一、我国农村金融体系的特点和不足
二、社会主义新农村建设对金融的新需求
三、对农村金融综合改革的几点思考
内 容 摘 要
目前我国农村金融体系有着较为明显的政策性和垄断性,从而导致了农村金融的不足，对建设社会主义新农村是一种极大的制约。我国社会主义新农村建设对金融有了新的需求，对如何改进和完善农村金融体系结构，进行综合体制改革，提出了几点思考。
我国近年来金融改革的问题
建设社会主义新农村是落实科学发展观，全面建设小康社会的重大举措。金融作为现代经济的核心，是支持建设社会主义新农村不可或缺的重要因素。
一、我国农村金融体系的特点和不足
目前我国农村金融体系的基本特点：一是较为明显的政策性。农发行是政策性机构，农村信用社在名义上互助合作组织，从经营目标上看纯粹是商业性机构，但从业务范围上看，又有明显的政策性，因为其主要业务范围被限定在“三农”小额贷款上。农业银行和其它商业银行在农村地区也有信贷业务，但主要是集中在大企业，覆盖面很窄，所以目前农村金融在整体上表现出较为明显的政策性。二是较为明显的垄断性。目前农村信用社基本垄断了“三农”小额信贷市场。而这种垄断并不完全是由于农村信用社在小额贷款上的管理优势和成本优势而形成的自然垄断，而是在人民银行对农村信用社的行业管理和再贷款强制引导下形成的行政垄断。
应当说，前几年的农村金融体制改革对于化解农村信用社不良资产、确保粮食稳产增产起到了积极的作用。但这种政策性和垄断性也导致了目前农村金融的不足， 农村金融不足既有历史因素也有现实政策体制的制约。
（一）历史因素
1. 价格扭曲因素。众所周知，建国后很长时间内，农业部门的资源净流出是为了支撑非农业部门的资本形成，加速国家的工业化进程。出现这种结果的主要原因自然是两部门资源交换过程中存在严重的“价格扭曲”，即“剪刀差”现象，农业部门的资源或储蓄长期通过价格扭曲流向非农业部门，自然会促使非农业部门的资本形成，但是，这种非农业部门的资本形成是在削减或剥夺了农业部门资本形成的基础上出现的。
2.就业差异。在1990年以后，中国工农业部门之间的资源交换剪刀差消失后，工农业部门之间的收入差异主要表现为工农业部门之间的就业差异，就业差异主要是农业劳动力就业不充分，大量农村剩余劳动力没有出路。由于种种限制移民的政策，我国在1985年-1990年只有1.5%的农村人口转移出去，而日本经济起飞时期（1950年-1980年）的农业人口下降了65%，美国同样在经济起飞时期农业人口下降了72%。同时，农民接受的低水平教育也会影响他们的生产率，进而影响他们的就业范围与就业层次。城乡就业差异和劳动力价格差距最终影响了农村的资本积累。
3.投资与信贷差异。投资的分布与人口的分布相比极不协调。1998年，国有企业得到全部固定资产投资的54%。国有企业人均总资本投资为16923元，农村集体企业为2584元。银行的短期贷款也是一个说明农村地区是否受限制的指标。1998年，农业获得当年总贷款的7%，乡镇企业获得当年总贷款的9%，这16个百分点之后是70%的农业人口。（《金融发展学》，李江主编）
农业资源的净流出与损失使农业部门收入与储蓄份额极其低下。数据表明我国农业部门在过去1952年-2001年因价格扭曲、失业损失、投资与信贷差异等因素，失去了大量的应得收入，同样，几乎失去了支撑农村金融发展的物质条件，而这种金融发展的条件决不是通过资源的简单再配置能够创造的。
（二）体制因素
