内容摘要……………………………………………………………(2)
造成农村金融体制改革不彻底的原因……………………………(3)
深化农村金融体制改革的必要性…………………………………(5)
对农村合作金融及其发展模式的确立和步骤的选择……………(6)
内 容 摘 要
摘要：我国社会主义市场经济体制的确立，农村商品经济的发展为农村信用合作的发展提供了坚实的基础，也提出了新的要求。建设社会主义新农村离不开资金的投入，而作为资金来源主渠道之一的农村金融业，受历史及现实等多方因素影响，目前还存在整体功能不强、职责定位不清、有效竞争不足等问题，不能很好地适应社会主义新农村建设的需要。只有通过改革，建立起“功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力”的新的农村金融体系，才能更好地发挥金融在支持社会主义新农村建设中的作用。
对农村金融体制改革问题的思考
我国社会主义市场经济体制的确立，农村商品经济的发展为农村信用合作的发展提供了坚实的基础，也提出了新的要求。1993年12月25日，国务院作出《关于金融体制改革的决定》为金融改革设计了框架，深化我国农村金融体制改革的呼声日高，要求按合作制原则深化农村信用合作社改革也日显迫切。因此，国务院审时度势，于1996年8月22日作出了《关于农村金融体制改革的决定》明确提出农村金融体制改革的重点是恢复农村信用社的合作性质。
随着我国改革开放三十年，国家经济高速持续增长，财富增加，国力增强，收入提高，社会进步，人们生活总体上达到了小康水平。金融领域也得到长足发展。十一届全国人大一次会议政府工作报告指出，要加快农村金融改革，继续深化农村信用社的体制改革，强化中国农业银行、中国农业发展银行和中国邮政储蓄银行为“三农”服务的功能，积极推进新型农村金融机构发展。这是以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡发展的要求，着力加强社会主义新农村建设采取的重大举措，也为深化金融体制改革进一步指明了方向。建设社会主义新农村离不开资金的投入，而作为资金来源主渠道之一的农村金融业，受历史及现实等多方因素影响，目前还存在整体功能不强、职责定位不清、有效竞争不足等问题，不能很好地适应社会主义新农村建设的需要。只有通过改革，建立起“功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力”的新的农村金融体系，才能更好地发挥金融在支持社会主义新农村建设中的作用。但是，由于受多方因素的影响，目前，我国农村金融体制还没有完全理顺，各个地区发展不平衡，导致农村金融体制改革不彻底。就其问题，本文从造成农村金融体制改革不彻底形成的原因、农村金融体制改革的必要性和如何进行改革三方面进行阐述。
一、造成农村金融体制改革不彻底的原因
（一）外部因素的影响
1、对当前农村金融市场由于资金供给不足形成的供给型抑制问题和形成的原因
通常认为，银行业经营管理的目标就是保证资金的安全性，保持资产的流动性，争取最大的盈利性。简称为“三性”目标，同时也是进行日常管理的三原则。对于在辖域内的农村金融市场，在融通资金过程中大致都会出现以下几种局面：
（1）商业银行“不愿”。由于其在商业化改革中出于成本、收益和防范风险等多方面的考虑，不断撤并农村网点和上收信贷管理权限，使基层机构沦为只存不贷或少贷的“吸储机器”，引发农村金融资源的“漏出”，导致了农业信贷资金投入的逐年减弱，同时也在有计划地退出农村经济领域。
（2）政策性银行“不够”。对于欠发达的广东粤北山区韶关市区内只有一家农业发展银行，县级以下根本没有。尽管银监会在2004年就批准其可以开展农业产业化龙头企业、粮油加工企业等商业化信贷业务，由于其业务处于起步阶段，管理经验还不完善，有待于进一步拓展。
（3）合作金融“不足”。农信社由于其经营规模较小、经营风险较大、不良资产占比高，且受体制困境约束和结算手段落后，电子化程度低等技术因素制约，以一农支“三农”，显得心有余而力不足，难以满足信贷资金需求。
（4）邮政储蓄“不能”。20年来邮政储蓄只能吸收存款、不能发放贷款。近两年银监会批准其对小额质押贷款业务试点，也仅限于“定期存单质押”的小额质押贷款业务，但目前大部分县域地区仍然不能办理或贷款量特别小。
