一、人民银行职能调整后对基层人民银行有效履行职能的意义
二、当前基层人民银行履行职能存在的问题和困难
三、提高基层人民银行履职水平的建议
内 容 摘 要
本文对人民银行职能调整后，对基层人民银行履行职能的意义进行了阐述，对其履行职能的问题和困难进行了分析，提出了新形势下提高基层人民银行履职水平的建议。
关于加强和转换中央银行的职能的研究
《中国人民银行法》修订后，人民银行监管职能分离，新的职能调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务三个方面，基层人民银行如何在履行新的职能中做到有所作为，是关系基层人民银行职能定位和机构设置，关系宏观货币政策意图顺利实现，关系区域经济金融协调发展的重要问题，需要进行深入探讨。
一、人民银行职能调整后对基层人民银行有效履行职能的意义
（一）人民银行职能调整后，有利于基层人民银行转移工作重心，提高履行新职能的专业化水平。在计划经济向市场经济转轨的初期，金融机构内控约束薄弱，金融秩序比较混乱，使基层人民银行不得不将工作中心和主要资源放在金融监管上，对贯彻执行货币政策认识不到位，工作不主动，效果不明显。随着监管职能的分离，基层人民银行的工作重心向执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务转移，不再集宏观与微观于一身，不再集市场准入、日常监管、市场退出于一身，有利于集中精力提高履职水平。
（二）监管只能分离后，基层人民银行在区域金融体系中的地位更加超脱。随着货币政策职能与监管职能的分离，人民银行职能实现了重大转变，从传统意义上的银行业金融机构的中央银行转变成整个金融体系、金融市场的中央银行。基层人民银行在区域金融体系和经济调控中的地位更超脱，作用更重要，有利于从更高的层次、更广阔的视野关注区域经济金融协调发展，分析二者之间的矛盾和困难及其对货币政策传导的影响。
（三）职能转变，重新整合资源，为基层人民银行履行新职能提供了有力的组织保障。按照总行的部署，人民银行各级分支行内部的业务部门进行了调整，新设和重组了一些职能部门。这次机构改革强化了货币政策部门，充实和加强了货币信贷、调查统计等部门的力量，有利于提高贯彻执行货币政策的水平；增设了金融稳定、征信管理等部门，有利于履行维护金融稳定职能；优化了支付结算、货币发行、人事后勤等部门，有利于提高服务水平和效率，并为全面履职提供强有力的保障。
二、当前基层人民银行履行职能存在的问题和困难
（一）货币政策传导不畅，基层人民银行贯彻实施货币政策可操作性不强，货币政策实施效果不突出
1、基层人民银行的操作手段和工具有限，多为采用窗口指导的形式传递货币政策意图，效果并不突出。目前货币信贷政策实施已经处在市场经济条件下运用经济杠杆进行间接调控为主的时期。随着社会主义市场经济体制的深化，县域经济的发展更趋多元，微观经济运行的千变万化，对基层人民银行在贯彻实施货币政策方面运用货币政策工具操作的自主权和灵活性提出了更高要求。但实际上基层人民银行可实施的调控手段很少，除少量的对农村信用社发放支农再贷款权力外，主要靠加强存款准备金、现金、利率管理及窗口指导来贯彻实施货币政策，对辖内金融机构的贷款投向和投量最多也只能提出一个原则性的意见，这个原则意见也由于并非完全符合市场经济规律而往往得不到有效贯彻。其它实质性的调控手段几乎没有，导致基层人民银行在贯彻实施货币政策中时常处于被动地位，致使货币政策时滞延长，影响了货币政策在县域经济发展中的实施效应。
2、商业银行高度集中的信贷管理体制，使货币政策传导在基层出现偏差。近年来，作为央行货币政策传导主体的国有商业银行信贷管理体制实行了重大改革，普遍推行了信贷授权授信制，贷款审批权限上收，对县以下商业银行的授信权控制很严，多数上级行规定县级行只能办理限额以内的小额质押贷款，而且手续繁杂，对其它贷款只负责可行性调查，都需报批。这种“一刀切”做法，不仅增加了县域经济发展的贷款难度，而且因基层行信贷人员无放款权，却要承担收贷收息的责任，而挫伤了其工作的积极性，导致信贷操作保守，使人民银行信贷指导难以有效实现。此外，有的基层商业银行为防范信贷风险，实行贷款发放终身责任追究制，在贷款责任的考核上十分严厉，重罚轻奖，缺乏相应的信贷激励机制，致使部分信贷人员因惧怕承担风险和责任，推荐上报贷款项目慎之又慎，产生“能不贷则不贷，可贷可不贷则不贷”的思想，这些都不同程度地阻滞和限制了货币政策作用的充分发挥。
