一、农发行潜在风险不容忽视
二、执行政策与防范风险面临的困难
三、对策及建议：构建具有农发行特色的风险防控体系
四、在防范风险的基础上保障信贷业务健康发展
内 容 摘 要
随着粮食流通体制改革的深入进行，农发行的经营环境和客户群体发生了重大变化，面临更多信贷风险的挑战。信贷管理方面的欠缺无法抵御粮棉油市场价格波动带来的风险，因此我行必须在完善企业信用等级评定体系，健全配套管理制度，明确划分政策性信贷业务与商业性信贷业务，科学划分贷款审批权限，完善信贷管理体制等方面开展深入研究工作。
我国政策性银行的风险与防范治理
——农发行信贷风险的防范与控制
随着粮食流通体制改革的深入进行，农发行的经营环境和客户群体发生了重大变化，面临更多信贷风险的挑战。
一、农发行潜在风险不容忽视
1、对企业信用等级评定认识不足，重视不够，信用等级评定指标体系不科学、不完善。
在长期封闭管理环境下，国有粮食购销、储备企业作为农发行唯一的信贷对象，风险意识和信用观念相对淡薄，部分企业甚至部分农发行员工认为贷款放也得放，不放也得放，对信用等级评定持消极态度。信用等级评定指标体系也不尽科学，主要表现为现有信用等级评定将企业类型划分为流通企业和工业企业，但没有明确的划分标准，在实际操作中较难区分；定性指标约束力及打分标准不够严格，在实际操作中随意性较大，得分普遍偏高；指标设置过于简单，不够完善，实际评定结果易出现偏差。
2、商业性贷款风险防范措施缺乏。
一方面，农发行扶持的客户相当部分存在经营规模小、抗风险能力弱、人员素质不高、管理手段落后、财务管理制度不健全、财务核算失真等方面的缺陷，信贷风险相对较大；另一方面，农发行防范风险认识存在偏差，手段比较单一。目前来看，农发行一般采用企业缴存风险准备金、自筹一定比例的自有资金、办理有效资产抵押担保等风险防范措施，主观上存在有担保就灵的思想，对企业风险缺乏全面了解和评价，因而难以采用有针对性、有区别的信贷风险防范措施。
3、部分信贷管理规定不清，界定不明。
一是对部分政策性业务要求过严，审批流于形式。如中央储备粮轮换是按计划进行的，而轮换贷款则由市分行审批，这样既不利于企业抓住商机，审批也难免流于形式。市（县）级储备粮油贷款属政策性贷款，必须落实利费、差价亏损弥补来源，但规定贷款企业信用等级在A（含）级以上，不利于业务发展。二是农业产业化龙头企业贷款、粮食加工企业贷款、其他粮食企业贷款对象界定不甚清晰，部分重叠，而其管理办法完全不同，不利于贷款管理。三是商业性贷款审批权限集中在省级分行以上，不利于全行业务发展。四是企业联营贷款管理制度不健全，操作风险大。五是报备管理规定不利于日常信贷管理。按照规定，粮食调控贷款由有权审批行审批后向上一级行报备，但报备管理办法规定审查行审查工作期限原则上在5个工作日内，这样易因时间延误而影响收购。六是贷款资格认定的性质、目的不甚明确，与贷款审查、审批程序有所重复。七是没有制定统一完善的贷款担保管理制度。
4、信贷管理体制不顺畅。
一是对总行、省分行审批的贷款，总行、省、市、县分支行层层调查、审查、审议、审批，造成重复劳动、效率不高和成本增加。二是信贷管理虽然分设了前后台管理部门，但前后台部门职责界定不够明确，而作为基层行则没有分设前后台，也没有划分前后台岗位，操作风险较大。三是授信管理制度不健全，区域、行业差别信贷政策不明朗，甚至纠缠于最高贷款限额是累放还是余额这样的基本概念之中。
二、执行政策与防范风险面临的困难
1、储备贷款管理风险加大。
