一、农村金融体制改革的必然性
二、农村信用社改革与农村金融体制改革的相关性
三、对农村金融体制改革相关的思考
内 容 摘 要
加入WTO后,我国的金融业将面临前所未有的大挑战,中国金融业会不可避免的进入金融全球化的浪潮中,中国金融将不再是中国化,而会是全球化,相对于整个金融市场中较薄弱的农村金融体系来说,前面的路将会是充满荆棘,有机遇,也有挑战,因此改革已是必然,而在这里面至关重要的就是农村信用社的改革,它事关着农民,农业,农村经济发展的大局……
对农村金融体制改革问题的思考
中国金融体制改革的过程，是一个金融不断突破传统旧体制，不断推进金融市场化，促进金融发展的过程。从上述意义上讲，中国金融体制改革的过程，就是一个金融不断创新的过程。
一、农村金融体制改革的必然性
进一步推进我国金融创新的动因主要来自两个方面：一是进一步深化金融改革，构建市场化金融体制架构的要求。目前，我国的市场化金融体制尚未完成，金融领域内还存在诸多问题。如：金融监管体制和制度还不健全，金融各业管理体制还不顺畅，金融市场运行秩序还比较混乱，金融业务和金融工具还比较单一，等等，这些方面都要求金融不断深化改革。二是实现金融对外开放的要求。在金融全球化以及我国加入WTO后金融对外开放的大背景下，中国金融业将面临前所未有的外部金融挑战。按照加入WTO后金融领域对外开放的要求，我国将在3--5年内向成员国有步骤地开放我国的金融服务业，中国金融业也不可避免地要融入金融全球化的浪潮中，届时，将出现金融机构设置的全球化、金融活动和市场的全球化、资本流动的全球化以及金融监管的国际化，中国金融将不再是“中国化”的，而是“国际化”的。为此，国际金融形势变化，区域金融动荡，都将对中国金融的稳定和安全产生实质性影响。只有不断地金融创新，才能不断提高我国金融机构的国际竞争力，也才能维护我国的金融安全和稳定。
二、农村信用社改革与农村金融体制改革的相关性
农村金融体制和农村信用社改革事关农民、农业和农村经济发展的大局。近年我国金融体制改革的一件大事就是深化农村信用社改革。农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，在促进农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入等方面，发挥着重要的作用。下面是本人就当前农村金融体制改革中的农村信用社改革的有关问题讨论几点意见和看法。
近年来，以信用社为重点的农村金融体制改革逐步加快，并取得了积极成效，但是，迄今为止，农村金融体制改革不仅严重滞后于农村税费改革，甚至成为整个农村改革最为薄弱的环节。农村金融体制改革的滞后，已严重制约着农业结构调整、农村发展和农民增收。加快农村金融体制改革，已成为当前解决“三农”问题的迫切要求。农村金融需求点多面广规模小，交易成本高，风险监控难。这给以农村金融为主要服务对象的农村信用社增加了经营困难。目前，许多农村信用社资产质量差、历史包袱重、盈利能力低、支农能力薄弱。这些问题多是长期累积而成的，有农村信用社的体制和政策环境原因，也与信用社服务对象的特点密切相关。
2000年，以完善体制、转换机制、消化包袱、加强管理和改善服务为主要内容，中国人民银行在江苏省开展了深化农村信用社管理体制改革的试点工作。在此基础上，2001年江苏省又全面开展了农村信用社的清产核资工作，并将农村信用社以县(市)为单位合并为一个法人，将全省1658个基层信用社和81个联合社合并为82个法人，正式成立了江苏省农村信用社联社。迄今为止，经中国人民银行批准，全国已陆续设立了近 60家农村信用社地(市)级联社和北京、重庆、天津等6个省级联社、5个省的信用合作协会。2001年，中国人民银行还将江苏张家港、常熟和江阴市的农村信用社，确定为首批组建农村商业银行的试点单位。2003年4月，经中国人民银行批准，浙江宁波鄞州市的信用社联社又按照股份合作制方式，改造成为全国首家农村合作银行。重庆市政府已决定在合川等4区县进行类似改革。与改革前相比，改革后形成的金融机构充实了资本金，扩大了经营规模，提高了资产质量和抗风险能力。这些改革在完善法人治理结构、转换经营机制、支持农业和农村发展等方面，所产生的效果正在逐步显现。特别是最近几年来，中央农村工作会议和中国人民银行都要求农村信用社积极推广农户小额信贷和联保贷款。从国际经验看，小额信贷的运作成本通常高于其他贷款，只有实行高于一般贷款的利率，才能实现这项业务和相关运作机构的可持续发展。因此，率先放开农村信用社的存贷款利率，不仅是信用社走出困境的需要，更是“着力改善农村金融服务，加大信贷支持农业力度”的要求。
