农户小额信用贷款在全国农村信用社全面推广以来，在支持农业、农村、农户发展方面起到了积极作用。
一、开展小额农贷所取得的成就
（一）、小额农贷适合我国同阶段农村生产力发展水平，代表广大农民的愿望和意志，顺应了富民政策导向和信用社发展的双重要求。小额农贷之所以受到广大农民群众的欢迎，迅速在全国农村扎根开花，并普遍受到社会关注。
（二）、小额农贷引导农民勤劳致富，助推农村经济的发展。中国是农业大国，农业的基础地位不可动摇，不论是农民脱贫致富，还是农村建设小康都离不开加大资金投入。
（三）、小额农贷端正了农村信用社的经营方向，树立了农村信用社是“农村金融的主力军”的形象。
二、开展小额农贷过程中存在的问题
（一）、信用风险。信用风险是小额农额最大的风险。
（二）、操作风险。在信用社方面，小额贷款具有面宽、额小、量大的特征，操作必须规范严格
（三）、管理风险。小额农贷的管理风险主要来自三个方面。一是重放轻管现象。二是管理不到位。三是风险保障机制缺失。
三、关于加强小额农贷经营与管理的几点建议
（一）、创新农村信用体系，强化农户信用意识，规避信用风险。
（二）、正确处理发展与风险防范的关系。
（三）、加快管理机制创新，完善保护政策。
正文
论农村信用社
——小额农贷的经营与管理
农户小额信用贷款在全国农村信用社全面推广以来，在支持农业、农村、农户发展方面起到了积极作用。但在实际中我们应重视其存在的问题，在当前形势下，尤其在中国加入WTO以后，只有不断研究农户贷款存在的问题及其风险控制，并制定行之有效的防范措施，加强小额农贷管理，推动农村经济发展，更有利于增强农村信用社自身的竞争实力。
一、开展小额农贷所取得的成就
（一）、小额农贷适合我国同阶段农村生产力发展水平，代表广大农民的愿望和意志，顺应了富民政策导向和信用社发展的双重要求。
小额农贷之所以受到广大农民群众的欢迎，迅速在全国农村扎根开花，并普遍受到社会关注，其根本点在于：第一，改革开放以来，中国农村广泛实行了以家庭联产到户的承包经营责任制，小额农贷符合农村生产经营方式和农村生产力水平的实际，在农村有深厚的发展土壤和良好的经济基础。第二，小额农贷关注农村弱势群体，简化了贷款手续，优化了贷款程序，解决了农民贷款难的问题，与农民意志相吻合，符合广大农民的根本利益和立场。第三，小额农贷是农村领域国家货币政策有效的传导工具，具有满足农村经济发展资金需求，扩大农业生产与农村内需的政策功能，符合农村金融改革的终极目标，受到党和国家的鼓励的支持。第四，有利于农村信用社增加信贷投入、优化信贷结构，分散其经营风险，在发展中解决历史问题，符合信用社经营管理的内在要求。
（二）、小额农贷引导农民勤劳致富，助推农村经济的发展。
中国是农业大国，农业的基础地位不可动摇，不论是农民脱贫致富，还是农村建设小康都离不开加大资金投入。农村信用社小额农贷投入，能引导民间资本进入生产和市场，带动农村资金运动，实现资源要素的优化组合，使以农村家庭承包为主的小生产者向市场化生产主体转化，促进农村产业结构的调整和农村总体生产水平的提高。就拿我在的单位来说，近四年来累计投放“三农”贷款13.5亿元，占贷款累放总额的88%，其中：累放农户贷款10.7亿元，贷款累计增长78%，其中“三农”贷款增长114%，“三农”贷款以年均24.5%的速度递增。农民现在的年人均收入较前四年增加了700元。穷则思变，富则思安。实践证明，农民获得大量的信贷支持，致力发展生产，安居乐业，有利于形成安定的政治关系，实现农村经济及社会的稳定。
（三）、小额农贷端正了农村信用社的经营方向，树立了农村信用社是“农村金融的主力军”的形象。
