在深入开展深化农信社改革试点工作的情况下，从理论上探讨改革、发展的以下问题十分必要：
一、农村金融需求及其相关制度安排，如何使农村金融组织创新问题。
二、农村补贴信贷及其商业运作改革，如何建立完善农业政策性保险体系。
三、农村金融供给及其改革路径设计，如何确定存货比例问题。
四、农村合作金融及其发展模式选择，如何建立农村存款保险问题。
内 容 摘 要
在深入开展深化农信社改革试点工作的情况下，从理论上探讨改革、发展的以下问题十分必要：农村金融需求及其相关制度安排，如何使农村金融组织创新问题；农村补贴信贷及其商业运作改革，如何建立完善农业政策性保险体系；农村金融供给及其改革路径设计，如何确定存货比例问题；农村合作金融及其发展模式选择，如何建立农村存款保险问题。
对农村金融体制改革问题的思考
农村金融在推动农村经济发展，促进农民增收，增加农村信贷资金供给等方面发挥了重要作用。进入21世纪，农村金融发展面临的国际国内环境发生了变化，本文就农村金融改革中的几个问题谈一些自己的看法。
一、关于农村金融需求及其相关制度安排，农村金融组织创新问题
“金融是现代经济的核心”金融的改革和发展离不开经济发展的实际需求。就我国的基本国情来看，第一产业仍占有相当比重，农业人口占比较高，还仍然是一个发展中的农业大国。虽然经过近二十多年的发展，我国农业和农村经济发生了很大的变化，农民收入及其生活水平有了很大提高，但有关研究资料表明，我国农村在地区之间的差距却在不断拉大，地区发展不平衡的状况仍很严重。不同的经济发展水平实际上隐含的是经济结构、收入结构和消费结构的差别，这在客观上也决定了对金融服务需求的差异。
就经济类型而言，目前我国农村大致可分为以下几个层次：
第一层次，是东部地区的部分农村。这类地区已经具备了现代农村发展的特点，农村已经趋向城市化、工业化、城乡已经一体化，农村和城镇居民的收入差别逐步缩小，消费需求逐步趋于一致。由于这类地区农村经济已不再囿于传统农业，而是呈现国际化、多样化，因此，对金融服务的需求也不再限于传统意义上的存放汇，而是逐步向多样化、综合化、国际化的方向发展。就制度安排来讲．这种需求格局应当有相应现代化、商业化的金融组织机构与之相适应。这类地区的农村金融服务机构，除各类商业银行外，可以将农村信用社改造为农村商业银行、合作银行等。这类地区的金融需求基本已经得到满足。
第二层次，是在东部地区和中西部地区的城市近郊随着农村经济结构的调整和产业化发展，这类地区出现了大量的专业种植户、养殖户以及中小型的农产品加工企业。这些具有一定现代化农业特征但又以当地社区为主要依托的经济主体，金融服务的需求主要是规模较大的信贷支持和方便快捷的结算服务。目前在金融服务方面，对这一层次的金融需求，存在较大差距。农村信用社由于各种各样的限制，往往在贷款和结算方面不能提供及时有效的服务，而商业银行又在逐步退出这些领域，因此，这类地区实际上存在着程度不同的金融需求和金融供给的脱节。
第三层次，是传统种植业、养殖业占有绝对比重的地区，主要是中西部地区和东部的少数地区。这类地区是我国的主要商品粮、棉、油生产供给基地。在过去相当长的时间里，由于金融机构推崇商业化经营，对贷款服务设置抵押担保等各种各样的限制较多，金融服务一直得不到有效解决。自农村信用社推行农户小额信用贷款和联保贷款后，这些地区农户的一般生产性资金需求应当说基本得到了解决，但是，受资金供应总量的限制，一些规模较大的资金需求仍然不能得到很好满足。随着农村信用社改革的不断深入，加之国家政策的适当扶持，农村信用社资金实力和服务能力将明显增强，较大额度资金需求问题将逐步得到有效解决。有理由相信，以农村信用社为主体、商业金融和政策金融为补充的金融供给体制，可以基本适应这一层次的需要。
