一、引言
二、银行外汇业务检查案例
三、间接监管模式下的管理缺陷与表现
四、完善外汇间接监管的对策
内 容 摘 要
外汇监管作为人民银行职能的重要组成部份，为适应对外开放新形势，目前的外汇监管方式已逐步由直接管理转向间接管理，由事前审批转向事后监管。这种监管模式的转变，免除了外汇管理部门的审批环节，方便了企业，同时也带来了某些新问题。近年来，外汇管理部门在对金融机构外汇业务合规性检查中发现，一些银行在办理收汇、结汇时，未严格按照外汇局有关政策规定办理外汇业务，有章不循，违规操作，暴露了间接管理模式下外汇管理工作中的新问题。本文将结合外汇管理工作中的个案，分析实行间接管理模式后基层外汇银行外汇业务存在的问题和成因，从而提出在间接监管模式下完善外汇管理的对策与建议，以期进一步提高外汇管理的质量和效率。
间接监管模式下基层外汇管理问题与对策
一、引言
当前，我国对外开放进入了一个新的阶段。在经济全球化和金融自由化成为不可逆转的历史潮流的大背景下，作为金融自由化的一部分，我国的外汇管理体制改革同时面临着难得的机遇与严峻的挑战。随着近年来一系列改革措施的出台，我国的外汇管理体制逐步进入规范化、法制化、国际化的轨道。外汇管理的长远目标是使人民币成为可自由兑换货币，为了顺利实现这个目标，我国采取了渐进式的步骤，选择成熟的产品和市场有序开放。新形势下，外汇管理工作服务经济发展和保卫经济安全的责任日益艰巨，外汇管理的任务是加强跨境资本流动监测预警，维护国家经济安全。在实现人民币完全可兑换的过渡期，资本项目监管成为外汇管理的主题。
为适应加入WTO及对外开放新形势，2002年7月1日起，外商投资项下资本金结汇管理方式在全国范围内进行了改革。改革后，资本金结汇核准权由外汇管理部门授予符合条件的外汇指定银行，外汇管理部门通过外汇指定银行对资本金结汇实施间接监管。外汇监管模式已逐步由直接管理转向间接管理，由事前审批转向事后监管。目前，现场检查和非现场监管是目前我国中央银行对金融机构日常监管的主要方式，两者相互补充，互为依据，共同构成了中央银行实施有效监管的主要手段。外汇监管模式的转变一项传统管理方式的改革，由于机制不健全，监管的有效性受到较大局限，仍然存在着一些不容忽视的现实缺陷。
二、银行外汇业务检查案例
2005年5月，人民银行某市支行的外汇管理部门对辖内被授权办理资本金结汇业务的外汇指定银行资本金结汇业务进行了现场检查。检查中发现的主要问题是：1，该银行自被外汇管理部门授权办理资本金结汇的一年多时间里，没有建立资本金结汇业务的事前审批制度，对外资企业资本金结汇用途的真实性、一致性和合法性并未进行分级审核和由有关责任人进行签批后即办理结汇；2，资本金结汇中没有审核和要求外商投资企业提供相关的结汇资料（如人民币资金用途的支付证明）；3，对汇款人与投资人不一致的资本金收汇未进行合规性审核便办理入账。总的来说，该银行办理资本金结汇操作过程中缺乏必要的事前审核和分级审批机制，资本金结汇操作过于简单化，应引起外汇监管部门的重视。
如果说外汇指定银行违规，要对其进行处罚，则缺乏相应的法规依据，无法可依；有些虽有规定却不健全，对违规行为的处罚规定过于笼统和简单。在此情况下，无论是对银行还是企业，要么存在无法可依的“真空地带”，要么出现有法不依的“监管宽容”。
