一、国家高校助学贷款现实运行实施过程中仍然面临的诸多困难
二、生源地助学贷款的推行面临同样的尴尬局面
三、助学贷款政策制度中的先天缺陷
四、现实条件下可应用的助学贷款政策缺陷修补措施
内 容 摘 要
随着社会主义市场经济体制的建立，国家对普通高校进行了收费制度的改革。高校收费给家庭经济困难学生接受高等教育带来了困难。为保证学生不因家庭经济问题而失学，国家建立了以国家助学贷款为主体的学生资助体系。国家助学贷款的实施，是保障高等教育人人机会平等的体现。完善国家助学贷款的办法，大力开展国家助学贷款，对继续扩大高等教育规模、实施科教兴国计划、提高整个中华民族素质具有重要现实意义。而助学贷款作为一项准公共品性质的制度安排，在各个环节的落实和执行中还存在着诸多困难和问题，因此，本文拟结合工作实际和理论认识，对助学贷款这一制度的各个环节存在问题进行思考和探讨。
对助学贷款问题的思考
从20世纪90年代初开始，国家在高等教育阶段实行由国家、社会、学校和个人合理分担高等教育培养成本的机制。这一符合社会主义市场经济体制的改革，对我国高等教育的发展起了积极的促进作用，但收费也给低收入家庭学生顺利完成学业带来了困难。为使学生不因家庭经济困难而失学，国家建立了由国家财政部贴息，不用经济担保，由商业银行操作的国家助学贷款制度。国家助学贷款是由中央和省级政府共同推动的一种信用助学贷款，由国家指定的商业银行负责发放，对象是在校的全日制高校中经济确实困难的本、专科学生和研究生，目的是用于帮助他们支付在校期间的学费和日常生活费。国家助学贷款的主要优惠政策，一是无需担保，二是由中央或省级财政贴息一半。从长远看，国家助学贷款可能成为资助经济困难学生的主要手段。
助学贷款的发展历程以2004年助学贷款新政策的出台为界可以划分为两个阶段，即从1999年6月至2004年6月为第一阶段；2004年6月至今为第二个阶段。在第一阶段，助学贷款的经办银行是指定的，学生借款利息的50%由财政承担，由经办银行确定贷款期限。助学贷款政策刚出台时，各界对它的期望值比较高，但随着还贷高峰的到来，20%左右的违约率使银行失去了对助学贷款的兴趣，个别地区把发放助学贷款的学校锁定在名牌大学，大大缩减了助学贷款额度，一度出现了大面积的停贷。在助学贷款发展的第二阶段，国家对助学贷款的贴息方式、还贷年限做出调整，更主要的改变了国家指定商业银行办理助学贷款的做法，实行由政府按隶属关系委托全国和省级国家助学贷款管理中心通过招投标方式确定国家助学贷款经办银行的办法，建立了国家助学贷款风险补偿机制，按照风险分担的原则，按隶属关系，由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿，具体比例在招标时确定。
一、国家高校助学贷款现实运行实施过程中仍然面临的诸多困难
尽管经过两个阶段的发展后,助学贷款政策逐步得到了完善，也取得了积极的社会效应，但就一些地区来看，尤其是欠发达地区助学贷款仍是步履维艰，问题突出。据中国新闻周刊2006年第33期报道，云南省教育厅透露，该省2005学年近两亿元国家助学贷款计划，约有8000万元贷款未按期发放，这意味着该省约两万名贫困生没有及时得到资助。从笔者所在地区来看，助学贷款实施过程中可具体归纳为以下五难：
一难：金融机构受利益驱使，不愿开办助学贷款业务。助学贷款作为一种政策性贷款，其利率执行人民银行公布的基准利率，利率一律不准上浮。而作为“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的金融机构，从自身角度来讲，助学贷款与其他贷款相比，盈利空间较小，时间较长，经营风险较大，金融机构为维护自身利益，降低经营成本与风险，不愿推行助学贷款。