首先是利费补贴落实存在困难。在江苏省部分经济欠发达地区，依靠有限的粮食风险基金保证地方挂账利息补贴已显不足，地方财政落实地储粮利费补贴难度加大。其次是储备粮轮换风险较大。目前储备粮轮换基本是采取费用包干、企业运作的方式，轮换价差风险较大。由于储备粮价位较高，架空期较短，轮换时机集中，一旦把握不好容易发生价差亏损，而承储企业，特别是代储企业，弥补能力有限，其轮换风险极有可能转化为农发行的贷款风险。
2、流转贷款市场风险较大。
企业准确把握市场行情的能力比较弱，一旦错失商机就面临市场风险。另外，企业自身风险承受能力不足。由于目前粮食购销企业资产总量有限、质量低下、产权界定模糊，企业通过资产抵押获得贷款额度的潜力有限。同时，企业还存在着自有资金偏少的问题。
3、新开办贷款风险防范的难度较大。
一是信息不对称带来的风险。在调查中发现，有些企业出于避税的考虑，对经营成果不进行真实核算和反映，导致农发行难以获得企业准确真实的信息，由此带来的信息不对称加大了农发行信贷监管的难度。二是贷款管理办法需要改进。新业务贷款管理制度、办法中，过多地延用了过去封闭管理的一套规章制度，贷后管理偏重于对企业全部实物库存和全过程的监管，而对新业务贷款管理的核心——资金流的管理缺乏系统的管理办法，缺乏核心环节的监管。三是风险控制措施单一。新开办的企业贷款主要采取非信用放款方式，没有开办授信管理等其他风险控制措施。四是账户设置和结算服务难以适应企业经营需要。表现为账户设置过多过细，不能为企业提供便捷服务；结算种类少、方式单一，降低了企业资产的流转速度与使用效率。
三、对策及建议：构建具有农发行特色的风险防控体系
1、完善企业信用等级评定体系，健全配套管理制度。
在目前环境下，既不能忽视企业信用等级评定工作，也不能唯信用等级评定为上。一要尽快修改完善信用等级评定体系。在信用等级评定指标设置分类上，对中央储备粮企业、国有粮食购销企业等，要明确界定企业类型，按不同类型企业分别设置不同评定指标。要进一步完善指标体系，建立以法人代表、资产负债率、经营能力、经济效益和信用程度为主要内容的信用等级指标体系，以便真实反映企业实际经营状况。二要建立对客户的信用监控体系，采取定期监控和不定期检查相结合的办法，加强对客户资信变化情况进行监控，以便发生重大情况变化时，对企业进行重新评估，并采取有效补救、处置措施。
2、明确划分政策性信贷业务与商业性信贷业务，科学划分贷款审批权限。
一是适当放宽政策性业务审批权限。对中央储备粮轮换贷款，在符合总行规定条件下，可由县级支行直接审批发放；对市（县）级储备粮油贷款，除C级以下企业应由省级分行确认贷款资格外，可不再限定贷款企业信用等级。二是明确界定农业产业化龙头企业贷款、粮食加工企业贷款、其他粮食企业贷款对象，管理办法在相对统一基础上体现差别。三是适当下放部分商业性贷款审批权限。在进一步完善风险防范机制基础上，明确总行、省、市分行三级商业性贷款审批权限，将流动资金贷款审批权限适当下放市级分行，以利促进全行业务发展。四是制定完善企业联营贷款管理制度。五是对粮食调控贷款等政策性贷款，视同中央储备粮贷款，无须向上级行报备。六是明确贷款资格认定的性质和目的。对商业性信贷业务，按照贷款审批权限审批贷款，取消贷款资格认定。七是制定专门的贷款担保管理制度。
3、完善信贷管理体制。