3、社会信用环境不佳，弱化货币政策效果。信用是市场经济的基石，良好的社会信用环境是金融业安全稳健运行的重要保证，也是金融促进经济发展的内在要求。由于种种原因，当经济发展中社会金融法律意识和信用观念较为淡薄，主要表现有：一是企业信用不足，影响银企合作基础，导致票据结算推广难度加大，人民银行再贴现的货币政策工具难以有效运用；二是信用环境不佳，影响金融机构有效信贷投入，产生“惜贷”现象，出现信贷紧缩效应：三是信用环境不佳，使储蓄存款居高不下，难以转化为投资和消费，价格机制在居民的投资选择中得不到响应；四是非法集资、非法设立金融机构、非法办理金融业务屡禁不已，使大量资金游离于金融体系以外，影响了货币政策传导的速度、效应。
4、货币政策目标与地方政府目标难以一致。货币政策是从宏观角度，注重经济发展结构与趋势的合理性，注重整体效益的提高。欠发达地区经济发展水平低，地方政府侧重于区域经济总量的增长。目标不一致，使政策取向出现偏差，货币政策的有效性受到抑制。表现为：一是GDP增长与支柱产业（企业）刚性依赖。支柱产业的形成，是一个长期的自然因素和社会历史因素。欠发达地区经过市场淘洗后的支柱行业（企业）为数少，占区域经济总量的比重越来越大。支柱产业（企业）的兴衰对地方税收、就业及社会稳定关系重大，当其经营效率滑坡，以价格机制为基础的货币政策对资源的进入亮红牌时，政府“有形之手”往往绕过货币政策直接干预资源配置，使经济运行偏离货币政策指向。二是投资饥渴与信贷资金刚性依赖。欠发达地区企业规模扩张、城镇改造、开发区兴建等，呈投资需求饥渴态势。而另一方面，欠发达地区民间投资不活，企业自我发展能力弱，地方财政又大多为“吃饭财政”，面对饥渴的投资需求，地方政府自然希望银行信贷资金买单。而为地方政府所推崇的开发区建设，实际效果并不理想，甚至成为“摆设工程”。过于超前的旧城改造，也超出了地方经济消化能力，对地方经济的推动作用并不明显。但货币政策的“无形之手”往往难以抵制政府“有形之手”。
（二）履行反洗钱和管理征信两项新职能还存在不少困难
人民银行职能调整后，增加了反洗钱和管理征信两项职能，要履行好新职能，存在如下困难：一是新职能涉及到银监、证监、保监等金融监督管理部门、各类金融机构、政府有关职能部门和社会各界，由于各部门的认识不尽一致，追求的目标不尽相同，客观上给人民银行开展工作，协调各方关系提出的更高要求，加大了工作的难度和阻力；二是工作机制、工作程序尚未有效建立，履行职责的手段、工具不多，工作方法、履职经验欠缺，各项工作尚在起步探索阶段；三是机构设置与人员配备还未到位，相应的培训还未进行，尚无专人专司其职，影响了工作的开展，制约了履职水平的迅速提高。
（三）人民银行金融服务有待进一步加强
虽然人民银行近几年金融服务水平有了较大的提高，但仍不能满足飞速发展的经济金融需要，主要表现有：
1、业务手段滞后，影响金融服务水平。如银行本票、商业承兑汇票推广不够，不能满足企业、个人结算需要。
2、是电子化建设步伐不快，影响了金融服务效率。如同城票据交换清算方式落后，资金清算不及时，周转缓慢；大额支付系统尚未建立起来，异地大额资金不能及时汇划；国库核算系统仍不能适应财政部门的国库单一帐户改革要求；各业务系统的开发平台不一致，系统间互不兼容，数据采集繁琐，重复劳动多，降低了工作效率。
3、激励机制不健全，影响了员工搞好金融服务的积极性。由于缺乏切实可行的奖惩措施，加之央行服务对象的特殊性，基层人民银行服务水平一般低于其他金融机构，还存在干好干差都一样的情况，使少数员工在提高工作质量及业务能力方面缺乏动力，工作积极性不高，应付了事。