1.农村信贷缺乏载体。农村金融发展的现实造成了县及县以下地区农村信贷的主要载体就是农村信用社。但是，出于风险防范的考虑，农村信用社基层社经过不断的整顿压缩，总量也趋于减少。同时，农村信用社法人治理结构仍不完善，农村信用社不是真正意义的合作金融组织，也不是真正意义上的农村商业性银行。因此，与农村经济多层次、差异化的信贷需求相比，农村信用社从资金实力、服务功能和服务水平都显示出较大的差距。
2.资金外流的动因依然存在。突出表现在通过邮政储蓄漏出资金呈加剧趋势。在国有商业银行撤出农村市场后，邮政储蓄凭借利率、机构、网络、信誉等优势与农村信用社争夺存款。以聊城为例，到2005年末，全市邮政储蓄已经达到72.8亿元，占全市储蓄总量的20.3%。
（三）政策因素
1.监管政策与货币政策不同步。当前合规性和风险性仍是对农村信用社监管的重点，为此，进一步严格了责任追究制度和存贷款比例管理，不仅影响了农村信用社自身的放贷能力，而且使农村信用社贷款更加谨慎。随着农村信用社市场业务的发展，资金通过上存、拆借等各种渠道外流更加活跃。在当前条件约束下，支持农业的货币政策实施效果有限。
2.农村信用社的利率政策安排与农业政策相矛盾。近几年来，中央采取了多种措施减轻农民负担，但农村信用社过高的利率，和中央的“少取多予”政策相矛盾，同时也抑制了农户的贷款需求。
3.农业贷款比例限制造成了供给结构与需求结构的错位。1999年人民银行为促进支农再贷款政策的实施效果，规定农村信用社的农业贷款存量比例不小于60%，增量不小于70%，当前，在新一轮的“花钱买机制”的改革中，人民银行和银监部门都规定，农村信用社的新增贷款中农业贷款不小于60%。由于对农业贷款的政策范围往往限制在农户和农业经济组织，而农村二、三产业对信贷的需求旺盛，对农业经济发展的带动力强，获取信贷支持反而比较困难。这种政策导向致使有限的信贷资源配置错位，效率下降。 从表面看，造成当前农村经济发展滞后的原因是产业先天的弱质性，但是从更深层次分析，其主要原因是在以牺牲农业发展工业的指导思想下，造成了产业制度以及其他相关经济金融制度上的不均衡，农业的大量资源（土地、劳动力、资金等）流出，从而造成了农业及农村金融部门滞后于其他产业及非农金融部门发展的事实。因此建设社会主义新农村应该考虑承担一定的制度变迁成本，通过各种政策变革，形成向农业发展倾斜的环境，农村金融也要为这种制度的变迁发挥一定的作用。作为金融支持，一方面是由市场推动，另一方面则是政府调节，金融支持从一般意义上理解主要分为市场性的金融支持和非市场性的金融支持（政策性的和行政主导型的金融支持）。立足当前农村金融市场的现状，仅依靠市场性的支持远远不能达到社会主义新农村建设的较高要求，因此采取非市场型的金融支持尤为必要。据此我们建议从制度和政策层面入手加大对新农村建设的金融支持力度。
（一）非市场性的金融支持
1.建立农业发展投资基金。在当前农业发展需要大量资金投入的前提下，可考虑建立由政府出资或政府牵头组织，金融机构、民间资本共同出资，商业化运作的农业发展投资基金，重点支持农业开发、农村生态环境保护、农村基础设施建设以及农村扶贫、农村教育、农业技术培训等方面的资金需求，按照谁出资、谁收益的原则制订可行的管理规定，一方面保证出资人的利益，另一方面保证投资基金的增值，形成良性的资金循环。根据不同的使用方向，可考虑委托农业政策性银行或农村信用社进行管理运作。
2.充分发挥农业政策性银行的作用。借鉴国外农业政策性银行的作法，加强农业政策性银行支持农村基础设施、农业生态环境建设的支持力度。农业政策性信贷资金围绕农业结构调整和农业科技开发推广，对生产领域的重点产业和重点项目进行支持，对比较效益低的农业产业化项目率先投入启动资金，通过支持农业产业化发展，吸引社会商业性资金介入，引导社会资金流向农业，实现社会资源有效配置。