农村信用社成立50多年以来，经历了数次改革。改革为信用社的不断发展壮大带来了机遇，但又令信用社的经营模式摇摆不定。特别是90年代中期，农村信用社的经营一度以乡镇中小企业为主，忽视了对农村经济发展的支持。朱镕基总理视察农村金融工作后，提出农村信用社应服务“三农”，为农村信用社的市场作了准确的定位。小额农贷的实施是农村信用社经营的转折点。小额农贷不仅满足了农户生产、生活需求，促进了“三农”的发展，更为信用社的发展提供了强大的后劲。
（四）、小额农贷加强了农村信用体系的建立，促进了农村经济秩序的好转。
一方面小额农贷以农民信用为基础，严格按农户信用等级确定代款额度，是一种纯粹的信用贷款。穷可贷，富可贷，生产贷，生活贷，不讲信用不能贷，信用成为农户取得贷款的基本前提，不讲信用者必然受到贷款限制，加上信用户贷款优先、利率优惠等政策的实施，极大地鼓励了信用行为，农户信用观念得到巩固和强化。另一方面，它通过创新服务手段，公开贷款程序，简化贷款手续，较好解决了农村贷款难问题，农户不再因贷款难不还款，反信用行为没有了存在的必要性。同时信用户、村、镇评定活动的广泛开展，营造了一个“守信光荣、失信可耻”和“人人守信用，共同维护信用”的信用大环境，反信用行为有了强大的舆论压力。
二、开展小额农贷过程中存在的问题
（一）、信用风险。信用风险是小额农额最大的风险。与担保抵押贷款不同，担保抵押贷款以物的作价性交易，还本付息在贷款提供之时便有了着落，价值品（物的）在握已将还本付息的不确性消除。而小额农贷以个人信用保证贷款本息偿还，信用社凭借款人的契约性承诺提供货币资金。信用即借款人自身的人格信助扩散誉，属道德品质范畴，其变数很大。由此形成的债务链极为脆弱，一旦断裂和遭至破坏就会失去对贷款风险的约束力。当前中国市场经济还不成熟，特别在经济商品化十分落后的农村，社会信用制度极为不健全，一些农户信用意识淡薄，赖债、逃债思想较重，往往相互影响甚至形成连锁反应。加上农村执法难度较大，而且小额农贷分散，其执法成本高，因此难以对借款户的反信用行为给予有效的法律约束。
（二）、操作风险。在信用社方面，小额贷款具有面宽、额小、量大的特征，操作必须规范严格。实际工作中，有的习惯于按传统方式办理农户贷款，把评级、核资建立在自己的经验、印象上，贻误了工作；有的敷衍塞责，作风飘浮，不深入调查核实情况，把一些重要的基础工作交给村组干部代劳，使小额贷款偏离信用贷款运行规律和准则；有的风险意识不强，不按规范的操作程序办事，片面追求工作效率，工作简单化，对各种操作把关不严或放松管理；有的工作脱离实际，忽视小额农贷的社会性和群众性，回避村组干部的支持、配合，使小额农贷调查核定工作缺乏社会监督。在基层政府和村组方面，一是存在参与与干预的矛盾。有的基层政府把小额农贷作为加大生产投入的政策工具，干预小额农贷的正常管理；有的甚至要求农户分户取得小额贷款，由乡镇及村组集中用于上项目、搞公益事业等非生产性投入。有的人为拨高农民的信用等级，要求提高信用贷款核定额度，甚至将不符合贷款基本条件的农户推荐为信用户。二是一些乡镇及村组干部为便利收贷，发动农民到信用社贷款抵缴提留统筹及罚款，甚至想方设法要信用社贷款垫缴各种款项。由于这部分贷款未投入生产，农民没有收入来源，无法保证还款付息。三是转贷现象严重。有的基层组织把小额农贷当成清收欠款的途径；有的农户因自己不讲信用无法贷款或为获取大额贷款，以各种手段套取他人信任，找人顶替贷款，小额农贷由此成为了“三角债”。