2001年12月，中国人民银行发文决定，在农村信用社选择8个试点单位进行浮动利率试点，从而在推动根据中国人民银行的利率改革总体方案，这8家农村信用联社的各项存款，在中国人民银行公布的现行基准利率基础上上浮20%～50%不等；贷款利率实行差别浮动，最大不超过100%。试点信用社可根据贷款项目的风险度、资金量大小等因素，在中国人民银行核准的一定范围内，对贷出款项的利率进行浮动。各试点信用社根据各地实际情况拟定政策，报中国人民银行批准后实行。在此基础上，2002年底，中国人民银行又决定，2003年在全国农村信用社系统普遍推行浮动利率改革试点，将试点范围由原来的8个试点扩大到其所在地区的农村信用社，未参加试点的地区每个省选择1—2个县市开展试点；并将这项试点局限于农村信用社系统。从试点地区的实践看，这项改革对于提高农村信用社在农村存款市场的竞争力、改善其经营状况、增强其信贷支农能力，都初步产生了积极的影响。如浙江的瑞安，虽然目前试点的浮动利率改革只限于信用社，但将它推广到商业银行将是早晚的事。一旦被推广到商业银行，那么银行之间、银行与信用社之间的激烈竞争，很可能导致银行、信用社的存贷款利差和利润空间迅速收缩，使部分银行和信用社陷入破产的边缘。美国在1982-1986年的利率市场化改革中，就曾出现过银行倒闭数量大增的先例。可见，从国外经验和部分试点信用社的情况看，浮动利率或利率市场化改革实际上是个双刃剑，它给农村和信用社带来的未必是清一色的利好。利率市场化改革能否取得最后成功，从根本上还要取决于信用社自身能否通过深化产权制度改革，完善法人治理结构、转换经营机制，从而形成相对完善的利率定价机制和管理授权机制，将利率定价的灵活性和约束性结合起来。农村信用社体制改革的惠及面仅局限于少数地区和信用社，大多数地区的农村信用社由于体制和政策问题的困扰，要发挥“主力军”作用仍然心有余而力不足。
在具体政策执行中，农村信用社虽被当作合作金融，却经常“以合作之名行银行之实”，在金融监管中实际上被当作商业性金融。农村信用社的发展经常面临多元目标的冲突，包括支持“三农”的政策性目标、合作制为社员服务的目标、作为商业性金融机构的盈利目标与追求规模经济目标等。多元目标的冲突造就了信用社内部经营和外部管理中的机会主义，成为影响其运行绩效和可持续发展的重要因素，对信用社大面积亏损的形成，起到了推波助澜的作用。农村信用社的行业管理体系不健全、行业管理和政府监管合二为一仍是一个突出问题。人民银行和信用社联社虽然经常被赋予信用社的行政管理和行业管理职能，却经常处于“不管失职，严管违法”的困境。缺乏健全的行业管理体系，没有覆盖全国的资金清算系统和通存通兑系统，成为妨碍信用社提高竞争力的重要因素。从微观体制上看，农村信用社名为农民的合作金融组织，实际上却是“准国有金融机构”，甚至农村信用社的改革也主要呈现“政府主导型”特征。在农村信用社与农民或社员之间，“两张皮”的现象比较普遍，不仅农民不承认信用社是农民的合作金融组织，缺乏入股信用社的积极性，就连信用社职工事实上也不承认这一点。信用社的民主管理和社员股金往往形同虚设，有的甚至基本上没有社员股金，“为社员服务”无从谈起，“内部人控制”更是一个普遍问题。由于外部管理体制不健全，内部的所有者缺位和法人治理结构等问题，农村信用社转换经营机制、充实资本金、提高抗风险能力等长期发展大计，多数仍处于悬而未决状态。
建议金融监管部门督促农村信用社加强成本核算，关注利率变动对其资产负债及收益的影响，完善利率定价的决策程序和利率内外控制度，形成兼有灵活性和自我约束性的浮动利率定价机制，并及时总结推广这方面的经验。如鼓励农村信用社在加强约束机制建设的基础上，在政策允许的浮动利率范围内，根据市场资金供求、民间借贷利率、管理成本、贷款对象及风险因素等，灵活决定贷款利率水平。结合加强金融监管，严格实行农村信用社资产负债比例管理，规定其只有存贷比达到一定程度、新增贷款的不良率低于一定数量时，才能实行浮动利率。在加强和改善金融监管的同时，适度放松农村金融的市场准人条件，允许农村民间金融组织合法化，允许外资金融介入农村金融业务，重点支持农民自主参与的各种形式的合作金融，以增加农村金融的服务供给。