3.建立农村资金外流的补偿机制，遏制农村资金外流。目前，应扩大邮政储蓄资金的自主运用范围，引导邮政储蓄资金返还农村。邮政储蓄在县以下农村吸收的存款，应直接转存到农村信用合作社或农业发展银行，统一安排在农村使用，同时取消邮政储蓄的超国民待遇，降低邮政储蓄在银行转存款的利率，营造公平竞争的环境。
（二）市场性的金融支持
1.完善农村金融体系，提高农村资金供应能力。对农村金融机构及其功能定位需要进一步明确和调整。应真正实现政策性、商业性、合作性三种金融并存。形成以“三农”为中心，以农村信用合作社为基础，国家金融机构为支撑，民间金融组织和外资金融机构作补充，多种所有制金融机构参与的竞争性的农村金融体系。
2.明确经营方向，优化农村信贷结构。从经营方向上看，农村信用合作社主要侧重于对社区的农户、社员及其农民的企业的生产经营性贷款和生活困难临时性生活贷款。农业银行，主要是面向农村工、商企业开展信贷业务，支持农业较大项目的中长期贷款。农业政策性银行主要执行政策性支农任务。农村民间金融组织主要是为困难的农民个人提供小额贷款，是农村金融的一个补充。而且，要重视和发挥央行和监管机构、保险公司、证券公司、信托投资公司、租赁公司、非正规金融组织、国际经济机构等在农村金融市场上的作用和功能，以满足农村金融服务多样化的需求。
3.提升农村金融服务水平，满足农民全方位、多层次的金融需求。作为支农主力军的农村信用社，一是要继续加大贷款营销力度，加大信贷投入，支持农村经济全面发展。二是切实简化贷款手续，对农户继续发放小额信用贷款，并根据农民的实际需要适当扩大小额贷款额；对有市场、有效益、守信用的个体私营企业、小型龙头企业，通过制定相应的评级标准，采取综合授权授信的方式予以支持。三是要适当下放贷款权限，建立科学的考核机制和激励约束机制，调动基层信贷人员的积极性。
目前农村金融仅仅是小额农户贷款和粮棉油收购。农田水利等基础设施建设基本无法筹措资金，广大农村很少进行水利建设，大部分水库、灌溉沟渠都是上个世纪五、六十年代遗留下来的；一些“农”字号的小企业贷款比较难，因为它不属于农村信用社的支持范围，也不属于农发行的业务范围，农行又主要集中在大企业身上。就即便在金融服务覆盖面最广的小额农户贷款领域，金融支持的深度也不够。虽然很多农户比较容易获得小额贷款，但小额贷款的额度比较低，一般在5000元左右，而目前由于许多农户从事特色种养业，对资金的需求额度远高于单笔小额农户贷款的额度。而且单个农户的金融需求也不仅限于购买化肥、农药、薄膜等生产性需求，还有消费信贷等生活上的需求。这些问题对农村发展、农民增收都是很大的制约，特别是随着社会主义新农村建设的推进，这种制约会越来越大。
二、社会主义新农村建设对金融的新需求
一是随着财政对农业和农村基础设施投入力度的加大，农村地区对政策性金融的需求将大幅增加。在“十一五”规划中，明确提出中央和地方基础设施建设投资的重点放在农业和农村，扩大公共财政覆盖农村的范围。在农村，由于长期以来缺乏财政对基础设施的投入，导致农村地区的饮水、卫生条件恶化，公路、电力、通讯、农田水利设施不足，所以在新农村建设过程中，中央和地方财政将加大对农村饮水、道路、电网、通讯、卫生以及农田灌溉等公共基础设施领域的投资力度。伴随着对农村基础设施领域财政投资力度的加大，对金融配套资金的需求将大幅度增加，特别是对政策性金融的需求更为迫切，农发行等政策性金融机构的业务范围如果仅限定于粮棉油收购肯定难以适应。