（三）、管理风险。小额农贷的管理风险主要来自三个方面。一是重放轻管现象。有的认为小额农贷额度小、风险分散，有风险损失也不大，农户一般不会不还或不会还不了；有的为加快推广步伐，片面强调工作进度、贷款面和投放额；有的甚至抱有先污染后治理思想，从而忽视、放松对小额农贷的规范管理。二是管理不到位。由于小额农贷涉及千家万户，管理难度大。一方面，行业管理部门因管理能力不足，难以一一对小额农贷及其滋生风险的环节进行有效控制和监督，其管理主要依靠信用社自身；另一方面，农村信用社习惯于粗放经营，受管理水平限制，弱化了小额的风险管理。三是风险保障机制缺失。地方党政及经济主管部门对小额农贷的收回及风险漠不关心，只注重小额农贷的发展速度和推广程度，强调对地方经济的贡献，忽略信贷经营风险的补偿政策、信用保证体系、业务保险机制的建立，信用社权益得不到应有的保护。
三、关于加强小额农贷经营与管理的几点建议
（一）、创新农村信用体系，强化农户信用意识，规避信用风险。
1、大力推行农户联保贷款。主要做法是按“多户联保、余额控制、周转使用、按期存款、分期还款”的原则，农户在自愿的基础上组成联保小组，签订联保贷款协议，明确信用社、联保小组成员的权利和义务，信用社根据农业生产及经济发展状况对联保小组成员提供贷款。从我们实施的情况看，农户联保贷款效果明显：一是由于农户联保小组以互助互惠形式，通过一定的协议规范建立起来的联合保证组织，它可以强化信贷管理，弱化、分散贷款风险，解决无法提供财产实物担保和抵押的农户贷款难问题。二是农户联保贷款的核定额度较高（一般在10万元以内），且贷款用途广泛，涉及农业、手工业、加工业等农户、个体工商户和中小乡镇企业，可以适应农村新经济主体的贷款需求；三是有利于培育借款户勤俭节约、互帮互助、共同致富的意识，提高农民的储蓄意识和信用观念。通过实际操作，我们发现，联保贷款解决了小额农贷“小”的问题，也从多方面满足了农户的需求。各联保小组成员在办理贷款后达到了信息互通、相互监督的效果，借款户都能按时还本付息，并且极大地满足了农户的需求。
2、推行“信用村（镇）”制度。我们以村财务状况好、村民无不良贷款及欠息、村两委工作能力强、农业产业结构调整开展较好、支持农村信用社工作等为评选条件，采取自愿申请，一年一评的形式，对候选村的信贷情况和经济状况进行认真核实。比如在对某村进行评选时，基本评选条件是该村的核资核贷面达到100%，贷款面达80%以上，不良贷款比例控制在5%以内，连续两年内无新增不良贷款等。经评选授信为“信用村”后，村民便可凭信用贷款证享有2至3万元额度以内的农业信用贷款及优惠利率，直接到信用社门市由会计出纳人员根据核资核贷表办理贷款。并且对于被评为“信用村（镇）”的村（镇）要突出支农重点，即重点支持特色农业，促进农业产业结构区域化、专业化；支持“公司+农户”农产品基地建设，促进农业产业化发展；支持科技农业，促进农产品优质化、商品化；支持生态环境建设，农业基础建设等。用信用村（镇）来带动其他区域的经济发展。此举必将缩短贷款调查、审批、发放时间，解决农民在规模经营发展中因自身资金积累较少、抵押担保能力有限、投入大而导致的贷款难问题，为农民增收致富铺平了道路。同时，也适应了农村土地流转以后，农民向规模经营转变的信贷需求。
3、深化农户个人资信评价及管理系统。（1）实行静态实时管理。借助已有农户经济档案、“户籍管理”及农户小额信用贷款资信评定档案，吸取发达城市“个人资信征询系统”进行个人测评的经验，制定出细化的、符合本地实情的定量与定性相结合的分析评价体系，对农户家庭成员的个人信息、家庭财产及农户的种养业状况信息、个人信用信息和品行道德修养信息等进行详细的调查，建立农户家庭情况档案，以统一的度量尺度，客观、公正地进行农户资信状况评定，克服评定的随意性及不可控性，真实确立农户个人信用度，为农户出示“经济身份证”，并由信贷人员对农户信用资料实行静态实时管理。