一是在明确贷款审批权限基础上，确定二级调查、分级审查、一级审批，即开户行初调查、审批行再调查的二级调查，各级行相关部门审查，有权审批行审批，避免重复劳动，提高工作效率，降低办贷成本。二是进一步明确前后台管理部门职责，对基层行则明确前后台岗位职责，部门内实行岗位制约，防范操作风险。三是健立完善授信管理制度，明确制定分区域、行业的差别信贷政策。在完善信用等级评定管理基础上，对不同类型、不同信用等级、不同经营管理水平的企业确定不同的授信额度。
4、加强队伍建设，建立健全风险约束、评价和激励机制。
要制定切实可行的、长短期结合的培训计划，加大培训力度，提高全员素质。建立贷款经办责任人和经营责任人制度，强化责任追究制度。要建立健全客户经理制，客户经理实行权责利挂钩，推进权、责、利对等的岗位目标考核激励制度。要把贷款审批权与责任有机结合起来，确定各级行、各岗位责任，严格责任追究。
5、加强风险文化建设。
风险文化，又称风险管理文化或风险控制文化，是一种集现代银行经营思想、风险管理理念、风险管理行为、风险控制标准与风险管理环境等要素于一体的文化力，是企业文化建设的重要组成部分。从国内外一些金融机构危机和倒闭案例中，不难发现其原因并不是因为缺乏风险控制制度和机制，而主要是其从业人员风险管理意识淡薄，风险文化建设落后所致。农发行虽然把政策性目标放在首位，但终究还是银行，必须严格遵循银行的一般规律，把防范和控制风险作为永恒的主题。结合农发行实际，加强风险文化建设应当围绕以下五个方面来塑造，即：精神模块、制度模块、行为模块、技术模块和环境模块。
⑴精神模块的塑造。风险文化建设的精神模块，主要指在经营思想、管理理念、员工道德规范和价值观念等方面如何以风险管理为核心来塑造。在粮棉市场化改革的形势下，农发行更要强化以风险为中心的管理理念。实际工作中，应把握住“四个原则”，处理好“四个关系”。“四个原则”：一是以人为本原则。把打造学习型银行、创建学习型团队、提高员工素质、增强员工风险意识、树立企业形象作为管理的出发点和归宿点。二是科学管理原则。充分利用现代管理思想和方法，通过组织、计划、协调、激励、控制等手段，实现管理效率的提高和管理目标的优化。三是可持续发展原则。通过严格规范的风险管理，在实现政策性目标的同时，优化资产结构，加速资金周转，不断提升自身的经营管理水平，进而实现政策性银行的可持续发展。四是建立长效机制原则。把风险管理贯穿于各项业务工作的全过程，通过建立健全和落实相应的规章制度，尤其是内部控制制度，构筑风险管理的长效机制。“四个关系”：处理好风险管理与实现政策目标的关系，既不能因执行政策而放松风险管理，也不能以风险管理为由把政策性放在一边；处理好权力与责任关系，各级行管理人员和每个员工，都要在授权范围内开展工作，并建立起权责对等关系，落实岗位责任，严格责任追究；处理好银行风险与员工利益的关系，把银行的整体风险、收益量化到每个人身上，使每一个员工都能感觉到银行经营好坏、风险防范效果与自身得失息息相关；处理好员工自我约束与外部制度约束的关系，制度不仅靠员工自觉执行，而且需要外在监督检查等手段强制执行，以实现自觉执行与强制执行的统一。
⑵制度模块的塑造。塑造良好的风险管理文化，需要完善的制度作保证。对农发行来说，当务之急是构建完善的内外机制。