二难：按期归还助学贷款难保证。助学贷款最长期限为8年，学生毕业后4年内还清全部贷款。然而，在经济欠发达地区由于社会可提供的就业岗位有限，高校毕业生却在逐年增加，就业形势十分严峻。目前，每年都有一部分高校毕业生难于就业。再说即使就业，也将面临买房、结婚、赡养等诸多现实问题，还款能力难以预测。致使金融机构按期收回助学贷款的潜在风险增加，而借款人对按期归还贷款很难有充足的经济来源。
三难：助学贷款追索难度大。当前我国社会信用体制不健全，个人信用观念淡薄。特别是经济欠发达地区个人征信系统尚未建立，难以掌握毕业生的详细情况。有些借款人对诚信不以为然，认为助学贷款属于政策性、公益性贷款，毕业后天南地北，银行无从追债，致使部分学生毕业后，毫无个人信用，频频发生逃债行为，为此增加了金融机构对办理助学贷款的顾虑。
四难：经济欠发达地区财政困难，影响了助学贷款业务的开展。助学贷款虽可在一定范围内享受财政补贴政策，但经济欠发达地区，地方财政收入微薄，有的甚至入不敷出，难以兑现助学贷款财政补贴政策。有的地方政府认为自身经费紧张，而金融机构收入渠道较多，不但不兑现助学贷款财政补贴政策，对金融机构面临的助学贷款收贷难的问题也未给予足够的重视和配合。助学贷款笔数多、金额小，操作流程复杂，收贷成本远大于贷款本金，金融机构难以足额收回，金融信贷风险日益加大。
五难：助学贷款担保难。经济欠发达地区，居民收入水平低，承贷能力弱。助学贷款的需求人群大多集中在城镇下岗职工家庭和农村居民。这类人员即期收入低，预期收入增长缓慢且具有很大的不确定性，缺乏可抵押的房产、车辆等固定资产。特别是农村居民，其房产一般都没有产权证明，即使办理产权证明，其房产变现能力较弱，也难达到实物抵押的要求。而由其父母担保的助学贷款，其担保流于形式，助学贷款存在较大的担保风险。
二、生源地助学贷款的推行面临同样的尴尬局面
为进一步完善国家助学贷款政策体系，2005年下半年,相关部门推出了生源地国家助学贷款，以期通过在贫困学生家庭所在地向贫困学生发放助学贷款这一手段来解决助学贷款中的银行放款难、学生贷款难、学校管理难等问题，它具体指定贫困新生在本人所在地农村信用社办理，实行“贷款利息由当地财政全额贴息，免征该项贷款营业税”的优惠政策。但这一政策的推行效果仍然不够理想，和以高校为中心的助学贷款一样也遇到了巨大障碍。以笔者所在地云南省玉溪市为例，2005年，玉溪仅发放贷款12.5万元，支持了88名贫困新生就读大学。在玉溪9个县（区）中开办该项贷款的仅有4个，其中，2个县只办理了1-2笔。据调查，生源地助学贷款遭遇尴尬局面的原因如下：
（一）地方政府在组织和管理等方面缺位。生源地国家助学贷款启动和运行的关键，是政府主导下财政、教育、人民银行、银监、民政、农信社各部门的密切协作、联动。其中，地方政府的重视与否和组织管理是否落实到位至关重要。从调查的情况来看，云南省政府的“办法”出台后，当地政府转发了文件，但没有制定具体的工作措施和工作目标。由于政府及相关各职能部门没有介入，生源地国家助学贷款相关的问题如财政贴息、税收减免和信息交换平台等迟迟没有启动，在地方政府没有制定配套措施和实施细则、贴息资金在具体操作等问题没有明确之前, 农村信用社难以按照政策要求开办生源地国家助学贷款业务。