（四）基层人民银行干部职工队伍与履行新职能要求尚有差距
银监派驻机构设立，人员分流，加之职能调整对人员银行干部职工队伍提出了更高的要求。一是人员不足与履行新职能的矛盾突出，基层人民银行从事货币信贷、调查统计人员多则3、4人，少则1、2人，往往一人多岗，主要精力都放在应付日常工作上，既不利于工作水平的提高，也不利于干部职工静下心来全面提升自身素质。二是新型人才匮乏，基层人民银行特别缺少综合分析能力强、懂英语、法律事务的人才。三是基层人民银行干部职工学习、培训机会少，自学的针对性和有效性又难以保证，因此工作中往往表现为前瞻性不够，创新精神不强的现象。
三、提高基层人民银行履职水平的建议
（一）正确认识三大职能的内在联系，主动适应职能调整
制定和执行货币政策是中央人民银行的最基本职能，中央银行通过灵活运用货币政策工具实施宏观调控，促进金融业的规范运行和协调发展，最终实现币值稳定，并以次促进经济增长。金融安全是国家经济安全的核心，金融稳定是经济和社会稳定的基石，中央银行除了运用最后贷款人的手段外，更重要的是采取各种各样的手段防范系统性金融风险，从根本上维护金融稳定。金融服务工作作为中央银行的基础业务，是中央银行实施货币政策和维护金融稳定的基础，是中央银行履行职责的重要保障。
人民银行三大职能联系紧密、相辅相成，一是货币政策制定和执行效果如何，直接影响国家金融的安全稳定，因此，货币政策工具的把握，必须考虑是否有利于整体金融的稳定。二是货币政策的制定和实施，是建立在经济金融安全稳定的基础上的，没有金融安全，就难以实现货币政策目标。三是人民银行在提供金融服务的同时，获取经济金融运行的数据信息，又为货币政策提供了决策依据和调整依据。四是三大职能的终极目标是一致的，共同决定了人民银行在实施金融宏观调控，防范化解金融风险和促进经济金融协调发展方面将发挥重要作用。同时，金融服务贯穿于人民银行履行职能过程的始终，一方面货币政策的传导、落实需要借助金融服务职能的发挥，另一方面金融稳定也需要通过提供安全、优质和高效的金融服务来实现。基层人民银行的干部职工应当主动适应职能转换的要求，转变工作思路，把握工作重点，创新工作方式，切实提高基层人民银行工作水平。
（二）建立有利于促进地方经济协调发展的调控机制，提高执行货币信贷政策水平
贯彻执行货币政策是基层人民银行的最基本职能。如何把认真履行职能与促进地方经济发展有机结合起来，我们认为应从以下三方面入手：
1、增加调控手段，实施灵活操作。随着市场经济的发展，各地经济发展水平差距扩大，部分相差悬殊，这就需要国家在金融扶持方面区别对待，适当赋予基层人民银行，尤其是经济欠发达地区基层央行实施货币政策方面较大的自主权和灵活性，如给予经济欠发达地区县级人民银行一定限额内向辖内商业银行发放再贷款的审批权限，利率适当优惠，要求其根据商业银行资金头寸变化和支持县域经济发展的情况，灵活掌握发放与回收，以进一步增强国家货币政策在基层的实施效果；根据实际需要，可适当给予县级人行一定的再贴现业务办理权限，减少审批环节，以推动票据贴现市场的发展，缓解县域经济发展中的资金供求矛盾。
2、疏通传导渠道，下放贷款权限。为疏通货币政策传导渠道，提高货币政策实施效应，促进区域经济金融改革与发展，一方面，基层人民银行要充分发挥协调促进作用，切实搞好“窗口指导”，引导辖内金融机构正确理解和贯彻执行国家的货币政策，保持对地方经济增长必要的支持力度。另一方面，国有商业银行应树立贷款营销观念，加大改革创新力度，适应目前区域经济发展的新变化、新要求，改变信贷管理方面的“一刀切”做法，适当下放贷款审批权限，扩大基层行贷款自主权，还应在加强风险约束的同时建立相应的信贷激励机制，促使基层行信贷人员努力开拓信贷市场，克服目前存在的多存少贷、只存不贷倾向，培养和发展黄金客户企业，推动央行稳健货币政策真正得到贯彻执行。
