革所进行的争论，其焦点在于合作制在我国农村到底具备不具备生存条件？如果具备，那么农村信用合作社应该如何规范和发展？如果不具备，那么农村金融组织的主体形式应该是什么？实际上，关于合作制问题的争论由来已久，这个事实本身可能已经在一定程度上表明，合作制这种金融组织形式在我国农村确实存在着客观需求。然而，围绕合作制问题长期争论不休，而且至今尚未得出明确结论，可能也在一定程度上意味着合作制是否存在客观需求，不一定是我国农村金融改革和发展过程中最基本的问题。最基本的问题可能是需要进一步认清现阶段我国经济金融发展的主要特征，并以此为基础对我国农村金融改革的基本思路作出新的选择。
2001年，谢平的论文引发了人们关于中国是否要坚持农村信用社的合作制的剧烈争论。他认为中国的农村信用社的功能定位、实践结果都表明它不符合国际劳工组织(1994)关于合作制的定义，合作金融的基本经济特征应该表现为自愿性、互助共济性、民主管理性、非赢利性四个内容，但是我国正规的合作金融从来就没有真正存在过。合作制是一种产权制度或企业制度,它需要一系列前提条件。中国近50年来就不存在合作制生存的条件,在当前制度背景下,现有农村信用社体制确实不具备向真正合作制过渡的可能性。
但是，过去没有并不意味着将来不能，坚持农村信用社走合作制道路的学者大有人在。因为，中国农村社会经济的现实要求农村信用社必须以合作制为基础，过去没有搞好，不是合作制本身的问题，而是我们的信用社根本没有真正坚持合作制造成的。根据目前的社会经济条件，中国还需要发展合作金融与合作经济；中国过去的农村信用社没有按照合作社的要求办的主要原因是“由于人们的指导思想脱离了中国尚处于社会主义初级阶段这个基本国情，不是依法指导、扶持信用社的发展，缺乏一个《合作金融法》，未能对信用社进行依法的扶持和保护，是那些地方官员、上级主管银行对信用社可任意指令贷款，导致了大量呆帐，又可不承担贷款损失的经济责任，这是最深刻的教训。因此，当务之急是国家立法部门要尽快运用立法手段，制定《合作金融法》”。而中国人民银行合作金融机构监管司司长张功平从近几年信用社改革的实践出发，认为，农村信用社的性质应根据农民和农村经济发展的需要来确定，从目前大多数情况看，农村信用社仍应坚持办成农民群众的合作金融组织，将农村信用社全部改变为商业银行，不符合中国农村实际情况。农村信用社的性质确立为合作制，其服务方向自然应当是“三农”。有学者认为“不可动摇‘合作制方向’这个根本”，因为真正坚持合作制，按合作制的要求经营农村信用社符合中国目前的农村形势和农民的需要。
关于合作制问题的争论，大致可以归纳为两种较有代表性的观点。一种观点认为，我国农村信用合作社不符合合作制的原则，所以农村金融改革和发展的重点应该是按照合作制原则改造现有的农村信用合作社（龚方乐，2000）。这种观点可以称之为坚持合作制的观点。另一种观点则认为，我国农村信用合作社不符合合作制原则的历史已经表明，这些原则在我国农村金融领域是行不通的，因此，农村金融改革和发展的重点应转向组建和发展股份制商业银行（谢平，2001）。这种观点可以称之为放弃合作制的观点。
二：农村信用社的改革模式
农村信用社的改革采取哪种模式直接关系到农村金融支持农业经济发展，关系到农村信用社公司治理结构的完善，关系到吸收农业剩余劳动力，是未来我国经济金融体制改革中的重要课题。目前，有关农村信用社体制改革模式的文章很多。
关于农村信用社改革的具体模式，主流的看法是继续坚持合作制、完善合作制，这也是国务院农村信用社改革的方案模式，但又有以下几种模式的建议：一是将资金实力雄厚、经营状况较好的农村信用社改组为地方股份制商业银行，或者叫股份合作制金融企业，它具有股份制和合作制双重特征，以合作制为基础，把劳动合作与资本合作相结合起来，原信用社社员转变为信用社的股东，企业职工全员入股，既是劳动者，又是所有者。二是将老少边贫、经济极不发达地区、经营困难的农村信用社并入农业发展银行，只承担政策性金融业务[12]；也有认为在这类地区实行合作制信用社的看法。三是在广大经济半发达的地区实行农村信用社与农业银行资产重组。在东南沿海等经济较为发达地区应在信用社实行县（市）农村信用社一级法人体制的改革方案；县（市）为单位组建农村信用社，实行一级法人经营管理模式，把基层农村信用社改制成为营业机构，实行“统一法人，授权经营，分级核算，单独考核”的经营模式；在经济不发达地区单个信用社法人体制适应农户分散的特点，信贷决策快捷，便于管理，在部分地区仍可继续保留，以发挥其服务灵活的特点。