第四层次，是西部老、少、边、穷地区。这些地区由于自然条件的限制，经济基础较差，经济环境很难得到根本改变，基本不具备自我可持续发展的条件。这些地区的农民主要是解决生存。问题，而不是发展问题。就金融，服务而言，这类地区金融资源极度匾乏，金融需求层次较低，金融供给严重不足，供求矛盾在逐步加剧。即使按照现有的试点政策予以扶持，这些地区的信用社也将步履维艰。
目前比较突出的是如何积极引导规范民间金融和逐步建立政策性农业保险体系。民间金融是在市场经济环境中自发成长起来的，规范的民间金融符合市场经济运行的基本原则，在政策上应允许其存在。积极引导民间金融组织介入，以增量促存量改革。
农村金融体制改革面临的主要障碍，就是现有的农村金融机构已经形成了一种既定的利益格局，难以全面满足多种金融需求，未能着眼于农村金融体系整体。因此，农村金融体制改革应跳出农信社改制的单一框框，从外围人手，允许民间金融的存在和适度发展，以增易促存量改革。可考虑在民间金融活跃的地区积极稳妥地开展试点，设一批股权多元化的县城小商业银行，允许民间资本、外国资本及国际组织资金参股，在试点地区取得经验后，再逐步向有条件的地区推开。可根据试点地区的经济、金融发展状况，制定出规范民间金融发展的标准和规则，如市场准入制度、行业自律、风险保障制度等等。民间金融作为一种金融制度增量，与农信社相比，金融产权清晰，具有排他性和可交易性，历史包袱轻，制度创新的空间大。“增量交易”一开始会显得“无序”，但若因此不让民间金融发展，新的秩序与规则就永远也建立不起来。因此，对民间金融的发展，只能激励不能限制。
二、关于农村补贴信贷及其商业运作改革，建立和完善农业政策性保险体系
关于补贴信贷的理念转变及其实践，这方面的研究、讨论以及具体实践在上世纪９０年代以来也逐步趋多，其中比较突出的成果是关于扶贫信贷资金使用管理办法的改革。我国的扶贫信贷一直沿用传统做法，由金融机构直接对农民发放低息贷款（约低于正常贷款利率的４０一５０％），国家按实际发放数额按定利差补贴。这种做法被证明是效果不佳的，信贷资金无法有效到达农户（到户率低），存在严重的扶贫信贷资金被挪用现象，即使得到贷款的农户激励效果也不明显。无论是主管扶贫工作的部门、扶贫对象本身，还是发放贷款的银行，三者都不满意。近几年来，要求改革扶贫信贷资金使用办法的呼声越来越高。在这种情况下，国务院扶贫主管部门借鉴国际上的经验以及有关非政府组织在中国扶贫中的实践和我国一些地方的农村信用社在支农工作中的有益做法，提出了按市场化方式改革扶贫信贷资金使用的思路，提出扶贫信贷资金按市场利率由金融机构发放给农户，同时对金融机构给予一定的资金支持，支持方式可以是利差补贴，也可以通过招标方式由相关金融机构竞价决定。
对补贴信贷的研究、讨论和实践，无论是国际还是国内，其实都已经有相对成熟的成果，目前的关键是要转变观念，付诸实践。应当摒弃过去扶贫信贷就要低利率、对低收入者不宜给予高利率等传统观念，充分借鉴国际国内的成功经验，坚定不移地推行市场化扶贫信贷改革，实现金融部门、贫困农户和政府部门的“三赢”。
建立和完善农业政策性保险体系，对于农业和农村金融来说，是十分必要的，也是十分迫切的。按照保险物品的性质，保险物品分为公共保险物品和私人保险物品，前者一般由政府通过向特定范围的被保险人强制征税，并通过专门机构集中提供，后者则由私人通过市场向商业保险公司以缴纳保费的方式购买。相对于私人保险物品的个体选择特性，公共保险物品是一个公共选择的过程。由于公共保险物品具有不可分割性、分割带来的低效率损失、私人边际收益低、存在着外部性等特点，人们参与公共保险的积极性不高，这时就会出现市场失灵，需要政府出而弥补这种“市场缺陷”。从理论上讲，将很小的边际私人收益加总起来将会对社会经济生活产生巨大的边际社会效益，而能加总的机构只能是政府。因此，社会保险是一种由政府出面主动利用外部经济效果来配置“稳定”资源的财政制度。