（二）生源地贷款缺乏担保,制约了助学贷款的发放。国家助学贷款原则上虽然是一种无担保的信用贷款，但一般性助学贷款的办理过程，仍和担保贷款没有区别。生源地需要助学贷款的学生家庭都没有经济担保能力，学生在生源地取得助学贷款比在就读地贷款更难。据笔者所在地农村信用社反映，以前所发放的助学贷款，由于学生毕业后很少回到本地工作，造成部分贷款沉淀。目前，农村信用社只能谨慎少量办理此项业务。
（三）生源地国家助学贷款的政策性目标与农村信用社的经营目标不相一致。目前，农村信用社在很大程度上承担了信贷支农政策性任务，自身经营成本就较高。随着农村信用社的改革逐步深入，资金的逐利性促使农村信用社以效益最大化为经营目标。而生源地国家助学贷款本身具有较强的政策性，贷款金额原则上要求在2000元以下，由于金额小，涉及面广，容易加大农村信用社的经营管理成本，这显然与农村信用社的经营目标不相一致。
（四）缺乏风险补偿机制。农村信用社在发放一般性商业贷款之前，主要是根据客户的生产经营情况、偿贷能力和资信等情况来确定是否发放贷款，以确保信贷资金的安全性。由于生源地贷款本身强调的是社会效益而非经济效益，虽然贷款利息原则上由地方财政贴补，但是，借款对象是经相关部门审核确定的贫困家庭，而且生源地国家助学贷款属于信用贷款，没有任何担保，加之贷款期限均在3年以上，时间跨度长，存在贷款本金难以收回的较大可能。由于政府没有建立生源地国家助学贷款风险补偿机制，存在较大风险，影响了农村信用社开办此项业务的积极性。
三、助学贷款政策制度中的先天缺陷
助学贷款作为一项准公共品性质的制度安排，在落实中遇到困难，难以推行，应该有深层次的原因。因此，反思这一制度的各个环节是否还存在问题是必要的。
（一）法理基础
中国现行的助学贷款制度法理基础并不牢固。首先，政府无权规定银行等金融机构对高等教育负有法定的义务，助学贷款作为财政部、人民银行、教育部联合出台并经国务院确认的制度，其合法效力在于国家是四家国有商业银行的股东。随着国有商业银行股份制改革的深入，随着战略股东的引入，政府、人民银行、教育部、银监局都不能强制商业银行提供助学贷款。其次，地方政府或财政部、人民银行的分支机构督促农村信用社进行助学贷款也是没有法理依据的。因为信用社是社员出资的。第三，助学贷款部分相关文件中一些提法的法理依据值得推敲。2005年年初，人民银行与银监会联合发出通知，要求相关金融机构认真落实国家助学贷款新政策，保证及时发放符合条件的国家助学贷款，对助学贷款不得设置任何规模和资金限制，保证高校贫困生顺利入学。各银监局将联合人民银行各地分支机构，依法查处未按国家规定政策及时发放国家助学贷款的银行。《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》并未提供上述提法的法理依据。第四，地方政府、教育部、人民银行、银监局对各银行施加非市场手段的影响与法理不合。在各地推行助学贷款的过程中，有关部门常通过对商业银行施加压力迫使商业银行参与投标。这些行为均属于行政违法行为。
（二）制度安排
在助学贷款运行的第一阶段，该制度安排的缺陷比较明显。对学生和学校而言，助学贷款明显的具有正的收益；对国家而言，助学贷款中只付出了财政贴息，但收到了良好的社会效益，国家的总体收益也是正的；商业银行承担了国家助学贷款数额小、涉及面广、工作量大等特点所带来的高交易成本、管理成本和以及贷后很高的迫偿成本和违约损失，承担了助学贷款资金的机会成本，却成为助学贷款各主体中唯一一个得到负收益的主体。因此，商业银行没有积极性去维护这个制度的运行是不难理解的。
