一、我国农村金融体制改革的现状及存在的问题
二、深化农村金融体制改革的必要性。
三、国务院关于深化农村信用社改革的主要内容
四、农村金融体制改革更加关注“三农”经济发展。
内 容 摘 要
农村经济在全国经济发展中处于重要位置，从长远发展看，我国要实现十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标，最重要，最艰巨的任务在农村。所以，关注农村，关心农民，支持农业，解决好农业增效，农民增收，农村经济发展问题是全国各项工作的重中之重，金融是现代经济的核心，农村金融是农村经济发展的重要支撑，因此，农村金融体制改革意义重大。但由于我国农村金融改革不到位，大量农村资金被抽走，致使支持农村经济发展的后劲不足，为此，国务院根据客观形式于2003年下发了关于深化农村信用社改革的有关意见，意见不搞一刀切，强调要按市场经济规则、为“三农”服务的经营方向，分类指导和照权责利相结合等原则对农村金融体制进行改革，从根本上为支持“三农”经济发展奠定了基础。
对农村金融体制改革问题的思考
农村经济在全国经济发展中处于重要位置，从长远发展看，我国要实现十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标，最重要，最艰巨的任务在农村。所以，关注农村，关心农民，支持农业，解决好农业增效，农民增收，农村经济发展问题是全国各项工作的重中之重，金融是现代经济的核心，农村金融是农村经济发展的重要支撑，因此，农村金融体制改革意义重大。
一、我国农村金融体制改革的现状及存在的问题
现阶段中国农村金融机构组织体系的不完整和功能的不健全，表现出明显的制度缺陷。
1、农村政策金融功能不全，中国农业发展银行难以承担中国政策性金融的重任。一是农业发展银行资金应主要来源于财政无偿拔款和有偿贷款。但由于财政历年累积不平衡的压力巨大，拔补资金常常不能按时到位，农业发展银行实际上不得不主要通过向商业银行发行金融债券和向中央银行借款来筹集资金使筹资成本上升，与农业发展银行的优惠贷款形成了巨大的利差缺口。二是农业发展银行资金运用效益不高。在目前中国的政策性金融分工制度下，农业发展银行主要把贷款发放给国有粮棉购销企业，按保护价收购农民余粮的资金需求。由于粮食企业从农业发展银行获得贷款后，没有还贷的激励和压力，很容易产生较高比例的不良贷款，进而影响到中央银行再贷款资金的回收。三是农业发展银行业务范围狭窄，功能单一。由于政策调整，农业发展银行仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，其业务功能单一地退化成“粮食银行”。
2、国有商业金融在农村金融领域内的功能趋于弱化。农村金融市场需求的满足需要大量储蓄和贷款支撑。然而，出于规避风险、提高资金的运行效率，最近几年，一是国有商业金融机构大大弱化了在农村的金融业务。1998年至今，中国农业银行，中国建设银行，中国工商银行以及中国银行等四大国有商业银行共撤并3.1万个县及县以下机构，致使大部分农村地区金融机构单一化，农村金融市场日益垄断化的趋势明显。由于基层金融机构收缩，网点不足，由此也造成农村资金严重外流。2002年，国有商业银行以吸储上存方式从农村流出的资金估计达3000亿元。二是亚洲金融危机以来，作为商业银行的农业银行，市场定位和经济策略发生了重大变化，企业化行为日益突出，出于追求效益的冲动，大规模收缩经营网点，压缩基层经营机构。而且，鉴于农业的弱质产业特征，资金回收期长，收益率低，而且风险较大等，中国农业银行的资金投放已从以服务农业为主转为与工商业并举，竞争的视角也从农村转向城市。同时，农业银行贷款权限也从基层收缩，结果是大量农村储蓄资金流出农村。目前农业银行的业务经营范围与其它国有商业银行基本无异，长期保持的农村金融主导地位大大弱化。
3、农村信用社不能适应农村经济发展的需要。1996年国务院决定，农村信用社与农业银行脱离隶属关系，按照合作制度原则重新规范合作金融组织，但是改革没有实质性的进展，突出表现在：第一，农村信用社运行是在政策隐形担保下的动作，仍然依靠的是国家信用；第二，所谓民主管理形同虚设，社员代表大会，理事会和监事会不能发挥应有作用；第三，农村信用社服务内容，方式和手段不适应农村和农业经济发展的需要，不能满足农民日益增长的对多种金融服务的需求；第四，出于自身财务上可持续发展的考虑，农村信用社经营中商业化倾向严重，真正需要农村信用社贷款的农户和其它经营主体常常难以得到贷款，同时，农村信用社每年通过缴纳存款准备金，转存中央银行，购买国债和金融债券等方式，也引起大量资金流出农村。20世纪90年代以来，农村信用社平均每年转移资金2000亿元左右。
4、中国邮政储蓄抽走大量农村资金。国有商业银行收缩出农村领域的存贷业务网点以后，为中国遍布城乡的邮政网点提供了巨大的吸储空间，农村金融资源开始向邮政储蓄和农村信用社集中。邮政有近3.2万个营业网点吸收储蓄，储蓄规模发展很快。年吸纳存款储蓄额度从1998年的557亿元增长到2005年的1456亿元。2005年底余额已达7376亿元。其中65%来自县及县以下地区，乡镇及其所辖地区农村占34%。邮政储蓄不发放贷款，资金全部转存中国人民银行，直接流出了农村，虽然中国人民银行以对农村金融机构再贷款方式将部分资金又返还给了农村领域，但这种再贷款规模十分有限，远远不能补偿农村资金的流失。