农业保险就是具有公共保险产品特点与性质的保险产品，一方面，农业保险的风险大、赔付集中，商业保险机构一般不愿介入；另一方面，农业的弱质性、多功能性决定了国家有义务为保障国民“粮食安全”充当起最后的保险人。目前，仅中国人民保险公司、中华联合保险公司和中国太平洋财产保险股份有限公司开展了农业保险业务，保险范围涉及了诸如冰雹、洪涝灾害和根据降雨量确定的保险等农业灾害险，这些险种不依赖于农民的投资或行动，可防止道德风险，应允许外国商业保险公司进入。据了解，法国的安盟保险公司已决定进入我国四川省开展农业保险，但其目的是以农业保险带动农民参加财产与人身保险，一旦不能达到带动目的，其也将退出中国农业保险市场。因此，应尽快建立政策性农业保险，建立“谁受益，谁分担风险”的机制，由政府设立专项资金，对保费或兼用给予补贴，对农业保险给予免税政策，以利于农业保险的成长。在开展农业保险改革试点的范围选择上，可考虑先从风险相对较小的“制种业”开始。
三、关于农村金融供给及其改革路径设计，确定存贷比例问题
农村金融的整体改革重点是供给方的改革，这是一个研究讨论多年的问题，也是各方面意见很难统一的问题，涉及面较大，十分复杂。但从总的看来，农村金融整体改革应当理清这样几个思路：
第一，农村信贷服务的组织框架基本形成，在制度安排上不存在要素上的缺陷。经过多年的改革，目前，农村金融在信贷服务方面既有正规金融机构的服务，也有非正规金融服务，正规金融组织中既有商业金融、政策金融，也有合作金融，具体机构上既有以农业银行为代表的各类商业银行，也有农业发展银行为代表的政策银行，以及以农村信用社为代表的社区金融组织。整体上讲，农村金融组织体系的要素是完备的，不可能也无必要再发育其他所谓新型的金融机构。
第二，就各个要素本身来看，在服务上都存在一定程度的不足。作为商业金融的农业银行，其从事农业方面的信贷投入所坚持的原则应当就是一条，即利润最大化原则，因此，农业银行的农业信贷应当是完全商业化的经营思路，不应当再承担任何政策性补贴信贷的任务，扶贫等职能应当剥离。作为政策金融的农业发展银行，其经营原则应定位在商业银行不愿做、农村信用社做不了的非财政性资金活动或项目上，如农业综合开发、农业高新科技发展项目、农业基础设施建设等，而目前农业发展银行的职能显然过于单一，需要进一步扩充。作为社区金融或合作金融的农村信用社随着金融改革的深化，已经逐步成为农村金融的主力军和联系农民的金融纽带，但由于历史、体制、环境等多方面原因，资金实力、服务功能和服务手段都显不足，目前正在国家政策扶持下推进改革。由于上述正规金融机构服务的不足，使得民间金融过多地承担了农村融资的功能，有些地方超越了其本身的负荷，发展有些失控，存在高利借贷情况，亟待加以规范。
第三，农村金融改革不仅仅是信贷方面：需要从整体上设计，分步骤推进。农村金融涵盖信贷、保险、证券以及担保保障体系等多方面的内容。农村金融改革不能只在信贷领域单方面进行，需要综合各个方面统筹考虑。深化农村金融改革应从立足于服务“三农”和促进城乡经济互补和协调发展的角度设计方案，重点解决“资金投入”以及“风险补偿”的问题，并在农村金融机构布局、相关政策上体现因地制宜和分类指导。从总体思路上，按照完善社会主义市场经济体制的总体要求，建立以商业性金融为主体（国有商业银行在农村的机构网点、农村信用社及农村合作银行、农村商业银行、商业性保险机构），以政策性金融（政策性银行和政策性保险）为支撑，以存款保险、担保体系和农村信用体系为保障的农村金融组织和服务体系，各类金融分工明确，相互补充，支持农业和农村经济健康快速发展，支持城乡经济协调发展，支持农村全面建设小康社会。但在改革的步骤上，根据农村金融改革的复杂性和各方面可承受的程度，应按轻重缓急分步推进。由于农村信用社改革方案国务院已经明确，改革试点工作已经启动，下一步主要是在试点工作的基础上，总结经验，完善方案，适时逐步在全国推行的问题。农业银行的改革将纳入国有商业银行改革。因此农村金融下步改革的侧重点应放在健全完善农业发展银行的政策性金融职能上，并将建立政策性农业保险机构、农村金融保险机制可行性方案研究提到重要议事日程上来。按照这样一个思路，改革的目标可以确定为：经过一段时间的努力，使农村各类金融机构的职能定位进一步清晰，服务功能进一步完善，支农服务水平进一步提高，从而形成支持农业和农村经济发展的合力，为服务“三农”发挥应有的作用。