（5）农业保险“不便”。由于农业生产受自然灾害影响损失较大，农业保险的风险高，导致农业保险费率高而难于开展。
而造成以上局面的原因体现在：一是缺制度安排，这是形成我国农村金融供给型抑制的根本原因。无论是从国家产业制度还是金融制度角度上去分析，由国家垄断的以国有银行为主体的正规金融体系形成的是以“城市”和“工业”为导向的资金供给，通过市场准入等政府限制其他各种金融形式进入，对贷款人资格限定、贷款投向约束以及信贷配合等手段为城市和工业发展动员和筹集资金，这种产业制度安排与金融供给体系，导致了农村地区的金融需求长期在很大程序上无法得到满足。二是缺信用环境，这是形成我国农村金融供给型抑制的重要原因。首先，法制建设严重滞后，相关法律法规不够完善和健全，对农村金融生态环境造成了不利影响，特别是农村征信系统建设不完善，社会信用服务的市场化程度低，中介服务不规范，提供虚假资信证明甚至协同贷款欺骗，加之行政力量介入和干预行为，严重破坏了农村金融的信用环境；其次是缺乏有效的失信惩罚机制，对逃废债务人无强有力的威慑手段，导致债权人的合法权益受损。三是缺政策引导，这是形成我国农村金融供给型抑制的直接原因。由于我国农村经济发展的相对滞后和长期以来形成的自给自足的小农经济模式孕育了一个孱弱的缺乏活力的农村金融市场，小农经济意识对资金需求的细小化，加之农业行业的风险性、季节性强，而又缺乏资产和抵押品，导致一般金融机构不愿涉足农村信贷市场。在经济转型中的政府又不能完全利用行政权力支配其农村资源，出现政府、金融机构和农村经济体三方博弈状况。所以说政策引导在力度和方向方面都存在缺位，是形成我国农村金融供给型抑制的直接原因。
2、未能正确处理好社会发展与金融定位两者之间的关系
随着国有商业银行改革的加快，四大国有商业银行经营网点近几年来正大规模地从县级以下地区撤出。自1988年以来四大国有商业银行仅从甘肃、河南、湖南、贵州、吉林五省就撤出了10728个分支机构。虽然农业银行在大多数地区还设有县级机构，但由贷款权的上收，很多都是只存不贷，加上邮政储蓄又从农村转移出去资金每年不少于1000亿元，使得农村金融供需矛盾更加突出。这种发展趋势，一方面使农信社为“三农”服务的压力日趋加大，但另一方面给农信社也带来了一个难得的历史发展机遇。近两年来，小额信用贷款在农村地区迅速发展和农户联保贷款，自2001年正式开办以来，截至今年7月末，共累计发放2918亿元，大大缓解了农民贷款难的矛盾，而且其间蕴藏着很大的发展潜力。为此，适应建设社会主义新农村的需要，支持“三农”发展，更要处理社会发展与农村金融机构的职能分工定位。
首先，中国农业发展要在农村经济发展中起主导作用于，承担所有的农业政策性金融业务，要将支持范围从流通领域扩大至农业基础设施建设项目、农业综合开发项目、农业高新技术项目等领域，有效推进农业产业结构调整、升级，提高农业竞争力，为新农村建设提供基础保障。
其次，中国农业银行要发挥县域商业金融主渠道作用，切实提高对农业产业化龙头企业、农村商品流通体系建设和县域内劳动密集型中小企业的信贷支持质量和效益，加强对县域经济的金融服务。
再次，农村信用社必须牢固树立为“三农”服务的宗旨，以小额信用贷款、农户联保贷款为依托，为农户、个体工商户、中小企业提供金融服务。邮政储蓄银行要加强与农业发展银行、农村信用社的合作，以农户小额信贷、微型小企业贷款等业务为主打产品，进一步加大邮储资金的支农力度。
（二）内部因素的影响
1、管理体制及监管模式的确立问题。以农村信用社为代表的监管体制如何设置，是当前农信社改革中的一大难题。建立全国统一的联社管理体制是一种集聚风险的制度设计，继续保持3.8万家产权独立的信用社由中央银行监管并负责业务管理、指导也不现实。而目前随着8省市农村信用合作社改革试点工作的逐步展开，成立以地方政府承担信用社经营管理和部分监管责任的省级联社，县级二级法人治理结构是农村金融体制改革的重大举措。如何建立地方金融管理及监管体系，确立中央与地方即统一又分散、各负其责的金融监管体系，又不仅仅只是信用社改革所能够解决的问题，这将涉及整个银行业监管体系的改革及银行业自身如何重组的问题。比如国有商业银行是否拆分和如何拆分、中小型银行的发展、现有地方商业银行的管理和监管问题、储蓄保险制度的建立等等。