5、历史包袱问题
农村信用社“历史包袱”包括四部分：农行和信用社脱钩时从农行划过来的不良贷款；国家实施保值储蓄期间本应的由国家财政负担的保值勤储蓄的利息贴补支出；合并农村合作基金会时带进来的呆帐；信用社自身经营不善所造成的不良贷款，许多农村信用社的不良贷款，许多农村信用社我不良贷款率较高。这些问题如果不能妥善解决，必然限制下一步农村信用社改革的制度选择空间，也将制约一揽子农村金融改革。
6、宏观金融政策的限制
一方面是利率控制问题。目前，尽管人民银行允许农村信用社会的贷款利率拥有较其它商业银行更灵活的浮动范围，但小额的农民贷款比大规模的商业贷款式的成本要高得多。尽管农村信用社浮动利率改革已经启动，但改革范围较小，存贷款利率浮动的幅度仍然比较小，没有能覆盖成本。信用社会利率达到最大浮动后，仍然只有民间借贷平均利率的一半左右。而且，在目前的政策下，信用社的利率不能根据贷款用途，贷款项目风除的高低和客户信用社程度的不同进行调整，缺乏必要的弹性。而非正规金融在这些方面要灵活多。
二、深化农村金融体制改革的必要性。
首先，要从支持农村经济发展和全面建设小康社会的战略高度，充分认识深化农村信用社改革的重要性。农村经济在全国经济发展中处于重要位置，从长远发展看，我国要实现十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标，最重要，最艰巨的任务在农村。所以，关注农村，关心农民，支持农业，解决好农业增效，农民增收，农村经济发展问题是全省各项工作的重中之重，金融是现代经济的核心，农村金融是农村经济发展的重要支撑。作为农村金融的中坚力量，农村信用社必须适应我国农业和农村经济发展的新情况，新要求，新特点，通过深化改革，逐步增强为三农服务的功能，提高服务水平，促进城乡经济协调发展。
其次，要从完善农村金融服务体系，改进农村金融服务的现实需要出发，充分认识深化农村信用社改革的必要性。
随着金融体制改革的不断深化，我国农村金融体系发生了很大的变化。国有商业银行在农村的机构网点大大减少，农村政策性金融机构和金融业务正在改革和调整之中，邮政储蓄又吸收了部分农村资金，农业生产保险和农村商业性保险短缺，加上农业担保体系和信用环境建设滞后，使得农村金融体系相当脆弱，农业资金供求矛盾日益突出。所以在商业银行淡出和政策性银行面临改制的形势下，中央作为出深化农村信用社改革的重大决策，并把农村信用社交由省级政府管理，是非常英明的决策。深化农村信用社改革，不仅可以巩固和加强其在农村金融体系中的基础地位和主力军作用，而且可以带动农村金融体系的全面发展，促进农村金融健康发展，为农村经济繁荣和城乡协调发展做出新的贡献。
再次，要从加快农村信用社改革，改善经营管理，增强自我发展能力的角度，充分认识深化农村信用社改革的紧迫性。
与城市金融改革相比，农村金融特别是农村信用社的改革和发展相对滞后，在产权归属，管理体制，防范风险，服务手段等方面仍存在很多问题，未能从根本上得到解决，加之多年形成的负担拖累和历史包袱，也影响了农村信用社自身的发展，一定程度上减弱了信用社对农村社会经济发展的支持力度，影响了信用社服务“三农”作用的发挥。这些问题亟待通过深化农村信用社改革加以解决。通过改革，建立好的机制，服务农村经济，有效化解和防范农村信用社的金融风险，增强为“三农”服务的实力和功能。
三、国务院关于深化农村信用社改革的主要内容
国务院在关于深化农村信用社改革的试点方案中采取务实政策，把重要放在操作上的“因地制宜”，不搞“一刀切”。这种做法是符合当前实际的，是符合中央十六大精神的，充分体现了“实事求是”，与时俱进的精神。目前，农村信用社的改革方案已经国务院批准，内容如下：
深化信用社改革应遵循以下原则：一是按照市场经济规则，明晰产权关系，促进信用社法人治理结构的完善和经营机制转换，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体；二是按照为“三农”服务的经营方向，改进服务方式，完善服务功能，提高服务水平；三是按照因地制宜、分类指导原则，积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度，建立与各地经济发展、管理水平相适应的组织形式和运行机制；四是按照权责利相结合原则，充分发挥各方面积极性，明确信用社监督管理体制，落实对信用社的风险防范和处置责任。
（一）以法人为单位改革信用社产权制度。
明晰信用社现有产权，妥善处理历史积累和包袱。根据实际状况，对资产大于负债的信用社，其积累部分首先要按规定提足股金分红、应付未付利息、各类保险基金；其次按资产风险程度提取风险准备金（呆账100%、呆滞50%、逾期20%、正常1%），作为信用社的附属资本；仍有剩余的，可拿出一定比例对原有股金予以增值。对资不抵债但目前还难以撤销的信用社，先用现有积累冲抵历年挂账亏损，其余部分要落实经营责任，通过采取转换机制、加强管理、政策扶持等多种措施逐步消化。