从外汇管理的角度来说，国家外汇管理局下发有关文件简化被授权银行资本金结汇所需的审核材料，目的是进一步提高资本金结汇监管效率，便利企业投资资金运作。但是，简化资本金结汇审核材料，并不是银行可以取消必要的审核机制。虽然被授权的基层外汇银行也执行其内部制定的《资本金结汇管理办法》，但是，银行这的些操作制度，只是简单和机械地理解外汇局的规定，并没有起到防范风险的作用。在目前外界继续对人民币汇率升值的预期下，被授权银行的资本金结汇制度管理存在漏洞，会给游资进入带来方便，对我国外汇汇率改革构成压力。现行支付结汇制度的监管重点是结汇后人民币资金的去向与用途，但从监管职责和手段来看，目前外汇管理部门在监管人民币资金去向和用途上，既不占优势，也缺乏有效手段。外商投资企业资本金结汇核准权授予外汇指定银行后，监管重点放在对结汇后人民币用途的审核、监督方面，资本金结汇后人民币资金的用途是否合规、合法，取决于投资项目是否真实和外汇资金的来源是否合规、合法。目前，外商投资企业登记备案、资本金账户的核准、账户限额的核定、外方出资验资询证等均由外汇管理部门办理，这些业务环节对外商投资企业及其资本金来源都能发挥一定的真实性监管作用，且大都在资本金结汇环节之前，业务手续也不复杂，基本上可以满足监管需要。对于外汇管理部门来说，将监管重点放在人民币资金用途上，不利于充分发挥部门自身优势和业务专长。对于结汇银行来说，掌握企业结汇后人民币资金使用情况的难度也非常大，尤其经多次转账的资金更加无法追踪其最终流向。因此，间接管理模式，我们仍要求银行在进行资本金结汇审核时，对企业提供的有关结汇资金用途的支付命令、合同、费用清单等凭证除了进行表面真实性审核外，还应关注、了解企业经营、资金往来等情况，以便准确判断其真实性，将在一定程度上完善了外汇局对企业资本金结汇的人民币资金的去向与用途的监管方法，有效地规范跨境资金的流动。
三、间接监管模式下的管理缺陷与表现
（一）外汇指定银行方面
在外汇管理从直接管理逐渐转向间接管理的过程中，外汇管理部门将绝大部分经常项目真实性审核业务和越来越多比较规范的资本项目结售汇审核改由外汇指定银行直接办理，逐步形成了由外汇局间接监管银行、银行直接监督企事业单位和个人的外汇指定银行“代位管理”的模式。这种新的模式，使外汇指定银行处于了外汇管理政策传导的中心环节，不仅增强了银行的自主和自律意识，促进了银行的金融创新，而且有利于外汇管理部门集中资源和提高监管效率。但由于目前外汇指定银行“代位”的先天性缺陷以及“代位”的机制、职责不明确等因素制约，在一定程度上影响到了外汇管理政策的实施效果。
1、银行“代位”的思想认识不到位。上述案例中的基层外汇银行没有建立资本金结汇事前审核机制，其成因是多方面的。首先是被授权银行对外汇局的管理政策没有认真研读，认为既然外汇局对企业发放了《外商投资企业外汇登记证》和核准了企业开立外汇资本账户，那么，外商投资企业的投资活动便是合法，银行没有必要对企业的资本金结汇用途进行审核；同时，由于银行机构改革和人员换岗变动，加上有的从业人员是新入行，其观念没有及时更新，未意识到资本金结汇业务操作中同样存在风险；其次，银行业务竞争激烈，银行迁就企业。由于竞争激烈和保证利润最大化，银行对于开户企业捧为上宾并在业务上尽量提供方便，使企业的优越感日益膨胀，从而对银行要求提供证明结汇资金用途的资料或银行向企业询问资金的使用过程就觉得“手续多”，银行为留住企业，不得不作某些迁就和让步。再次，由于文件规定可以简化资本金结汇审核手续，银行也心安理得，从而淡化了对资本金结汇业务的管理，资本金结汇事前审核机制也不存在。另一方面，银行也担心越来越多的真实性和合规性审核业务交由银行直接办理并负责任的“代位管理”影响业务发展和担心经营成本上升，势必带来银行工作量和人力成本的增加；同时银行柜台人员同样存在心理负担，因为过去银行柜台人员习惯凭外汇局的核准件办理外汇业务，而现在承担起了更多地真实性审查责任，由此担心可能出现操作失误，承担更大责任风险。上述因素，集中表现为对实行间接监管后，外汇银行对“代位”的思想认识不到位。