应该承认，2004年6月出台的助学贷款新政策是一个极大的进步，其合理之处在于将风险由银行单独承担变为风险由财政、高校、银行分担。但新政策没有从根本上修正助学贷款的制度缺陷。银行与助学贷款管理中心就风险补偿金比例问题难以达成一致，成为助学贷款受阻的首要原因。国家规定的最高风险补偿金为15%，而一般仅在7%左右，从全国看，助学贷款的违约率在20%-30%之间。在商业银行看来，助学贷款是政策性业务，分担风险对商业银行是不公平的，因此，商业银行提出较高的风险金比率。而各地财政的财力有限，风险补偿金的财政承担部分也有不同的主体。国家助学贷款新政策中规定，省级财政只负责省级财政拨款高校贷款学生的贴息和风险补偿金，市级财政拨款高校贷款学生的贴息和风险补偿金由市级财政负责。由于各地财力不同，使风险补偿问题在落实中存在差异。银行普遍认为，与其扯皮，不如退出这项安排。
高校对风险补偿问题也有看法。高校承担50%的风险补偿基金的安排与扩大学生贷款面的目标有矛盾。新政策规定，每个高校在风险基金中承担的数额，按照当年贷款发生额和毕业学生贷款违约率加权计算。学生贷款金额越多，学校应交的风险补偿越多。这使得高校倾向于减少学生的贷款，从而少交风险补偿金。更为严重的是，由此可能导致的高校对学生实行选择性贷款，甚至选择性录取，增加了该项制度安排的负面影响，增加制度成本，减少了制度收益。
助学贷款制度如何改革取决于对助学贷款制度做怎样的修补才能使助学贷款中的多个利益相关主体都能够得到正的收益，使各个主体自觉维护这项制度，形成稳定的均衡。
现在看来，实现上述目的比较困难。从目前大学生的就业状况看，未来新毕业大学生的经济状况不会出现大的改观，学生信用状况也不会在短期内改变。假定违约率保持不变，则助学贷款改革的核心问题就是如何提高风险补偿金比率的问题。假定风险补偿金比例不变，则助学贷款改革的核心问题就是如何降低违约率的问题。
从制度的长期稳定性方面讲，助学贷款制度设计要正确的回答两个主要问题，一是由谁承担风险，二是由谁经办。笔者的答案是助学贷款这类政策性业务应该有政策性银行来承担，其风险应由国家承担，即由财政提供担保。政策性银行完全有能力承担政策性业务，财政状况的初步好转也为财政担保提供了可能性。
就助学贷款的经办机构而言，决策者应该转变思路，为什么一定要让商业性银行承担此类业务，为什么不能考虑让政策性银行承担。商业银行、政策性银行都有各自的行为边界，商业银行就应该以盈利为一切经营活动的出发点和落脚点，政策性银行就应该提供社会所需要的公共品性质的金融服务。商业银行在经营政策性业务过程中常带有商业色彩，一个极端的例子是，有的地区商业银行在发放助学贷款的时候，对特别贫困的学生反而不发放，老师不得不告诉申请助学贷款的学生，别把自己的经济条件写得太差。就是说，商业银行经办助学贷款难以实现助学贷款隐含的机会均等的要求。即使助学贷款得到一般商业性贷款相同的收益，商业银行仍然要进行权衡，因为助学贷款对贷款期限、还款方式的约束限制了商业银行的自主经营权。而政策性银行承担助学贷款业务则不会存在类似问题。2004年12月30日国家开发银行河南省分行与河南教育厅在河南省属高校助学贷款合作协议上正式签字，这在全国尚属首创。事实证明，政策性银行完全有能力承担该业务。
四、现实条件下可应用的助学贷款政策缺陷修补措施
2006年9月，中国人民银行下发了《关于进一步加强助学贷款工作的通知》，仍然以行政命令的方式对助学贷款的近期工作作出了一些要求和安排，因此，就目前政策环境和政策考量方向而言，国家推行助学贷款的法理基础和制度安排的缺陷近期无法得到重大改变和扭转，完善国家助学贷款的核心问题应以提高风险补偿和降低违约率为根本出发点，尽量弥补政策实施过程中相关主体的利益损失。