二是随着农业产业结构的升级，特色农业和特色养殖业加快发展，农户的小额信贷需求将呈现大额化趋势。新农村建设的首要任务是发展农业生产力，而且要优化农业产业结构，在保证粮棉油稳定增产的同时，提高特色种植业和养殖业的比重。从烟台的情况看，目前农民的主要收入并不是粮棉油的生产，而是依靠水果种植、大棚蔬菜、海水养殖等，这些特色种植业和养殖业的初期投入比较大，譬如苹果、樱桃等的种植，不但基础投入在几万元以上，而且最初3年左右只有投入没有收益，特别是一些水果大棚的投资更大一些；海参、扇贝、螃蟹等养殖项目的投入也至少在几万元以上。这些资金需求在目前往往无法依靠单个农户的小额信贷额度解决，而是采取多户贷款、集中使用等办法变通解决，但随着农村特色农业的发展，越来越多的农户将从事特色种养业，生产性资金需求增加，运用上述变通方法的难度越来越大，小额贷款额度小的问题将更加明显地暴露出来，同时，资金需求总量也将大幅增加。
三是随着农业市场化程度的提高，农村流通业将迅速发展，对商业性流动性资金的需求将显著增加。农村要发展，农民要富裕，除了提高农业生产力以外，还必须拉近农民与市场的距离，提高农业的市场化水平，解决农民买难卖难的问题。因此，《规划》提出要完善农村流通体系，继续实施“万村千乡市场工程”，加快供销合作社经营网络改造，推动城市商业网点向农村延伸。这些商业流通网点对流动资金的需求比较大，而目前在这方面的资金供给基本处于空白。
四是随着农村生产组织方式的变化，农村互助组织和“农”字号中小企业将加快发展，对资金的吸纳能力增强。目前，家庭联产承包责任制是农村生产的主要组织方式，这种生产组织方式对调动农民积极性、稳定粮棉油生产发挥了积极作用。但新农村的发展方向是农业产业化、标准化、市场化，单个农户无法实现产业化，也无法实现标准化，与市场的对接难度也很大，所以随着新农村建设的推进，不但“公司+农户”这种组织方式将进一步发展壮大，而且还会逐步出现各种自发的农户互助组织，通过把农户组织起来，实现某一特定农产品生产的逐步规模化和标准化，同时在产品销售和生产资料购买上提高定价话语权，通过提高产品质量、降低生产成本，增强市场竞争力，推动农业市场化发展。譬如，一个村庄中土壤特质相似的农户可能组成互助组，采用几乎相同的管理方式达到果品的品质、外观、口感等产品特征的统一，采用统一的商标以提高销售价格，同时，在化肥、农药等大宗生产资料采购上拉低价格。随着这些自发性农户互助组织的发展，某些农户互助组织将逐渐扩大互助范围，发展成专业的农产品市场营销、市场咨询或技术咨询组织，实现与农户的全方位结合。这些新的生产组织方式将带来更大的资金需求，也将成为吸引城市资金反哺农村的重要载体。
五是随着农村教育、医疗、养老等突出问题的逐步解决，农村消费信贷市场将面临新的发展。教育、医疗、养老是农民最关心的三件大事，绝大多数农民一生都在为三件日夜操劳、省吃俭用。为此，中央提出“十一五”期间新农村建设的主要原则就是“多予少取放活”，今年在全国取消农业税，并着手解决农村教育和医疗问题，基本让农民实现“种粮不纳税、上学不交费、看病不太贵”的愿望，可以预见，随着新农村建设的推进，农民在教育、医疗、养老等方面的问题将逐步得到解决，农民的后顾之忧将逐步解除，农民的消费能力将逐步增强；同时随着农村水、电、气、路等基础设施建设的推进，消费条件将得到极大的改善；另外，随着农村人口向城市转移和城市商业机构向农村延伸，农村的消费观念也将发生很大的变化。
三、对农村金融综合改革的几点思考