2、农村金融竞争机制缺位。自农村地区银行业金融机构市场准入政策放宽以来，农村小额贷款的机构拓展到所有银行业金融机构，在辖区带“农”字的金融机构有3家，但真正为农户提供金融服务的只有农信社一家。农业发展银行“有头无脚”，与农户无信贷业务关系；农业银行信贷业务向城市收缩，重大户、轻小户，与农户完全脱离了信贷关系，支农属名不符实；邮政储蓄信贷业务远离农村，只办理系统内储蓄存单质押贷款；农信社是唯一的、正规的农村金融组织，面向“三农”，服务“三农”。由于商业银行远离农村，机构萎缩，农户金融需求被拒之门外，使农村地区银行业金融机构准入放宽的政策落空，没有构筑起农村金融的新渠道，自然难以引来活水，没有引来良性竞争机制和激活农村金融市场，导致农村资金非农化，农村非生产性的信贷增长缓慢的普遍现象。
二、深化农村金融体制改革的必要性
首先，要从支持农村经济发展和全面建设小康社会的战略高度，充分认识深化农村信用社改革的重要性。农村经济在全国经济发展中处于重要位置，从长远发展看，我国要实现十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标，最重要最艰巨的任务在农村。所以，关注农村、关心农民、支持农业、解决好农业增效、农民增收，农村经济发展问题乃是全省各项工作的的重中之重。金融是现代经济的核心，农村金融是农村经济发展的重要支撑。作为农村金融的中坚力量，农村信用社必须适应我国农业和农村经济发展的新要求。只有通过改革，逐步增加为“三农”服务的功能，提高服务水平，促进城乡经济协调发展。
其次，农村金融机构、监管部门和政府部门三者应充分认识到当前农村金融体制的滞后性和不合理性。
我国农村贫困地区的长期落后与金融发展的萎靡有很大关系，农村金融各局部市场存在着供给远小于需求的情况，这就从根本上阻碍了农村金融体制资金配置功能的充分发挥，导致低效率的配置水平长期维持，这种制度性的滞后和监管的缺位是不适应现代社会发展趋势的。
再次，从完善农村金融服务体系，改善经营管理，切实提高自身抗风险能力，建立健全自身内控机制和完善各项规章制度相结合的角度，充分认识深化农村信用社改革的紧迫性。与国有商业银行改革相比，农村金融特别是农村信用社的改革和发展相对滞后，尤其是信用社的管理体制、产权归属、防范风险、服务手段、电子化建设等方面仍存在很多问题，未能从根本上得到解决，加之多年形成的负担和历史包袱，严重影响了农村信用社自身的发展，在一定程度上减弱了信用社对农村社会经济发展的支持力度，影响信用社服务“三农”作用的发挥。导致这些问题的出现都要通过深化农村信用社改革加以解决。只有改革，建立健全科学的发展机制，服务农村经济，有效化解和防范农村信用社的金融风险，增强为“三农”服务的功能。
三、对农村合作金融及其发展模式的确立和步骤的选择
关于农村信用社如何改革的问题，这已经是一个争论不休的问题，也是一个很难统一的意见的问题，决策部门对此也很难下决心给出结论。从我国国情来看，我国信用合作系统应取“上虚下实”模式，其理由主要是我国幅员辽阔，广大农民的民主意识有一个逐步增强的过程，如实行“多级法人”模式，且每个法人又是独立完善的经济实体，由于趋利规则作用与民主管理不到位等原因，上一级的经济实体一方面往往会忽略对下一级管理服务，它的经营功能会得到加强，趋同于商业银行；另一方面上一级机构又会对下一级机构强加行政管理约束，淡化信用合作性质。这一点在西欧国家的信用合作运动发展过程中，已开始呈现出来。我国信用合作体系如采取这一模式，很容易走到信用社官办与商业化的老路，要按合作制来规范信用社的目标则可能落空。而采取“上虚下实”模式，主要是由县联社与基层信用社对外开展业务，上一级机构以管理服务为主，则是分工明确，各尽其责，有利于县联社与基层信用社的业务发展，也有利于上一级管理机构搞好管理服务。
如我国信用合作社系统采用上虚下实模式，仍有两种实施方案可供选择。一种方案就是以各级农村金融体系改革领导小组办公室，从事信用合作管理的人员为主体，成立信用管理协会，建立中央、省、地（市）三级信用合作管理机构，藉此管理农村信用合作社。另一种方案是将中国农业发展银行与农村信用合作社“嫁接”，借助中国农业发展银行为政策性银行的优势，来支持农村信用合作社的发展。