为什么要提出农村金融改革转换思路，为什么要提出农村金融组织向多元化、农村金融市场向规范化的方向发展，这要从目前正在试点的以县为单位的农村信用联社一级法人说起。去年曾经提出过两种农村金融改革方案，一种是把农村信用联社改造为由农业银行控股的农村合作银行；一种是取消各个独立的农村信用社的法人资格，以县为单位组建只有一级法人资格的农村信用联社。后来在江苏开展了以组建县农村信用联社一级法人为主要内容的农村金融改革试点工作。这项工作计划于今年内结束。届时有可能允许各地农村信用联社依据本地实际情况进行选择。或者组建农村合作银行，或者组建一级法人的县农村信用联社。如果从实际情况出发，由于中西部地区经济金融条件较差，距离组建股份制农村合作银行的差距较大，因此自愿组建农村合作银行的可能性不是很大，数量不会很多。即使在东南沿海经济金融条件较为发达的地区，也会因农村合作银行的组建要求高、经营约束严而缺乏自愿性。
也有学者认为农村信用社体制的改革不必拘泥于组织形式，关键是明晰产权，其组织形式是一级法人、还是二级法人并不重要，在产权不明晰的情况下，无法建立正常的法人治理结构，也无法改变原有被扭曲的管理框架。
根据合作金融理论，合作制原则包括以下一些要点：（1）实行一人一票制的民主管理；（2）对所有人平等开放；（3）不以盈利为目的；（4）不负债经营以保护会员利益等（史纪良，2000）。如果用这些原则来衡量，那么，长期以来我国农村信用合作社的确是非常不规范的。但是，在不同时期导致不规范的原因却是不一样的，所以不能不进行具体分析。
首先，改革开放以前，在传统计划经济体制下，既不存在市场经济主体和市场经济运行机制，也不具备与市场经济相适应的社会信用环境，因而也就根本不可能存在作为市场经济主体的、符合合作制原则的农村信用合作社。当时的农村信用合作社不过是为打击农村高利贷而设立的、为农民发放口粮和基本生活（医病）贷款与传统计划经济体制相配套的政府机构的附属物。事实上，当时不但缺乏实行合作制原则的主观意愿，也不具备实行合作制原则的客观条件。所以，对这个时期里合作制问题的争论实际上没有多大实际意义。
其次，从改革开放以来到90年代中期，随着我国经济体制改革的不断深入和市场经济的不断发展，金融业也获得了前所未有的发展，农村信用合作社也伴随着金融业的发展而发展起来。然而，居于垄断地位的国有银行基本上还是作为政府机构而不是市场经济主体来办，仍然相当缺乏经营自主权和承担经营风险的能力。所以一直由（四大国有银行之一的）农业银行管理的农村信用合作社的发展也主要是表现为数量型的扩张，其性质和经营仍然主要受到行政体制的影响。但是，市场经济体制的初步形成和社会信用环境的初步改善，使农村信用合作社的性质问题越来越引起关注。在明确国有商业银行改革的大方向是必须办成与市场经济相适应的商业银行的同时，农村信用合作社要按照合作制原则来办的观点也日益成为主流观点。并且，合作的某些原则，如合作社“由社员人股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务”等，已经写入了国务院的有关文件之中。但也不能不看到，一方面，农村信用合作社的改革进程必然会受到国有商业银行改革进程的制约，即在国有商业银行尚未能做到自主经营，自负盈亏之前，很难想像合作社原则会在农村信用合作社得到有效贯彻实施。另一方面，社会信用环境还相当不尽如人意，按合作制原则经营农村信用合作社的客观条件还有一定差距。所以，在这个时期里关于合作制问题的争论尽管已经越来越具有实际意义，却还难以有效实施。
再次，从90年代后期以来，我国经济发展和体制改革都进入了一个以注重规范为主要特征的阶段。这一特征在金融领域里表现得尤为明显。一系列整顿金融机构，规范金融秩序的措施陆续出台；无论在城市金融领域还是在农村金融领域都相继发生了一些前所未有的破产、关闭、兼并、重组等案例。这些案例，一方面暴露出一些原来早以潜伏着的金融风险并形成了一定的经济损失（这是早晚都必然会发生的事情）。另一方面也大大增加了人们的风险意识，对市场经济秩序进一步趋向规范和改善社会信用环境起到了相当积极的促进作用（这是不可否认的客观事实），从而为金融机构行为规范化营造了更加良好的外部条件。所以，从90年代后期以来，关于合作制问题的讨论越来越热烈，而且也越来越具有现实意义，以至于可以说，它已经不是一个能不能实行的问题，而是变成一个如何实行的问题了。