（2）实行动态有机管理。为及掌握、反馈农户的资信变化，以静态实时管理为基础对农户信用状况施行有机的动态管理。这一管理过程中，重点是建立一个由村委成员、评定小组成员、社会代表、村民代表组成的农户信用状况监控网络，并充分发挥其作用，借助建立的双线目标管理责任制的权责关系来强化监控力度，通过他们跟踪、走动式的现场监测，及时收集掌握农户个人信用度变化信息。（3）推行“信用户”农户信用状况公告制度，按照“成熟一户（个）、创建一户（个）”的原则，对符合条件的积极创建，以村、组为单位张榜公布，为“优秀”级信用户颁发标示牌。并实行优级信用农户优惠政策，引导和激励农户不断增强信用观念，营造良好的农村信用环境夯实基础。
（二）、正确处理发展与风险防范的关系。
一是正确处理自主经营与依靠党政的关系。农户小额信用贷款之所以有别于过去单一的农户小额贷款，其最本的区别，也是最有意义的政策涵义，就是把小额信用贷款发放工作与发展农村基层党组织和村委会的作用有机结合，使小额农贷的管理具有一定的社会性。这种结合主要体现在工作中的相互协调、相互配合、相互信任和相互支持。面对千家万户的农户，要在不同阶段有限的时间内，完成调查摸底、信用评估、核定授信额度，发放贷款证、收回贷款乃至创建信用村（镇）工作，仅仅依靠信用社自身的力量显然是不够的，只有真诚地借助乡镇党委的推动作用，依靠村党支部、村委会的力量，才能保证工作进度、工作质量和工作实效，但依靠不是依赖，其前提必须是确保农村信用社的经营自主权，必须防止依赖党政部门带来的风险。为了借助党政及党员干部的带头作用，可以开展信贷支农“十百千万”工程和实施“党员农贷快车”。所谓开展“十百千万”工程是指对十家特色基地、百家龙头企业、千家种养大户、万家农户进行重点支持，并以“十百千万”工程为桥梁，积极开展送“信贷奖金、送致富信息、送诚信文化、送农业科技”四下乡活动，达到“支持一户、带动一片”的效果。而“党员农贷快车”则是利用党员的带头作用，首先支持党员发展渔业、水果、畜牧业等。以支部+协会和农村专业合作组织为纽带，加强与农村党员的联系，加大信贷投入，积极支持农村党员增收致富。
二是正确处理推广小额农贷与创建信用村（镇）的关系。小额信用贷款以信用为基础，其健康发展有赖于社会信用体系的建立与完善。创建信用村（镇）是建设农村食信用体系的重要内容；反之，没有小额农贷的发放，信用村镇的建设就没有载体，发挥不了应有的作用。二者是相辅相成的，只有前者工作的推进使农村整体社会诚信程度达到一定水平，才有条件开展后者工作；后者工作的推进，又能保障前者工作的健康发展，巩固和扩大前者工作效果。因此，要在实践中努力探索，正确处理二者的关系。
三是正确处理增加投入与防范风险的关系。资源的有效配置与生产要素增加对经济的发展都十分必要。实践证明，小额农贷作为资金要素，其对经济的促进作用不仅反映在拉动经济增长上，而且还可以通过对农业生产基础层面的支持，改变农业生产函数中的要素组合，使农村经济在更有效率的基础上配置生产资源。因此，对小额农贷的投入不仅要加大，还要不断改进服务和完善品种。比如我们根据农户的需求，推出了“农户小康建房贷款”品种，对农户建房贷款实行额度提高，期限延长，利率优惠。推出了“农户致富贷款”，对“优秀”、“较好”等级的信用户根据农户不同的生产经营项目、家庭收入情况提高授信额度500-5000元，构筑农民致富的快车道。但是增加小额农贷的投入，千方百计满足农村经济发展的需要，必须有效地防范其中的风险。加强管理，规范操作，建立风险责任制，是防范风险的基本途径。农户资金需求的调查情况是否真实，信用等级及信用贷款授信额度是否科学，是否按有关管理办法规范贷款发放行为，直接关系小额农贷的运行安全，必须进行重点监督和控制。同时各有关部门还应主动协调农村信用社各方面的关系，注重维护农村信用社的合法权益。