许多经济学家通过对发展中国家的大量经验研究发现，正规金融组织对农户金融服务的覆盖面往往不足农户总数的20%，大量的农村金融服务需要农村非正规或民间金融来满足。我国也不能例外。有条件地允许民间金融的合法化，可以为发展农民自主参与的各种农村合作金融，提供良好的环境条件。农村民间金融借贷手续简便，又没有僵化的规章制度，与农村资金的需求主体之间亲和力较强。在我国多数农户和农村企业普遍缺乏担保抵押品的情况下，发展民间金融可以有效利用民间的乡土信用资源，为解决农村融资难问题服务。农村民间金融的形式可以多种多样，如民营的小额信贷银行、合作银行、私人银行等。前世界银行首席经济学家斯蒂格里茨早就指出，将正规金融市场与非正规金融市场，按照公平竞争的原则合理整合起来，可以更好地满足农村各个阶层和部门对金融服务的需求，同时，也有利于金融部门自身提高效率并积累可持续发展能力。实际上，美国、日本等都曾通过使民间金融“合法化”的方式来规范民间金融，并取得成效。要随着民间金融的发展，积极探索改善其金融监管的方式
基于农村信用社存在的主要问题，此次深化农村信用社改革试点，重要的是解决两个问题：一是产权关系；二是管理体制。考虑到我国农村经济发展的不平衡，各地信用社的经营状况差异较大，改革方案提出，要按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点。把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农村经济发展服务的社区性地方金融机构。同时，也要因地制宜地确定农村信用社的组织形式。包括在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社的资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制或股份合作制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县，可以县为单位将农村信用社和县联社各为法人改为统一法人；其他地区可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇农村信用社、县联社各为法人的体制；加大对高风险农村信用社的兼并重组，对少数严重资不低债的，可考虑予以撤销。
对于金融机构的设置，银监会有关领导多次指出，农村信用社改革要坚持服务“三农”的经营方向，即使是实行了股份制改造的机构，也要根据当地农村产业结构状况，确定一定比例的资金用于支农，其信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民。与以往不同，此次试点方案明确提出将农村信用社的管理责任交由省级政府负责。需要强调的是，这种管理不是直接干预农村信用社的业务经营活动，而只是间接的、宏观的管理。实践也证明，地方政府对金融业的“过度介入”，特别是农村信用社交由地、县、乡政府管理，容易导致对农村信用社业务经营的不适当干预，冲击农村信用社正常的业务经营。因此，改革方案明确要求，省级政府不能把农村信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府。
让农民真正成为信用社的主人，产权关系是农村信用社改革试点的核心和基础。长期以来，信用社的产权在表面上是明确的，一般认为是“法人产权”，由广大农民、乡镇个私企业入股组成。但实际上，法人产权是一个模糊不清的概念，导致产权边界不明确，产权监护人不落实，产权监护人不固定等情况。“这样一来，入股农民对产权的使用权、让渡权、处置权和收益权等都受到各种禁止或限制，不能形成独立的产权并与信用社建立稳定的利益机制。” 以法人为单位改革信用社产权制度、解决信用社“谁出资、谁管理、谁负责”的问题，这是这次信用社改革试点的重点之一。我国各地经济发展水平不一，信用社的经营状况又千差万别，因此，信用社产权改革试点将按照股权结构多元化、投资主体多元化的原则，分别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点，从而明晰信用社产权关系，完善信用社法人治理结构，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体，让农民真正成为信用社责权利相结合的主人。