2、“代位”的机制措施不尽完善。基层外汇银行在“代位”过程中，尽管对外汇管理政策的执行与监督普遍得以重视，建立了专职或兼职的管理机构或岗位，但这种内部监督往往分散于不同部门，多头管理，而且各银行外汇业务大多实行了综合柜员制，临柜人员流动频繁，岗位不断轮换，势必造成业务不精，政策不熟，难以形成合力。由于外汇业务比较具体复杂、政策性较强，尽管各银行建立了一系列内部管理规定，但随着外汇管理政策的不断更新和调整，有些内部制度尚存在不健全、不配套、更新慢等问题，若银行内控制度未能及时随外汇管理政策的调整而更新，而银行内部监督往往只把自身业务经营风险、内部业务权限执行情况作为重点，因此对外汇管理政策执行情况监督检查乏力，必然影响外汇管理政策的执行效果。
3、利益和责任矛盾成为“代位”先天性缺陷。一方面，由于外汇指定银行是以赢利最大化为目标的经营外汇业务的市场主体，它在执行外汇管理政策的同时，又作为外汇收支活动的监督管理者，这种经营目标与责任目标的冲突，必将对外汇指定银行“代为管理”形成障碍，影响到整个外汇管理的效果。另一方面，出于利益驱动和市场竞争的动机，银行必然强调先经营后管理，放松“代位”的责任，甚至违法违规办理外汇业务，为外汇异常资金流入提供可乘之机，直接影响到外汇管理的效果。如上述案例中，外汇银行存在的资本金结汇审核不规范等问题，便是说明。
（二）基层外汇部门的管理缺陷
1、监管理念滞后。由于人民银行转换新的职能后正处于改革和探索阶段，特别是基层央行外汇管理部门对如何进行间接监管尚未形成一套完整系统的监管理论，从而导致间接监管理念上的滞后，影响了监管效果。
2、外汇政策法规缺乏刚性约束。一是缺乏统一、规范的外汇指定银行“代位”机制。现行的外汇管理法规体系中，尚未对外汇指定银行“代位”的权利、义务、范围等做出明确规定，且法律效力和层次较低，对监督交易主体外汇违法行为的适用性较差，起不到应有的约束作用。二是现行外汇管理法规体系的系统性不强，缺乏稳定性和连续性，部分条款可操作性较差，影响了银行“代位”的具体操作和有效监督。如对现行法规政策没有规定或规定不明确的真实性审核项目，银行感到难以把握；有的外汇法规规定仍过于笼统，操作性不强，往往依靠理解去执行，导致管理上缺乏规范性和统一性等等。三是外汇指定银行金融创新发展迅速，呈现出金融产品多样化、新型化的特点，部分外汇新业务还存在着管理上的真空和滞后问题，对银行业务创新的发展不利。
3、监管手段落后，外汇局对银行后续监管乏力。一般来讲，现场检查是在非现场监管发现问题之后进行的，是对非现场监管中发现问题的再检查，现场检查中发现的问题需要金融机构以后加以改进。现场检查与非现场监管是一种互相补充、互相完善的关系。但从目前基层央行实际操作的情况看，现场检查与非现场监管尚未有机地结合起来。现阶段外汇局对银行非现场监管的有效程度主要是受限于对其经营信息的掌握，外汇非现场监管和现场检查两大基本手段出现脱节，未能有效形成监管合力。非现场监管所倚重的信息源如国际收支统计申报监测系统以及其它各类业务监管监测系统，仅用于统计分析或登记管理，缺乏处理加工、预警提示等功能；各种业务报表也仅仅停留在汇总上报上，对报表的深入分析不够等等。现场检查在查处和纠正银行违法违规经营行为方面的作用尽管比较突出，但由于缺乏来自非现场监管的信息支持，对风险与问题的识别机制明显滞后，灵敏度不够，导致现场检查不能主动出击等。