一是应当丰富和完善政策性金融机构的功能，配合国家财政投入，加大对农村基础设施建设的金融支持力度。主要应当解决好农发行的功能定位问题，不能仅限于粮棉油收购，应将其业务范围适当扩大到农村基础设施建设、“农”字号龙头企业、科技示范和转化项目等领域，扩大支农范围。同时应发挥好国家开发银行的作用，加大对农村道路、饮水、电力、燃气以及农田水利等大中型基础设施的政策性金融支持力度，通过财政投入和国家政策性金融投入的持续增加，拉动城市商业性资金对农村的投入。
二是加快邮政储蓄机构改革，解决邮政储蓄从农村抽取资金的问题。对于农村地区的邮政储蓄机构，可以考虑由势力较强的农村信用社收购，也可以考虑改变邮政储蓄资金的流向，将邮政储蓄吸收的资金通过一定的方式纳入农发行的资金来源，通过农发行支农功能的扩展，达到邮政储蓄资金回流农村的目的。
三是鼓励商业银行重回农村市场，引导城市资金回流农村，解决农村小企业贷款难的问题。目前农村信用社的经营状况有了根本性好转，从今年开始农村信用社持有的央行票据开始兑付，农村信用社资金紧张的问题有望得到根本性缓解。在这种情况下，应当引导商业银行重新进入农村地区开展业务，增加对农村互助组织、农村小企业的信贷供给。当然，引导商业银行重回农村市场，目前应主要引导商业银行信贷业务进入农村，暂时不宜允许其在农村设立分支机构，这样，通过商业银行在农村开拓信贷市场，既可以达到城市资金回流农村的目的，同时也可以避免农村资金外流。
四是引导新型农村合作金融组织发展，解决农业产业结构升级和农业生产组织方式变革所带来的资金需求问题。农民只有联合才能走向市场，只有走向市场，农村才能发展、农民才能富裕，因此打破以联产承包责任制为主要表现形式的原有的农业生产组织方式，形成以家庭承包经营为基础、以“互助组+农户”或“公司+农户”为形式的新型农业生产组织方式，将是大势所趋。这些互助组或公司对资金的需求增加，同时它们本身也可能发展成为金融互助组织。譬如果农组织起来的互助组，在集中采购化肥、农药和集中营销果品的过程中，通过定价话语权的增加，从而获得超过单个农户的额外利润，这部分利润既可以用于互助农户资金的资金调剂，也可以集中入股农村信用社等金融机构获得更大额度的贷款。因此，在新农村建设过程中，一些新的自发性互助金融形式将产生和发展，这些金融形态往往内生于农村经济体系，具有自然天成的经营、管理和监督机制，是新农村建设与市场接轨的重要表现形式和重要载体，也将是农村金融最基础的力量，因此应当大力引导和扶持，不但应在政策上给予明确支持，而且应引导城市资金和国外资金以参股等形式参与其中，使这些自发性的农村金融组织形式发挥更大的作用。
五是放开搞活农村信用社，通过市场竞争，提高农村市场金融效率。在农村地区，由于特定区域农户的农产品结构基本相同，农户资金余缺的周期也基本相同，因此依靠多数农户入小股集中为少数农户提供资金的金融互助形式本身就缺乏生存的基础，因为这些农户要用钱的时候都用钱，不用钱的时候都不用钱，这种互助组织在资金使用周期上根本无法打空挡。目前的农村信用社就属于这种情况，而且由于农村信用社监督机制缺位、经营目标完全商业化，因此农村信用社实际上已经是地道的商业性金融机构。在这种情况下，应当放手让农村信用社发展成农村商业银行，解除农村信用社在经营范围上的限制，允许其支持农村地区的企业，甚至参与盈利性的农村基础设施建设。这样，一方面让农村信用社与商业银行在支持“农”字号企业等大额信贷市场上展开竞争，另一方面让农村信用社与民间融资、互助金融等小额贷款组织在农户小额信贷市场上展开竞争，通过多层次金融竞争格局的形成，提高农村金融资源配置效率，同时也促进农村信用社改善内部管理、提高发展能力。
参考文献:
1、《中国农村观察》中国2006.6靳光华、孙文生 中国农村经济杂志社
2、《金融发展学》李江 科学出版社
3、《济南金融》2006.4 徐小林