采用规定贷款比例下限，满足相对固定区域、相对固定群体等的最低金融需求，这是国外已有的加强农村信贷服务的经验和实践，对此，我国应予借鉴。考虑到当前实际，最低目标是要从制度上遏制农村资金的非农化趋势，将“存”与“贷”挂起钩来。
明确区域金融机构支农信贷比例。明确规定在县域设有分支机构的银行类金融机构每年从县域或县域以下地区吸收存款的一定比例用于发放“三农”贷款，允许其将应贷未贷部分转存农信社。对于那些没有能力或达不到法定“三农”存贷比例的商业金融机构县级网点应予以撤销，使其让出农村存款市场。由银监会制定相应的管理办法，对上述金融机构满足“三农”信贷需求状况进行监督、检查和考核，金融机构应定期向银监会上报其发放贷款的范围、金额及占同期贷款总额的比例等。通过 银监会监督与金融机构上报相结合的管理办法，切实保证农村地区，特别是农村中小企业和中低收入农户得到贷款。另外，应对为“三农”提供贷款的各类金融机构在税收减免、利率优惠等方面实行国民待遇。
充分利用邮政储蓄扩大“三农”信贷资金。目前，邮政储蓄一方面造成农村资金外流，分流了农信社存款，削弱了信用社贷款能力；另一方面存贷款利率倒挂，财政负担过重，2002年，邮政储蓄共转存人民银行6474亿元，转存利率为4．347%，按最高再贷款利率3．24％计算，人民银行全年倒贴利息近72亿元。为最大限度地确保农村资金用于农村，减轻财政负担，建议一是将邮政储蓄存款利率下调至略低于农信社存款利率，以此约束邮政储蓄的吸储行为；二是借鉴国外经验，将邮政储蓄资金的一定比例按照同业拆借利率转给农信社使用。
扩大农信社利率市场化改革试点，加速农村资金回流。相对其他产业而言，农业自身比较效益低，在同样贷款利率约束下，农信社权衡各种因素，通常会选择其他方式发放贷款。为减缓农村资金外流， 2001年12月中旬，人民银行开始在资金供求矛盾相对比较突出、支农资金相对短缺、民间借贷又比较活跃的地区农信社进行利率市场化改革试点，这一政策产生了较好的效应，不仅增强了信用社的资金实力，形成了对民间借贷的有效抑制，而且增加了对农业的信贷投入。资料表明，利率市场化试点以来，广东省郁南县2003年前3个月的存款净增10184万元，福建省福州地区民间借贷利率下降了5 0％，福建省南安2004年发放农贷4511万元，比上年增幅达62％。可见，利率市场化的推行有助于引导农村资金回流，留住农村资金。因此，有必要加快农信社利率市场化改革步伐，将更多地区纳入市场化试点，以市场化的利率引导资金在地区间、产业间转移，减缓农村资金的流失。
四、关于农村合作金融及其发展模式选择，农村存款保险问题
这是一个争论不休的问题，也是一个很难统一意见的问题，决策部门也很难下决心给出结论。也可能正是基于此，此次国务院在关于深化农村信用社改革的试点方案中采取了暂时回避理论上的争论，即采取务实政策，把重点放在操作上的“因地制宜，不搞‘一刀切’”。笔者认为，这种做法是符合当前实际的，是符合中央十六大精神的，充分体现了“实事求是，与时俱进”的精神。目前，农村信用社的改革方案已经国务院批准，各方面反映积极，应当坚决推行，不宜在理论方面过多纠缠，给外界造成政策不稳定的影响，只宜在有限范围内对有关问题继续研究。