（三）、加快管理机制创新，完善保护政策。
1、注重解决农村资金供给与需求的矛盾。强化农村信贷服务是农村信用社的主要职责。但对于存款类金融机构，存款规模大小决定着信贷投放力度。农村信用社带有社区性，以单个独立核算为主，资金力量多数较小且发展极不平衡，调剂、融通资金的范围和渠道有严格的制度限制，金融创新不足、金融产品单一，又使其在业务竞争中处于劣势。因此，对农村信用社必须给予更宽松的融资环境：一是取消对农村信用社组织资金的岐视性限制政策，下放财政性存款的管理权，地方财政性存款由地方政府交由农村信用社办理，特别是乡（镇）财政金库要由农村信用社代理；二是建议国家将政策性扶贫专项资金交予农村信用社发放，使农村信用社对支农信贷资金统筹管理，并增加手续费收入；三是增加支农再贷款，改进支农再贷款管理办法，使之与农村经济特点相适应；四是撤销邮政储蓄县以下机构网点，减少农村资金分流。五是放宽政策限制，允许农村信用社在上级主管部门的统筹指导下进行资金调剂，以提高一定范围内农村信用社资金的整体利用率。
2、要尽快解决支农责任与政策扶持不对称问题。长期以来，由于国家对农业基础产业关注不够，农业投入相对农村经济增长明显不足。随着农村金融格局的调整，农业银行经营职能向商业化转变，扶持农民、农业、农村经济发展成为农村信用社的主要任务，其经营活动带有明显的政策供给性质，加上农村信用社运营成村提高，因存款业务规模很小而达不到盈亏保本点的机构又不能按照效益决定原则撤销。因此，给予农村信用社相应的弥补和政策扶持是必要的。一是国家应及时出台有利于信用社发展的政策及相关法律法规，保护农村信用社参与经济活动的合法权益，给其一个稳定、宽松的生存环境；二是采取积极有效的措施，帮助农村信用社解决历史包袱，防范、化解经营风险；三是建立农业贷款税费，使其获得休养生息和自身积累的能力。四是提高信用社在中央银行的转存款利率，使之与邮政储蓄在中央银行转存款收益一致。
3、要真正建立小额农贷的风险防范机制。一是加快信用社体制改革步伐，全面推行以县为单位的统一核算改革，县以上尽快建立健全有效的行业自律管理与服务体系。二是全面建立农户资信综合评价体系，实行农户信用档案及经营咨询档案的电子化管理，及时、准确、真实地搜集、反映农户相关信息，为信贷决策提供科学依据。三是加大农村社会信用体系建设的政府指导与服务力度，把维护当地正常的金融秩序纳入管理目标，把信用村镇建设推向深入。四是建立农村信用贷款担保基金，即由政府牵头成立农村经济合作组织，并由政府下拨专项奖金，为无法提供抵押担保但奖金需求又较大的农户贷款提供担保，从而降低农村信用社发放小额农贷的风险。五是完善信贷考核机制。一是着力建立健全一套责权利相统一的、激励与约束相结合的、适应“信用户”建设发展要求的信贷管理责任制度；二是对社、站人员实行贷款投量责任制，按量计绩，据质计酬，鼓励和促进信贷人员多放款、放好款；三是针对农村信贷的特点，变现行信用站贷款“包放包收风险责任制”为“风险比例管理责任制”，根据信用站的实际业务量的收息情况，按年核定一个不良贷款占比或绝对控制额，对超比例（超限额）部分全额赔偿。比例（限额）之内部分实行非全额赔偿，以激发和调动信用站人员开拓业务的积极性和能动性，扩展信贷市场。
参考文献
1、《中国农村信用合作》。2004年1月号，《对农户小额贷款推广难的调查分析》，王英红、谭震祥著。