在内控机制建设上，应强化经营管理各环节的内部控制。一是完善授权制度。总行行长根据各一级分行业务规模状况、经营管理水平、资产质量和风险状况等因素，对各分行行长实行差别授权。各省级分行要制定转授权实施细则，层层转授权直至县支行。对未经授权或超越授权权限开展经管管理活动的，要追究其主要负责人及直接责任人的责任。二是加强对信贷环节的风险控制。其重点包括：明确从受理客户申请、收回贷款本息到进行事后评价的全过程、各环节的操作要点，制定贷款业务和管理流程内控手册；建立以“三查”分离为核心的审贷分离制度，将信贷营运和信贷管理职能分开；充分运用法律手段，对贷款业务全过程的每个环节、每道手续进行合法合规性检查，防范控制贷款法律风险。三是加强会计控制。按照《会计法》要求，保证会计工作的独立性，严肃会计结算纪律，严格岗位控制，严禁提供虚假会计信息。四是强化财务管理过程中的规范操作和监督制约。五是加强资金计划管理控制。六是有效控制计算机信息系统风险。
在激励约束机制建设上，当前重点是打破分配平均主义和干部能上不能下问题。要充分运用各种激励手段，包括目标激励、奖罚激励、榜样激励、关怀激励、荣誉激励精神激励、物质激励、危机激励等手段，对每一个员工履行职责的情况进行严格考核。对从事风险管理各岗位的工作人员，更要加大考核奖罚力度，对有功者重奖，对失职者严处，以形成奖罚分明的风险管理氛围。
准入和退出机制。当前要借助粮改和剥离企业政策性财务挂账的有利契机，实现信贷对象和结构的战略性调整。要将企业的年购销经营量、年利润率等定量指标引入贷款条件的设置中，特别是在各省对粮食企业1998年6月1日后新增财务挂账认定、分解落实后，按照国务院和总行规定，将企业的所有政策性财务挂账剥离到县级以上粮食行政主管部门进行管理。
从控制经营风险源头入手，建立风险控制机制。一是实行贷款额度“双限”控制。农发行要从贷款额度上控制企业市场经营风险，防止贷款垒大户和企业盲目扩张。要按照企业风险承受能力和信用等级等情况，采取定性和定量分析相结合的方法，核定每个企业贷款的最高额度。根据各基层行班子素质、信贷队伍素质、当地政府支持程度、部门配合程度、地区经济发展状况、企业经营管理水平以及提高服务效率等因素，核定基层行单笔贷款审批权限。强化企业贷款最高额度和基层行单笔贷款审批权限的控制。二是加强信贷支持价格的指导。根据国际、国内、本地粮食市场行情，综合各种影响因素，与有关专家和有代表性的企业共同研究信贷支持指导价格，并征求政府及有关部门的意见和建议，促其指导价格符合市场实际。三是对贷款期限按均衡销售原则订立。根据粮油及初、深加工产品的销售规律和特点，帮助企业掌握市场行情，督促企业均衡、适时销售粮食，搞活经营，规避市场变化风险。
准确识别和评估信贷风险，建立风险预测、预警监控机制。要运用科学分析的方法，对贷款前立项、调查、审查、审批等环节的各种风险因素、风险性质及风险程度进行识别和测定。同时，要强化贷后风险的预警和监控。运用定量和定性分析相结合的方法，通过贷后检查和贷后监测，发出贷款风险的早期预警信号。
强化企业内部积累，建立风险补偿和担保机制。要求贷款企业逐步充实自有资金，可采取与贷款支持相挂钩的办法，视企业情况规定应逐步达到的自有资金比例。要建立风险补偿金制度，督促企业按照“多方筹集，权属不变，银企共管，专款专用”的原则提取风险补偿金。要进一步完善贷款担保制度，创新贷款担保方式。
创新金融服务，以优质服务化解信贷风险。拓展新业务后，农发行应实行客户经理制，以客户为中心，满足客户需求、营销银行产品，为客户提供一站式、全方位优质服务。要改进账户设置和结算服务，为企业提供便捷、高效的服务，提高企业资金使用效率，增加效益。
