改革的效应
（一）、管理体制逐步理顺。
（二）、产权改革进展顺利。
（三）、职工热情空前高涨。
（四）、经营效益明显提高。
（五）、服务水平不断提升。
二、凸现的问题
（一）、农村金融体制改革滞后，导致农信社柔肩挑重担
（二）、政策措施不尽完善，改革效应有限
（三）、改革产生的负效应，容易诱发新的矛盾
（四）、机制创新艰难，经营理念落伍
（五）、财务运作随意性大，不良贷款潜在隐患多
（六）置换不良资产清收处置进度缓慢。
（七）农村信用社由地方政府管理后行政色彩会更加严重。
三、对策建议
（一）、加快经济金融立法进程，维护农村信用社合法权益
（二）、重视政策的协调配套，抓好扶持措施的落实
（三）、树立现代企业管理理念，规范法人治理结构
（四）、加强和改进金融监督管理，确保农信社改革顺利进行
（五）、牢记服务“三农”宗旨，贯彻落实“三性”原则
内 容 摘 要
本文以泰来县农村信用社改革试点工作为实证分析，阐述了改革试点工作的正面效应，分析了改革试点中出现的一些新问题和矛盾，从规范法人治理结构、加快经济、金融立法进程、加快和改进金融监督管理等角度提出了具体对策建议。
花钱买来新机制
--对泰来县农村信用社改革效应的调查分析
一、改革的效应
泰来县农村信用社设有基层农村信用社12个，职工162人。改革试点工作于2004年9月全面启动，依据国务院关于“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”的总体要求，按照《黑龙江省农村信用社改革试点实施方案》的统一部署，政府积极组织协调，银监部门适时指导，尤其是泰来县支行以支持改革的新姿态，把资金援助作为支持农村信用社深化改革的攻坚任务，组织引导县农村信用联社认购专项票据4,033万元，全部转换不良贷款。这种“花钱买机制”改革的新思维、新探索，使全县农村信用社初步建立起“三权”制衡的管理机制、科学灵活的经营机制、防范风险的内控机制、优胜劣汰的用人机制，显现出前所未有的变化。
（一）、管理体制逐步理顺。全县农村信用社改革试点工作严格按照省级人民政府管理，国家监管机构监督，农村信用社按照“四自”原则运作的“三位一体”模式稳步推进。泰来县政府充分发挥协调职能，坚持支持不干预，到位不越位，努力创造有利于农信社改革和发展的社会环境。以清理政府部门及公务员积欠农村信用社不良贷款为突破口，开展了“清非打逃”活动，有效保障了改革的顺利进行。2004年11月底前全面完成了清产核资任务，2004年11月份上报了增资扩股和降低不良贷款计划，在此基础上，从强化自律性管理入手，建立健全“三会”制度。
（二）、产权改革进展顺利。泰来县农村信用社选择两级法人体制，预备在2006年----2007年逐步向一级法人过度。以合作制为基础，按照股权结构多样化，投资主体多元化的要求，规范了历史遗留的小额原始股，设立了资格股和投资股两种股权。资格股实行“一人一票”制，依据县域经济发展现状、城乡居民收入高低限定了起点；投资股额度由投资人自行决定，但最低起点不低于1000股（元）。止2005年 12月末，全县农村信用社规范扩充后股金达到10,461万元，较年初新增股金551万元，全部为货币资金入股，其中自然人入股金额10,376万元，占股金总额的99.19%，法人入股金额85万元，占股金总额的0.81%。股本金的迅速增加，提高农信社抗御风险能力。
（三）、职工热情空前高涨。县农村信用社抓住深化改革的有利机遇，结合完善法人治理结构，稳步推进自身经营机制的转换，重新修订了信贷、财务、内审、劳动用工和分配等各项内部管理制度。特别是在用工制度上，全面推行了全员劳动合同制，联社与全体员工重新签订了劳动合同，对高管人员实行聘任制，对中层管理干部实行竞争上岗，并对全部中层干部实行岗位交流。通过竞聘上岗，建立了以效益为核心的结构工资制度，实行基本工资保吃饭，效益工作靠实干，极大地调动了干部职工的积极性，全辖农村信用社呈现出“积极稳妥抓改革，一心一意谋发展”的良好氛围。