长期以来，基层央行开展的非现场监管仅停留在简单的收集资料和掌握情况上；在现场检查中，通常的方法是查帐看表，而且往往是检查之前由被检查单位自查自纠，这样使被检查单位有应付检查的准备，待到现场检查时，往往是大事化小，小事化了，没有从发现的问题中再深入检查金融机构的内控制度是否健全、是否落实，有针对性地提出科学合理的整改意见和整改措施，削弱了金融监管的整体效果，失去了检查的真正目的。
4、对银行合力监管的协调性差。一是外汇局与银行之间在政策宣传、政策效果反映、业务咨询答复等方面缺乏良好的交流沟通，外汇局政策宣传多采用机械式的灌输，银行主动理解政策、积极执行政策、宣传外汇政策的意识不够强。二是外汇局内部对银行监管缺乏良好的合作。由于银行的基础数据信息分离于外汇局内部不同部门，导致信息相对隔离、孤立，造成内部机构对数据共享性差。三是外汇局与银行对某些重大外汇收支活动的联席研究分析不够，使得不能根据各自的职责优势对某些问题提出监管的建议，影响了对某些重大问题及时有效地处理。四是外汇局与银监局在外汇业务监管方面缺乏有效衔接、沟通和信息共享。
四、完善外汇间接监管的对策
（一）明确外汇银行履行“代位”的地位和职责
外汇管理间接监管模式是由外汇局间接监管银行、银行直接监督企事业单位和个人的外汇指定银行“代位管理”的模式。这种新的管理模式，使外汇指定银行处于了外汇管理政策传导的中心环节。因此，外汇银行能否很好地履行“代位”职责，是消除银行代位管理缺陷的关键。
1、加强政策宣传导向，消除银行对“代位”管理认识的误区。要建立统一、规范的外汇指定银行“代位”机制。并从法律、法规、规章的角度，明确银行在外汇管理方面的承担的管理职责和义务，增强银行在服务中主动依法履行管理职责的权威性。一方面要通过宣传和引导，解决银行管理者的思想观念问题，使银行认识到，外汇管理的整体趋势是趋于放松的，但放松外汇管理并不等于放弃外汇监管，相反需要更先进的管理模式。赋予银行监管职能，实行以外汇局为主、银行“代位”为辅的外汇监管模式，是新形势下有效实施对各类外汇主体交易的监督，促进外汇管理的转型和规范外汇业务的发展的重要改革方向。使其自觉依法履行外汇管理职责，通过加强制度建设，建立有效的内部监督检查和考核机制。另一方面，银行应加强内控监管和行业自律，处理好利益和责任矛盾，引导和支持银行有效发挥监督职能。应将内控制度建设与执行情况作为起点，明确外汇业务内控建设的基本原则、目标、内容和要求，细化和量化每一业务层次上的控制措施，同时尽可能减少不合理规章制度修改滞后的现象，特别是做好重点环节的控制，防范案件和风险的发生。
2、督促外汇指定银行开展内部控制制度建设和加强对业务人员的培训。良好的内控机制和高素质的业务人员是银行在间接管理模式中充分发挥作用的主要因素。因此，应规范银行外汇业务内控建设的行为，一是的银行内部控制度庆做到全面性、可控性和连续性。全面性应体现制度是否覆盖所有机构网点、所有外汇业务和具体业务的全过程；可控性应体现内部权限设定和划分、业务流程等是否合理，主要风险点的控制是否到位；连续性应体现内控制度是否随外汇管理政策变化及时调整。二是加强银行外汇从业人员的管理与培训，提高从业人员素质和外汇服务水平。
（二）外汇局应加强政策导向和完善监管手段，提高监管水平
间接监管模式下，外汇局将逐步实现从直接到间接、从事前到事后、从现场到非现场、从监管逐笔交易行为到监管交易主体的外汇管理职能转变。为推动这监管模式转变，外汇局应从通过政策导向，更新监管理念、提升监管手段等方面促进银行履行“代位”管理职能。