（一）建立风险担保机制。商业银行的贷款是以赢利为目的的商业行为，而为高校贫困学生提供的信用贷款，既费力又有风险，而且难以增加利润，国家对学生的违约也没有有力的制约和保障办法，降低不了银行的风险。因此，比照现行的中小企业融资担保公司，建立完善的政策性助学贷款担保基金制度，与现行的国家助学贷款的风险补偿机制形成一个互补的关系，以化解银行发放助学贷款的风险，保证贷款收益，使银行能够放心、积极地发放助学贷款。对于国家助学贷款担保基金的来源，可以从以下几个方面考虑：政府拨款，约占50%～60%的比例；筹集社会团体和个人捐款，约占30%～40%；还有基金增值等其他渠道。按照担保基金放大倍率可达5～8倍计算，申请金额30亿，只需5亿就能完成担保任务。
（二）制定有差别的还贷制度，对于愿意到大中小城市的第三产业、社区服务岗位、中西部贫困地区、贫困县、农村就业以及自主创业的毕业生，可减少其还款或取消其还款，以此作为鼓励和激励。这种制度如同一个有效的调节人才的杠杆，不仅可以刺激一部分毕业生流向急缺人才的落后地区和农村，还可以缓解城市的就业压力，也有利于解决毕业生“就业难”的问题。
（三）尽快建立全国联网的高校学生征信系统及还款约束机制，包括由国家金融管理部门建立的全国个人资信系统和由经办银行建立的还贷监测系统，以及高校建立的借款学生信息查询管理系统，制定相关法律法规（比如可以引进美国的社保卡制度，一卡在手，能记录学生的各种信息并进行追踪），依照法律，对恶意欠贷者予以严惩。为创造良好的信用保证体系，可将受助贫困大学生的还款记录与国家学历文凭查询系统对接，让用人单位在核验大学生文凭的同时，也能对学生的个人信用有所了解，让用人和信用实现信息对接。
（四）政府部门将助学贷款贴息纳入长期财政收支计划，抽出足够资金,对金融机构所发放的政策性助学贷款贴息并及时划转到位,为商业银行和农村信用社助一臂之力。为促进生源地助学贷款的推广，渴望国家加大对农村信用社发放助学贷款的扶持政策，允许其享有国家财政贴息、税收优惠等政策。据调查统计，目前在校高中生中来自农村的占75％，其中特困生占10％左右；来自城镇的占25％，特困生占2％。每年大约有5％的特困生因经济困难而辍学。因此，希望扩大国家助学贷款的发放范围,将成绩优异、家庭特别困难的在校高中生，也列入贷款发放范围。
（五）贷款利率要多样化。在美国，助学贷款形式有国家直接贷款、政府担保的学生贷款、家长贷款和抵税贷款等多种形式，各种贷款的利率不一样，存在较大差异。如，国家直接贷款的年息为5%左右，政府担保的学生贷款的年息为8%，而家长贷款的年息则较高，为12%左右。目前，我国助学贷款的利率不够合理，从经济学的角度讲，贷款风险越大，贷款利率则应越高。在一般商业性助学贷款中，信用助学贷款风险最大，抵押助学贷款风险最小，担保助学贷款风险介于上述两者之间。因此，可以参照国外助学贷款利率实行差别利率，抵押助学贷款年利息按中国人民银行规定的同期限贷款利率计息，担保助学贷款和信用助学贷款年利率在抵押助学贷款年利率的基础上分别上浮1%-2%，这样无疑会大大提高学生申请抵押助学贷款和担保助学贷款的积极性，减小助学贷款的风险。
参 考 文 献
1、戚谢美、管晓怡，国家助学贷款的政策学分析，《浙江大学学报：人文社科版》2004年第4期
2、关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见.2004.
3、马经，助学贷款国际比较与中国的实践，中国金融出版社，2003.1
4、中国人民银行文件《中国人民银行关于进一步加强助学贷款工作的通知》，2006年9 月
5、王守军，我国助学贷款的现状及发展评议，现代教育科学，2002.1