（四）、经营效益明显提高。深化改革使全县农村信用社出现高风险社综合治理成效显著的喜人局面，存、贷款大幅度增长，经营效益显著提高，不良贷款资产明显下降。截止2005年12月末，泰来县农村信用社资产总额50,724万元，比年初增加9,703万元，增长23.65%，比2002年增加34,188万元，增长206.75 %。负债总额45,523万元,比年初增加9,300万元，增长25.67%，比2002年增加25,388 万元，增长126.09%。各项存款余额24,434万元，比年初增加8,151万元，增长50.06 %，比2002年增加10,527万元，增长75.7%。各项贷款余额27,180万元，比年初增加2,376万元，增长9.58 %；比2002年增加17,685万元，增长186.26%。
申请专项票据的农村信用社的不良贷款呈现整体下降趋势，不良贷款余额占贷款总额的19.11%，比改革前的基期2002年12月末下降27、32个百分点。
截止2005年12月末全县农信社实现营业收入3125.0502万元，营业支出2988.9181万元，实现利润96.6308万元，全辖首次实现盈利。
（五）、服务水平不断提升。深化改革使农村信用社进一步明确了服务“三农”的市场定位，始终把提升农村金融服务水平作为改革出发点和归宿点，继续大力推广小额信用贷款、农户联保贷款，主动把握“三农”发展趋势，积极拓宽服务领域，创新服务品种，有力地支持了农村产业结构调整和农业产业化龙头化企业的发展。截止2005年12月末，全县农村信用社农业贷款余额达22,143万元，占各项贷款余额的81.47%；发放“农户小额信用贷款证” 5000户，农户小额信用贷款余额达7250万元，新增农户贷款占新增农业贷款的 99、7%；农户贷款面达到58%以上，较去年同期大幅度提高，发展“三农”经济的信贷需求基本得到了满足，农民“贷款难”问题得到了有效缓解。
二、凸现的问题
（一）、农村金融体制改革滞后，导致农信社柔肩挑重担
一是国有商业银行大幅度撤并营业机构和网点，导致农村金融服务缺位，直接加速了农村金融边缘化。二是农村资金外流严重。随着国有独资商业银行的机构撤并，幸存下来的县及县以下的营业网点基本没有贷款决定权，成单纯吸存窗口，加之邮政储蓄只存不贷，造成县城及其农村资金严重外流。据调查，去年年末通过国有商业银行和邮政储蓄外流农村资金高达69087万元，导致农村金融市场严重“失血”。三是农信社“一农支三农”，独木难撑。目前，发展县域经济的信贷支持主要依靠农信社，但仅靠农信社来解决农村信贷需求很不现实。因为传统农业属于弱势产业，农业项目获利周期长、利润率低、抵御风险能力差，加之农户贷款单笔金额小、笔数多、经营成本高。长此下去，农村信用社必然产生纯商业化倾向，改变其经营策略和信贷方向，减少对发展农村经济的贷款，势必加剧农民贷款难。
（二）、政策措施不尽完善，改革效应有限
一是资金支持方案本身存有缺陷。改革试点资金支持的初衷是促进农信社转换机制，但资金支持方案中对专项票据兑付的条件仅限于对资本充足率和不良贷款比例两项指标的考核，致使考核工作难以与信用社完善法人治理结构、转换经营机制、加强内控建设等要求挂勾。二是农信社完善法人治理结构、转换经营机制缺乏可以衡量和评价的标准，在实际操作中容易产生“换汤不换药”问题。三是资金支持方案中的道德风险很难控制。专项票据的兑付条件中，主要规定了资本充足率和不良贷款的考核指标，意味着谁先达到指标要求，谁就放弃了政策扶持好处，这个规定一方面存在着“鞭打快牛”的弊端，另一方面可能诱发农信社盲目扩大贷款规模以稀释不良贷款比例，或者通过借新还旧来掩盖起初的贷款质量形态。
（三）、改革产生的负效应，容易诱发新的矛盾