如此看来，坚持合作制的观点和放弃合作制的观点各有短长。坚持合作制的观点始终看到合作制原则在我国农村存在着生存和发展的客观需要，而且这种客观需要随着经济金融的发展和体制条件的演变而变得越来越具有实际意义，这是正确的。但是，这种观点忽略了是否具有按合作制原则办农村信用社的主观意愿也是实行条件之一，如果不同时具备这个实行条件，再强烈的客观需要也难以转变为现实。放弃合作制的观点则正确地指出，几十年来我国农村信用合作社之所以远离合作制原则，其中一个重要原因，就是因为缺少按照合作制原则去办农村信用社的主观意愿。而只要缺少这个主观意愿，不但在客观条件不具备时，就是在客观条件具备时，合作制原则也难以得到有效的贯彻执行。但是，正像客观条件是可以改变的一样，主观意愿也是可以发生变化的，尤其是当客观条件已经变化之后，主观意愿的变化就具有更大的可能性和必然性，而放弃合作制的观点正是忽略甚至否定了这一点。
三：农村信用社监管体制改革
关于农村信用社的管理体制，张功平认为，对于县及县以下农村信用社的组织形式，要根据各地区农村经济发展情况和农村信用社的管理状况因地制宜，分类指导，宜统则统，宜合则合，宜股则股，不搞“一刀切”。对于农村信用社的县以上管理体制，他认为涉及农村信用社与农民、与行业组织、与监管当局、与政府4个方面的关系，争议较大的是行业组织的设置问题，即是否需要设立行业管理组织和行业自律组织。这些问题还在争论之中，尚无优劣之分。
也有学者提出了信用社行业管理改革的三种具体模式：一是自上而下建立全国性行业管理机构；二是组建省级行业管理机构；三是组建地市联社，由其承担行业管理职能。认为一个地区地域不似省过于广阔，农村信用社机构数量及资产总量又均达到一定规模，通过整合能够发挥规模经济的效能，且地市级联社对辖区农村信用社的经营状况可以做到了如指掌，管理到位，能真正发挥行业管理职能，因此组建地市联社是上策。
我国金融监管的主要毛病有：监管方式单一，监管部门缺乏独立性，缺乏监管的激励机制，由于缺乏有效的处罚手段，监管力度不够。
第一，目前，商业银行的监管职能主要是由中国人民银行负责。尽管负责监管的人数不少，各种监管制度和规定的条文也很清楚，但是，由于监管渠道单一必然带来信息不畅通的弊病，监管效果并不理想。
第二，由于中国人民银行不仅承担着金融监管的任务还负责执行货币政策。在中央银行的宗旨上把促进经济发展放在非常重要的位置。中央银行的多重目标常常相互冲突，货币政策目标与监管目标相混淆。作为政府的一个职能部门，中央银行监管部门受到各级政府的干预，在多重目标中举措不定，缺乏独立执行监管政策的条件。
第三，靠什么激励机制来实行有效的监管呢？对于监管部门来说，在许多情况下，它们说假话的成本很低，说真话的代价却很高。
第四，在1998年金融监管的重点是违规监管，1999年监管重点是真实性监管。这些都很必要。关键问题是即使查出来违规事实，发现了假话又能怎么样？就是明知某个银行坏帐逐渐增多，能够采取什么措施呢？
由于国家承担了应由银行承担的风险，银行又承担了企业的风险，因此，银行利益并不取决于对风险的检测、评估等一系列财务指标，而是受监管标准和程度的左右。这种非量化的监管方式给监管部门甚至监管人员留有极大的弹性发挥余地，使其可以凭借人为的裁度相机处理国家和银行、银行和企业的矛盾，并使之服从于国家经济发展的整体利益。
目前，无论是哪一级的金融机构，只要是经过中国人民银行批准营业的，最后，出了问题统统由中央银行来负责。其结果是，一方面，中央银行轻易不会发给金融机构营业许可，弄得在许多地方融资渠道不畅通，另一方面，背在中央银行身上的包袱越来越重。
有学者认为人民银行目前对农村信用社的双重监管身份不合适，也不应当交由地方政府管理，应该建立相对独立的垂直机构对信用社进行管理。而有的学者则认为信用社改革不宜分割来看，需要与整个农村金融改革结合起来统筹考虑，建立农村金融市场的竞争与退出机制，因为缺乏破产约束会导致信用社面临现在正面临的信用道德风险，包括来自地方政府、信用社内部人和借款人三方的，不利于信用社的生存与发展，也会使中央银行面临的潜在损失更大。
参 考 文 献
1 郑良芳(a)，《社会主义初级阶段决定必须坚持合作金融——对我国信用社体制改革争论的看法与建议》，《金融研究》，2002年第3期
2 郑良芳(b)，《信用社改革应坚持合作制方向——对我国信用社体制改革争论的看法与建议》《金融理论与实践》，2002年第2期
3 马华江，《对农村信用社改革的几点建议》，《中国农村金融合作》，2002年第1期
4 李燕君、何春明，《对中国农村信用社体制改革的一点探索》，《西南金融》2002年第4期
5 杜金向，《对农村信用社改革与发展若干问题的思考》，《经济问题探索》，2002年第6期
6 张功平，《关于农村信用社改革与发展的几个问题》，《中国农村金融合作》2002年第3期