3、改善信用环境，整顿信用秩序。市场经济实质上就是信用经济。地方政府应充分重视整顿和规范社会信用秩序，运用行政手段，为创建良好的社会信用环境提供强有力的支持。要像关心金融机构增加信贷投入、支持地方经济发展那样去关心支持银行不良贷款的收回和信贷资产的安全。督促指导政法、工商等有关部门支持配合银行搞好依法收贷和金融债权保护工作，可通过目前正在进行的信用乡（镇）、信用村建设试点工作以及“信用级企业”评定活动，公布“恪守信用企业（贷户）名单”、“建议不予金融支持企业（贷户）名单”以及实行金融联合制裁、新闻媒介曝光、查扣实物资产等，对逃废债企业及个人依法加大打击制裁力度，真正使其得到应有的惩罚，以增强全社会的信用意识，为县级人民银行在辖内有效贯彻执行货币政策提供先决条件，促进区域经济金融业的协调健康发展。
（三）以防范、化解系统性金融风险为重点，切实维护辖区金融稳定
一是要建立系统性风险预警体系。基层人民银行必须对辖区金融业的整体风险进行评估、分析和监测，制定预警方案和防范措施，并督促高风险机构制定风险处置预案。二是合理运用货币政策工具降低银行信贷风险。基层人民银行要紧密结合辖区经济金融运行情况，运用“窗口指导”引导金融机构规避金融风险。三是充分利用支付结算系统功能防范资金市场风险。加强对大额提现、多头开户、支付结算的监督，有效防化金融机构支付风险，结合现金管理还可以指导、组织金融机构开展反洗钱工作。四是组织协调金融系统建立健全内控机制，切实防范内部风险。五是改善社会信用环境降低社会信用风险。结合征信管理工作推动社会信用体系建设，提高政府、企业、公众的信用意识。
（四）强化金融服务职能，提高金融服务水平
1、要加快现代化支付系统的建设、推广和运用，减少资金汇划环节，提高结算资金流转速度。
2、改进和加强会计、国库管理工作。组织推广新的银行帐户管理办法和银行帐户管理信息系统，规范帐户的开立和使用；要围绕财政国库体制改革的要求，积极配合财政部门单一帐户改革，进一步加强国库监督分析，搞好财政政策与货币政策的协调和配合。
3、加强货币发行规范化管理，提高现代化水平，降低劳动强度，同时加大现金管理和反假力度，保证人民币正常流通。
4、尽快建立反洗钱工作流程，健全机构，落实人员，
积极探索洗钱犯罪的规律，加大对大额可疑支付交易的监测，加强对金融机构反洗钱工作的监督、指导，初步形成金融机构反洗钱工作体系。
5、要建立科学的考核评价机制，促进服务水平不断提
高。
（五）尽快建立金融系统新的协调机制，信息共享机制，突发事件联动机制
1、建立工作协调机制。定期分析辖区经济金融形势，研究对策，对货币政策执行中的不良倾向和苗头性问题，依法加强监督检查，疏通货币政策传导机制。
2、建立信息共享机制。拓展现有的金融统计信息网络，通过先进的科技手段搭建信息共享平台，使各方都能掌握连续性的货币信息和监管信息，明确金融信息的收集与交流的时间、标准和方式，及时沟通有关金融市场风险和运营情况。
3、建立突发事件联动机制。对区域金融运行中的突发事件，严重影响货币政策执行和金融稳定的倾向性因素，加强磋商，共同制定预案，联合采取行动，开辟处置突发事件绿色通道。
（六）加强干部队伍建设，为履行职能提供坚强保证
建设高素质的干部队伍是基层人民银行一项艰巨的任务，是促进金融改革的必然要求。中央银行要求的人才不是纸上谈兵式的人才，而是能灵活运用理论于实践的实干型人才，是识宏观、顾大局、能调研、会管理的实用型人才，是集学习型、研究型、专家型、务实型、开拓型于一身的综合性人才。因此，必须更新观念、完善制度，加快干部队伍建设步伐。更新观念，就是打破常、不拘一格，为干部职工的成长营造良好氛围，提供施展才华的平台。完善制度，就是建立科学合理收入分配制度，务实有效的培训进修制度，营造良好的用人环境，激发干部职工工作的主动性和创造性。
参 考 文 献
1、《中华人民共和国中国人民银行法》 中国法制出版社 2004年1月第1版
2、杜金富，《货币与金融统计学》 中国金融出版社 2003年第1版
3、卫保，《人民银行分支行在宏观调控中的地位和作用》，《西安金融》，2004年第3期
4、陈育，《协调力在人民银行职能履行中的重要作用》，《西南金融》，2004年第8期