一是利益分配问题。改革产权制度，建立以县为单位的统一法人体制，必然是盈利社在利益获取上受亏损社影响，导致利益分配矛盾。如果不能妥善解决，容易引发利益冲突，有悖于调动积极因素的改革原则。二是急功近利，盲目扩股。在增资扩股中，个别信用社为尽快达到人民银行规定的专项票据申请条件，采取一些优惠政策和措施吸引社会公众和农户入股，并在贷款额度、利率浮动和盈利分红上作出相关承诺。这些措施对扩充股本起到了积极作用，但从经营角度看，贷款额度放宽，必然加大信用社放贷压力，一旦入股社员的贷款需求得不到满足，容易引发退股，进而诱发支付风险。三是存款资源有限，股金扩张，容易导致存款跌宕。农村信用社根据资产负债比例管理规定，存、贷款比例不得超过75%。急剧扩充股本金产生的存款波动，势必导致存贷款比例超标，受制于金融监管。
（四）、机制创新艰难，经营理念落伍
一是现实的农村金融环境助长了农村信用社的垄断意识。随着商业银行从农村金融市场的退出，以及农村“两会”的全面清理，使农村信用社逐渐成为农村金融市场特别是贷款市场的垄断机构，导致农村信用社缺乏创新动力。二是传统经营理念根深蒂固。受农村经济结构和历史传统的影响，农村信用社一直固守着“春放、秋收、冬不贷”的经营模式，很难适应集约化生产、产业化经营、社会化服务、高附加值高度市场化为特征的新型农业的要求。三是资金需求与管理模式的矛盾越来越突出。主要表现在：农户小额信用贷款需求扩大与农村信用社资金供给的矛盾、支农政策性与信贷效益性矛盾、农业高风险与质量评价标准不统一的矛盾、贷款期限短与生产周期长的矛盾、约束机制与激励机制不配套的矛盾、农户信用等级评定多方参与与信贷风险信用社一家承担的矛盾等。这些矛盾和问题得不到合理解决，不利于农村经济的持续发展，影响信用社的规范化经营。
（五）、财务运作随意性大，不良贷款潜在隐患多
12月末，全县农村信用社央行票据转换后逾期贷款余额、呆滞贷款余额、呆账贷款余额分别占不良贷款总额的38、4%。若按“贷款五级分类”原则，余额将有增无减。即使是这样，这些数据仍含有一定“水分”。据信用社员工反映，前几年行业主管部门每年下达刚性治理资不抵债社指标，考核结果与领导政绩和职工收益挂勾。为完成治理任务，一些信用社靠调整财务报表弄虚作假，应付考核。这次深化改革中，有的信用社领导为获得各种扶持政策，或在新建统一法人社中争得一席之位，对资本金、不良贷款形态再次进行人为运作，实际不良贷款数大于报表数据。同时农信社贷前失察、贷后疏管、决策失误或受规模效益思想支配参与的社团贷款因不可抗拒的外部因素和失信行为，还将产生新的不良贷款。这些历史原因形成的巨额不良资产，如果没有长久性政策扶持，单靠农信社盘活很难完成，必将制约农信社的可持续发展。
(六) 置换不良资产清收处置进度缓慢。截止目前，泰来县联社收回置换不良资产现金本金26万元，利息3万元。置换票据走死逃亡户、五保户和特困户，收回现金的难度很大。提供证明材料取证难，居民死亡户派出所都提供证明，而走逃户派出所不出具证明材料，企业证明材料取证难，泰来企业创建的时候没有通过工商、税务部门，关闭也都没有通过相关部门，属于自生自灭。泰来县里企业关停、倒闭、破产证明材料有中小企业发展局、水利下属部门有水务局证明，32户企业。
（七）农村信用社由地方政府管理后行政色彩会更加严重。农村信用社改革自始至终是按照市场经济规则，明晰产权关系，促进法人治理结构完善和经营机制的转换，使信用社真正成为“四自”发展的主体。但事实上农村信用社每一次改革体制转换过程都凸现出浓厚的行政色彩，信用社的发展方向、目标、市场定位，很大程度上取决于政府和中央银行的行为，缺乏独立的发展取向。基层联社的管理人员也是由省一级联社提名，经社员代表大会履行程序，这其中就显现了浓厚的行政官办色彩，并没有按照市场经济规则和现代企业制度产生管理者，并没有形成一种激励机制。法人治理结构和内部控制制度、贷款形态都由上一级联社统一规定，基层联社没有自主权，泰来联社现在没有建立法人治理结构和内部控制制度。
三、对策建议
（一）、加快经济金融立法进程，维护农村信用社合法权益
改革开放以来，我国出台了一系列法律法规，保障了市场经济的稳健运行，针对中央银行、商业银行和政策性银行金融法规日臻完善，唯独缺少农村合作金融方面法律法规的现实状况。建议国家加快制定颁布《合作金融法》，通过立法，将农村信用社真正作为经营特殊商品的企业法人对待，确立其自主经营、自我发展、自我监督、自负盈亏的独立地位，保护农信社在经济活动中的各项权益。