让农民的利益得到保护。长期以来，信用社管理体制多次变更，一直未成定制。信用社和入股农民为此付出了很大的代价。上个世纪５０年代初期，信用社由中国人民银行统一管理，５０、６０年代先后交给人民公社和贫下中农管理；从１９７９年至１９９６年由中国农业银行领导和管理，１９９７年后到中国银行业监督管理委员会成立前又由人民银行管理。在实际操作中，人民银行同时承担了监管和行业管理职责。这一方面使人民银行超越了有关法律规定的职责范围，另一方面在人民银行的直接管理下，信用社处于一种“保护性陷阱”中，适得其反，影响了信用社的生存和发展能力，最终使广大农民不能得到信用社有力的金融服务和支持。这次信用社改革试点明确将管理和监管职责分开，省级政府负责信用社的管理，国家专门机构负责信用社的监管。从当前各方的情况来看，把信用社交由省级政府管理有利于明确管理责任，有利于为信用社创造良好的发展环境，有利于保护广大农民的利益。过去多年的实践还证明，地方政府对金融业的“过度介入”特别是将信用社交由地（市）、县政府管理，容易导致对信用社业务经营不适当的干预，干扰信用社正常的业务经营。因此，这次改革试点要求省级政府对信用社坚持依法管理，按照政企分开原则，实施宏观的、间接的管理，不能把对信用社的管理权由省级政府下放到地（市）和县、乡政府。
让农民切实享受金融服务， 事实上，近年来各地信用社积极开办农户小额信用贷款和农户联保贷款，将信用社支持重点转向广大农户发展生产、改善生活，加大对农民和农业的信贷投入，在支持“三农”经济发展中发挥了重要的、不可替代的作用。截至今年６月末，全国信用社农户贷款余额５５５２亿元，其中农户小额信用贷款１１４１亿元，农户联保贷款４５８亿元，全国９０％以上的信用社开办了农户小额信用贷款和农户联保贷款，６０００多万农户得到信用社小额贷款支持。但是，与广大农民群众的需求和农村经济发展的需要相比，信用社在服务方式、融资渠道和服务手段等方面还有很大差距，农民贷款难的问题在不少地区还不同程度地存在。
这次信用社改革试点的最终目的，就是要让信用社为广大农民提供有力的金融扶持，增加支农投入，帮助农民发展生产增加收入，促进农业和农村经济发展。改革方案明确规定，对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅上浮，对受灾地区的农户贷款，还可适当下浮。这对于广大农民来说，无疑是利好消息。改革方案还明确提出在大力推广小额信用贷款等各种行之有效的支农服务做法和经验的同时，进一步加大支农资金投放力度，合理确定贷款投向，支持农民发展生产，促进农村产业结构调整；进一步拓宽支农服务领域，创新服务品种，增加服务手段让信用社真正成为亿万农民脱贫致富奔小康的好帮手。
从目前的情况看来，信用社改革中最为迫切和最需要解决的问题并不是如何恢复其合作金融性质的问题，最为紧迫的任务是如何尽可能快地扼制和化解金融风险及更好地为三农服务。而要解决上述两个问题我们就必须把信用社的问题与整个农村金融的问题联系起来进行考虑。如果单纯考虑农村信用社的改革问题不仅难以把信用社的问题从根本上给予解决，而且整个农村金融体系仍然无法得以重构。因此把信用社的改革纳入整个农村金融体制改革的框架之内来予以周全考虑解决，是必然的，也是国情所需
三、对农村金融体制改革相关的思考
我认为在当前考虑整个农村金融体制的框架设计中，必须坚持两个基本前提和两个重要原则。基本前提是：第一，整个农村金融体系的改革必须以避免更大的金融风险为前提。这将包含两个方面的内容，一是农村中所有的金融组织机构必须规范化设立，不能再让类似于农村合作基金会未经审批的金融活动重新出现，二是除加强人民银行的宏观监管外，必须要有成系统的和组织严密的金融机构提供金融服务，同时还必须具有组织严密的且强有力的自律体系。正规的、成体系的金融组织在目前的情况下是防范和化解金融风险的重要保障，因此如何发挥现有的国有商业银行作用，改善他们的服务是一个十分重要的内容。第二，必须将改善对“三农”的服务作为改革的重要目标，必须能够尽可能地贴近农民，不能因为经济效益而使所有的金融机构统统向非农领域转移。两个基本原则是：第一，必须根据各个地区经济发展的实际水平来考虑整个农村金融体系的设立框架；第二，必须为农村经济长期的发展、未来制度的进一步调整和改革及新制度的发育提供空间和奠定必要的基础。
参 考 文 献
李利明 《当银行成为企业》，《经济观察报》2002年2月25日
李 杨 《财贸经济》 2001年10期
马晓河 姜长云 《经济研究参考》 2003年80期