就我国农村需要不需要合作金融，能不能搞合作金融的问题，以前有过很多论述，结论是肯定的。主要立论的依据，是我国仍然是一个发展中的农业大国，农业人口较多，农民收入水平较低，绝大多数的农民还在靠简单农业生产维持生计，绝大部分的农村金融需求还是小规模的信贷需求。这类需求因服务成本较高、风险不确定，以利润最大化为目标的股份制商业银行一般不愿承担，而目前国家政策金融又无法顾及得到，因此，一个总体上的概念，还是需要由社区性的合作金融组织提供服务的。这种认识大部分人是认同的，而问题的关键，是搞那种传统意义上的合作金融，还是经过改良的合作金融。反对合作金融的人，一般是拿古典合作金融作为标靶来批评的，认为这种制度存在先天的产权不明晰的缺陷，在我国没有生存的土壤。坚持可以发展合作金融的人，认为合作金融本身是在不断发展完善的，世界各国的经验也表明，这种制度有存在的基础，有其理论上的合理性，现实当中又有很多像荷兰RABO银行、德国DG银行等成功的范例，只要坚持将合作金融的基本理念与中国的具体实际相结合，创新出具有中国特色的合作金融是完全可能的。
理论来源于实践，实践又可以完善和发展理论。合作金融的问题也是一样。目前看，我国农村需要发展合作金融这个大的前提各方面是有共识的，简单否定恐怕不太可取，加之理论储备不充分，一下子超越条件也不成熟，因此，发展合作金融这个大前提应当肯定下来。但究竟应当发展什么样的合作金融，可以充分讨论。目前主流的观点是：结合中国实际，因地制宜，不搞“一刀切”，允许各地进行探索，鼓励进行制度创新。国务院15号文件就充分体现了这种精神，允许在农村信用社改革中进行制度创新上的大胆探索，制度安排上股份制、股份合作制以及合作制各种制度都可以试验，组织形式上商业银行、合作银行、一级法人和两级法人等都可以选择，目的就是通过充分发挥各地的能动性和积极性，通过试点，探索出一条符合中国国情、农情和农村信用社实际的社区性金融组织发展道路。
现行紧急贷款救助方式存在着局限性。1998年以来，人民银行通常采取紧急贷款援助的方式帮助农信社应对发生的支付危机，这样做，一是不符合世贸组织规则及市场经济原则；二是在赔付方式及标准上对自然人与法人存在着歧视，对自然人存款的全额赔付易诱发道德风险与逆向选择；三是作用有限，使用不当可能会使潜在风险加大。
农信社改革为建立农村存款保险提供了契机。针对信用社长期以来存在的产权不明晰、历史包袱重、法人治理结构不完善等一系列问题，国务院2003年6月27日出台了《深化农村信用社试点改革方案》，改革后的农信社将在省级政府的管理下，以地方经济及金融发展水平为基础创新组织模式，明晰产权关系。改革有助于信用社轻装上阵参与市场竞争，但改组改制后的农信社仍有可能出现临时性支付困难及由于经营管理不善导致的资不抵债等问题，系统性或区域性金融风险依然存在。鉴于此，较好的选择就是建立一种“商业化的存款保险”保障机制，以保障存款人利益、稳定地方经济及金融秩序。
建立农村存款保险体系的路径选择。目前，金融理论界和实务部门对建立存款保险体系争论较多，第一种观点认为应分省建立农村存款保险机构，并以此为基础成立全国性的农村存款再保险机构；第二种观点认为应直接建立全国性的存款保险机构；第三种观点认为应建立存款保险基金，并委托一家商业保险公司进行管理。
持第一种观点的人认为，省级存款保险机构应由地方政府注入资本金，强制完成财务重组和资本充足率达到标准的农村金融机构参加保险，并按资本充足率的不同实行差别费率。全国农村存款再保险机构由中央银行及财政部共同出资建立，各省的农村存款保险机构向其缴纳分保的保费，双方通过签订分保合同明确各自的权利和义务。笔者认为，按照深化农信社改革试点方案，农信社管理权将交由省级政府行使，因此，在建立存款保险体系过程中，省级政府应负责由财政注入资本金。但是，各地方财力参差不齐，越是信用社体制改革滞后、问题较重的地区，地方政府的财力越有限，这会导致存款保险体系的保障能力与风险不对称。因此，应考虑中央转移支付办法，相对平衡地方负担。
参 考 文 献
《中国农村信用合作》2004年
《中国金融》2004年
《南方金融》2004年