（二）、重视政策的协调配套，抓好扶持措施的落实
一是要切实落实税收减免政策，严格执行《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案通知》精神和黑龙江省深化农村信用社改革试点地方扶持政策，把营业税研制减征、所得税三年免交政策落到实处，以帮助农信社消化历史包袱。二是建议对农村信用社94年----97年期间支付的保值贴补，不分亏损盈余社，一律由财政给予等额拨补，使农村信用社享有与国有商业银行同等的政策扶持，为减亏增盈创造条件。三是化解历史形成的不良资产包袱。政策因素造成的确实无法收回的不良贷款，应通过减免税收和核销挂帐等方式予以冲减；农信社发放给国有企业和乡镇企业的不良贷款，各级政府有责任承担剥离义务。四是建立健全适合农村信用社特点的长效政策扶持体系和风险控制机制。对政策性损失产生的亏损和贷款风险，由信用社与地方政论共同承担；对“三农”及其产业链的贷款实行财政贴息或免交营业税。五是组织公、检、法、工商等部门依法加大对不良贷款的清收力度，优化农村社会信用环境。
（三）、树立现代企业管理理念，规范法人治理结构
一是加大股份制改革宣传力度，规范农信社股金管理，增强社员的投资风险意识和参与经营管理的主人翁意识，尽快建立资本自聚，产权明晰，由合作制转换为股份合作制的产权制度。二是依法扭转信用社内部职工治社现状，确立以非员工社员为主，内外投资者共同治理的法人治理组织结构。三是合理界定法人治理者的权、责、利，形成激励约束机制。打破由理事长兼主任的集权制，转换为理事长与主任分设的决策与经营分权制，监事长由选举制转换为依法选举产生，再由上级委派，从管理体制上形成各负其责、协调共事、相互制衡的法人治理经营机制。四是两级法人转移为县级联社统一法人后，实行“统一法人，授权经营，分级核算，单独考核”的经营管理模式。五是进一步健全用工制度，完善劳动组合方式，不断优化员工结构，提高队伍综合素质，逐步形成适应现代金融企业制度要求的绩效挂勾激励机制。
（四）、加强和改进金融监督管理，确保农信社改革顺利进行
一是要适时开展对农村信用社增资扩股和降低不良贷款真实性、合规性检查。重点检查股金变化、结构比例情况，特别是有无随意退股现象；清收不良贷款是否真实，有无人为调整资金占用形态等问题。二是加强信息收集、整理、反馈和上报工作。各级政府、人民银行、银监局和信用社要协调动作，密切关注信用社改革试点工作中出现的新情况、新问题，为完善改革政策提供决策依据。三是密切关注农村信用社经营状况，严防发生支付风险。地方政府、人民银行、银监局要各司其职，构建农村信用社支付风险防范和处置体系，加强对农村信用社各项经营指标变化情况的监测分析，保证改革试点工作稳步推进。
（五）、牢记服务“三农”宗旨，贯彻落实“三性”原则
一是农村信用社要发挥支农主力军作用，牢记为“三农”服务宗旨，按照安全性、流动性和效益性相统一的原则，建立适应农村经济发展需要的信贷管理新机制，为农民增收、农业增效、农村社会稳定提供更加有效的金融服务。二是积极探索，加大服务“三农”的金融创新力度。要大力开展金融技术创新，提高服务水平；积极开展服务方式创新，强化服务功能。根据农村经济发展的新特点，创造性开展信贷支农活动，如对符合贷款条件的种养大户、品牌农业、产业化组织、个体私营经济组织，可逐步实行支农信贷卡、联保贷款、一次性贷款授信、评优授信等方式，确保信贷支农服务到位；大胆进行经营机制创新，加强市场营销，全面推行农户经理制，随时了解市场动态，掌握客户需求，不断提高服务营销和存贷业务水平。三是健全完善农村信用社结算体系，尽快实现全省乃至全国范围内的储蓄通存通兑，力求短期内实现全面开展银行汇票、商业汇票、银行本票等结算业务，以高效、安全、方便的高科技赢得客户。与此同时，票据贴现业务、中央银行的再贴现业务应逐步向农村信用社开放，为其快速健康发展创造更加宽松的环境。
参 考 文 献
黑龙江省农村信用社改革参阅文件书 2004年8月出版