1、更新监管理念。加入W10后，基层央行不但面临金融全球化的挑战，而且面临如何适应国际金融业监管模式的发展要求。外汇监管作为基层央行金融监管工作的重要组成部份，必须更新监管理念。从外汇监管的角度来说，随着我国涉外经济主体和交易规模的迅速扩大，外汇管理不可能再靠大量增加人员的办法来解决，只能依靠现代科技改进管理方式，适应改革和发展的内在需要，逐步实现从直接到间接、从事前到事后、从现场到非现场、从监管逐笔交易行为到监管交易主体的外汇管理职能转变。因此，外汇管理部门更新监管理念，创新外汇管理思路和手段，提高监管效率，逐步向规范化、程序化、制度化的方向发展，避免监管的随意性和盲目性。
2、从管理制度上规范银行的代位管理。应从法律、法规、规章的角度，明确银行在外汇管理方面的承担的管理职责和义务，增强银行在服务中主动依法履行管理职责的权威性，加强舆论宣传，提升银行在外汇管理方面的地位和作用，营造银行“代位”的良好社会环境。外汇局应加强对银行的窗口指导和培训。通过政策出台前邀请银行参与论证、对外汇从业人员法规政策培训、进行政策宣传、提供咨询和解释、约见外汇主管人员谈话等多种形式，提高银行执行外汇法规政策的自觉性和主动性。
3、提高非现场监管的有效性，在制度安排上确保非现场监管工作的时间和质量。这既包括对非现场监管工作流程的规范，对非现场监管措施的灵活运用，也包括对非现场监管工作的评价制度。在非现场监管工作中，除在规定时间内应完成非现场监管报告外，还应在制度上要保证其他的非现场监管辅助措施的实施。巴塞尔《有效银行监管的核心原则》“持续进行的银行监管手段”中就要求“银行监管者必须与银行管理层保持经常性的接触，全面了解该机构的经营情况。”在日常监管中，监管人员应该经常对被监管单位进行走访，与商业银行的高管人员进行会谈，了解情况，提高监管人员非现场分析的能力；同时，应建立非现场监管工作评价制度，对非现场监管工作的效率和质量进行评价，充分调动监管人员非现场监管工作的积极性和主动性。
4、明确分工，提升外汇监管水平。外汇局内设机构首先要按照监管职责分工的不同，明确各自的工作重点，对一定时期内各自发现的异常情况、违规线索、违规动向等违规情况要及时召开交流分析会，制定相应的措施及时进行处理。其次，要建立健全监管信息系统，及时洞察外汇指定银行的隐匿行动。充分利用科技创新，通过设定重点监控指标和参考监控指标，实现事前监管、事中监测、事后分析的电脑化全程监控，以便及时捕捉、判断和处置银行的违规问题。第三，要加大外汇检查力度。在监管中，坚持现场监管和非现场监管“两条腿走路”，现场监管以非现场监管为先导，非现场监管以现场监管为延伸。实行对事和对人处罚相结合，经济处罚和行政处分相结合，内控监督、日常监管、非现场监管和现场检查相结合等具体措施，消除监管真空和漏洞。
参 考 文 献
1、《中国金融稳定报告(2005)》摘要 人民网 2005 年11 月7 日
3、朱孟楠 郭春松 我国银行业非现场监管存在的问题及改进建议 上海金融
2003№9
4、潘文波 提高非现场监管有效性的对策思考 金融时报 2005-4-18
5、王贺三 央行金融监管方式有待完善 中国经济时报 2003-7-1
6、黄鹿梅 浅谈如何提高非现场监管的有效性 《深圳金融》2005年第5期
7、任碧云 重建我国金融监管体制之探讨 中国财经论文[资料网]球2002-7-15
8、李万友 对外汇指定银行代位管理的思考 国家外汇管理局信息网（内部网）