⑶行为模块的塑造。农发行风险文化建设的行为层面应分为领导层管理层与员工层两个层次。各级领导层人员既是风险管理政策规定的制定者，又是执行者和落实者。实践证明，领导者风险意识的强弱、综合素质的高低、管理是否尽职、行为表现是否率先垂范在整个风险文化建设中至关重要。与此相对立，员工层的行为管理同样不可忽视。在风险文化建设中，如果说制度管理是一种外在管理的话，那么，员工的行为管理就是一种内在的核心的管理。它通过作用于人的内心世界，激发员工的工作积极性、主动性和创造性，使其形成强大合力，达到“1+1>2”的效果。加强员工的行为管理，必须强化三种意识：一是主动服务与创新意识，塑造服务优良的品牌银行；二是“零距离管理”意识，即在风险管理过程中的每一个环节，必须坚持精益求精，做到“精细化、零缺陷”，使风险降到最低；三是全员执行意识，通过树立“执行第一”和全员执行意识，从根本上提高员工执行政策规定的能力，以保证风险管理目标的实现。
⑷技术模块的塑造。风险文化建设的技术层面主要是指政策性银行防范控制风险的技术与手段，它包括对银行风险的识别、度量、监测、控制以及风险管理信息系统的建立等内容。当前，农发行应组织专门人员研究开发风险管理的定量分析系统，不断吸收借鉴国外商业银行风险管理的先进经验，以尽快与国际银行业接轨。特别是要以《巴塞尔新资本协议》颁布为契机，抓紧研究和开发符合农业政策性银行特点的风险管理体系。
⑸环境模块的塑造。加强政策性银行风险管理和风险文化建设，必须净化风险管理的外部环境。就银行信用风险而言，它的违约形式无外乎两种：一种是企业经营不善，导致破产，由客观因素形成；另一种是人为逃废银行债务，由信用缺乏所造成。对第一种风险，要通过相应的法律法规进行处理；对第二种风险，需要建立相应的违约惩罚机制，打造诚信社会，健全法律法规，以有效改善社会信用环境。
四、在防范风险的基础上保障信贷业务健康发展
积极支持储备体系建设。对中央储备，按照国家下达的增储计划和要求，及时提供信贷资金；对地方储备，在地方财政落实各项利费补贴和各种损失弥补来源的前提下，及时发放。为了避免基层行受地方政府干预，要将地储粮贷款的审批权上收到省级分行，为基层行挑担子，对有关补贴政策暂时尚未落实的，可以采取灵活的措施，先发放流转贷款支持，确保地方储备扩储计划的顺利实施。对储备粮轮换风险，在要求财政给予弥补的同时，强化企业责任，通过构建储备企业风险补偿金机制、充实自有资金等，提高抵御风险的能力。对市县储备，必须在地方财政落实利费补贴和对轮换价差等各种损失进行兜底前提下，方可给予贷款支持。
以风险控制为核心，按照企业风险承受能力的大小掌握贷款发放，进一步做好商品粮油信贷工作。对于没有财政依托的粮食流转贷款，要强化各种信贷风险控制措施，特别是要根据各地实际情况，灵活务实地做好信贷支持工作。配合粮食企业改革改制，强化企业贷款准入和退出机制，严把贷款准入关；通过建立信贷支持价格指导机制，帮助企业提高把握市场行情的能力，防范市场价格风险；与企业一起做好购销合同的落实工作，增强收购的有效性；继续强化各种担保、交纳风险准备金、质量控制等风险防范措施的落实，坚持以企业风险承受能力大小来确定贷款额度。
在拓展新业务时，要强化信贷风险的防控。对新准入企业的贷款一律实行最高额度管理，防止贷款过于集中；贷款发放一般要采取担保方式，重点落实有实力的企业进行保证担保和对企业有效资产进行抵押、质押，增强风险防范工作的有效性。对AAA级企业，可以进行一定额度的授信管理。同时一定要坚持严格监管，强化贷后管理，防止为了营销客户而放弃监管原则，避免出现银企关系倒挂、企业倒逼银行的现象。
参 考 文 献
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