我国农村金融体系以农村信用合作社为代表可以考虑实施中国农业发展银行与农村信用合作社的嫁接，采用这种模式，既可以解决中国农业发展银行增设分支机构的压力，中国农业发展银行可以借助县级和乡镇两级信用社来办理业务，更加接近农村，接近农户；农村信用合作社可依托中国农业发展银行来解决支付结算、职工培训、信息交流等管理服务功能不足的困难，使其更专心一致搞好自身建设，为社员服务。因为农业发展银行与农村信用社的“嫁接”，国家委托农业发展银行来管理指导农村信用社，有其自身优势。表现在：一是农发行与信用社的嫁接，二者可优势互补，共同发展。其二者的服务对象是一致的，同时一个作为政策性金融机构，一个作为“自助互惠”的合作金融机构，两者没有利益冲突，相容性大，有利于优势互补，共同发展。二是农发行与信用社的嫁接，有利于精简机构，减少开支，增加效益。若实行两者的“嫁接”，农发行可借助信用社遍布乡村的营业机构来开展业务，信用社通过与农发行的“嫁接”，可减少从中央到省市的机构设置开支。还可以依托农发行解决再合作的要求，接受国家银行的政策指导和业务上的帮助，从而减少再合作来组建省市机构的成本与费用，减少管理费支出，增加信用社效益。同时还可以利用农发行的结算系统来解决支付结算困难，提高服务质量。三是两者的“嫁接”可以更合理地利用资金，遏制农村资金流向城市的趋势，利用农发行政策性贷款的优势，引导资金流向农村。而农信社可代理农发行业务来增加资金来源，二者皆可得益，有利于自身的共同发展，可以较大幅度地增强抗风险能力系数。
总之，政府职能定位是农村金融体制改革成败的决定性因素，体制改革是结构调整的根本出路。这是因为如果政府职能转换不到位的状况一直延续下去并保持不变，我国农村金融体制改革不仅不会成功，以农信社为代表的发展的外部条件也难以得到改善。换句话说，在我国也就失去了建立合作金融的土壤和条件。为此，为积极落实十一届全国人大一次会议上政府工作报告时指出的：“要加快农村金融改革，强化中国农业银行、中国农业发展银行和中国邮政储蓄银行为‘三农’服务的功能，继续深化农村信用社改革，积极推进新型农村金融机构发展”的方针政策，应当重点做好以下三方面的工作：
(一)培育和发展竞争性农村金融市场
各金融机构对农村业务在相对分工的基础上，允许业务交叉发展，通过差别
化的金融服务和服务品种的不断创新，推动农村金融服务水平的提高。对一般性商业贷款，形成农村信用社、农业银行以及其他商业银行共同竞争的局面；对农户贷款和中小企业贷款，形成农村信用社和农村小额信贷组织、民间借贷相互竞争的局面。对农村基础设施、农业产业化项目、农业科技项目等贷款，由国家开发银行、农业发展银行、国有商业银行、农村信用社等机构多方参与、共同竞争。通过竞争，形成一个较为合理的资金价格和利率水平，引导社会资金流向农村。
加大对农村金融政策扶持力度
中央及各级财政拿出一部分资金，建立金融机构支农风险基金，对金融机构
发放农户贷款、农业产业化企业贷款、农业科技创新项目贷款等提供贴息支持。同时，对农村金融实行税收优惠政策，降低税率，减轻税负。对金融机构支农贷款因不可抗力等非人为因素造成的损失，经评估核实后予以全额或一定比例的核销。中央银行对支农资金投入大、效果好的金融机构，可适当降低存款准备金比例，对因投入较多导致资金紧张的，可运用再贷款、再贴现等货币政策工具给予支持。
大力改善农村金融生态环境
继续深入开展创建信用村镇、信用企业和信用农户活动，金融机构对守信村
镇、企业和农户要给予适当政策优惠和信贷倾斜。要建立失信行为惩戒机制，严厉打击逃废债行为，依法保护金融债权。逐步建立健全农村企业和个人征信体系，提高借贷双方信息对称性，防范信用风险。要普及信用知识，加强诚信教育和引导，增强农村社会信用意识，营造金融机构发展的良好信用环境。
参 考 文 献
[1]周振海：《深化农村金融体制改革》，《中国金融》第7期，2008。
[2]曾康霖：《金融改革的回顾与评析》，《金融研究》第4期，2008。
[3]葛中旺：《农村金融发展缺陷及完善农村金融体系的思考》，《金融参考》第5期，2008。
[4]荣炜： 《农村信用社概述》，《中国农村信用合作社经营管理全书》第36页，2001。