构建新的产权关系，完善法人治理结构。按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。在产权制度改革的同时，因地制宜确定信用社的组织形式：一是在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制银行机构。二是在人口相对稠密或粮棉商品基地县（市），可以县（市）为单位将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人。三是其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县（市）联社各为法人的体制。四是采取有效措施，通过降格、合并等手段，加大对高风险信用社兼并和重组的步伐。对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社，可考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。
（二）信用社的管理交由地方政府负责。
按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，分别确定有关方面的监督管理责任。
为了帮助消化信用社历史包袱，促进改革试点的顺利开展，在防范道德风险前提下，对试点地区的信用社，国家给予以下扶持政策：
1、对亏损信用社团执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付保值贴补息给予补贴。具体办法是，由财政部核定1994－1997年期间亏损信用社实付保值贴补息数额，由国家财政分期予以拨补。
2、从2003年1月1日起至2005年底，对西部地区试点的信用社一律暂免征收企业所得税；对其他地区试点的信用社，一律按其应纳税额减半征收企业所得税；从2003年1月1日起，对试点地区所有信用社的营业税按3%的税率征收。
3、对试点地区的信用社，可采取两种方式给予适当的资金支持：一是由人民银行按照2002年底实际资不抵债数额的50%，安排专项再贷款。二是人民银行按2002年底实际资不抵债数额的50%，发行专项中央银行票据，用于置换信用社的不良贷款，票据期限两年，按不低于准备金存款利率按年付息。
4、在民间借贷比较活跃的地方，实行灵活的利率政策。允许信用社贷款利率灵活浮动，贷款利率可在基准贷款利率的1.0至2.0倍范围内浮动。对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅（不超过1.2倍）上浮，对受灾地区的农户贷款还可适当下浮。
（三）应注意的几个问题：
一是正确处理好改革、发展和稳定的关系。二是试点地区的改革，要严格按照本方案进行。国务院有关部门和地方政府要加强信息沟通，试点过程中的重大问题要及时请示报告。在积极推动改革的同时，要做好各项管理和服务工作，有效地支持农业和农村经济发展。三是正确处理改革试点和面上工作的关系。试点地区，省级人民政府要切实负起责任。未进行改革试点的地区，按照现行管理体制，银监会及其分支机构要切实加强对信用社的监督和管理，督促信用社进一步改进支农服务，防范和查处大案要案。四是改革过渡时期要特别注意防范和处置信用社风险，对可能出现支付风险的信用社，监管部门要及时提出处置预案，需要资金救助的，按人民银行有关规定办理。地方人民政府、人民银行、银监会要研究建立突发性支付风险的应急处理机制。
四、农村金融体制改革更加关注“三农”经济发展。
（一）管理体制巨变，独立的市场地位不变。
将农信社移交省级政府管理，并按照“国家宏观调控，加强监管，省级政策依法管理，落实责任，信用社自我约束，自担风险”的要求，构建新的监督管理体制。
在新的监督管理体制框架下，银监会，人民银行，省级人民政府和省级联社成为四股强势力量。能否调动四方积极性，形成合力，产生“1+1+1+1>4的聚合效应，关系到农信社改革与发展的成败。而这其中，明确和规范他们各自的监督管理责任至关重要。国务院办公厅转发银监会，人民银行《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》，按照改革试点方案的总体要求，确立对信用社实施监督管理部的原则为“职责清晰，分工明确”加强协调，密切配合，审慎监管，稳健运行，有关方面监督管理和防范化解风险的责任进一步明确和规范。在监督管理体制发生巨变的同时，农村信用社会不会因为交由省级政策管理而失去其独立的市场地位呢，坚持“政企分开”是省政府对农村信用社行使管理职能时必须遵循的一项基本原则，省政府将努力做到“支持不干预，到位不越位，负责不包办。省政府主要通过省联社这一平台，对信用社实施宏观，间接的管理，在政府与信用社之间建起“隔离带”“防火墙”。省联社具有独立企业法人资格，按照国家有关规定完善法人治理结构，规范动作，不能抽调信用社的资金集中发放贷款或投资，不能向信用社违规摊派费用，维护好信用社独立的市场主体地位。在政企分开原则的指导下，采取签订责任状的办法，明确了对农信社改革试点工作的责任。也及时提出了“三要三不要”就政府省联社和农信社的职责作了明确界定，在管理各方中形成了广泛共识。
（二）产权模式改变，支农本色不变
产权制度改革是此次深农信社改革试点的又一重点。国务院15号文件提出要以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式。
制定改革实施方案时，均结合本地实际，提出了各自在产权制度改革方面的意见。备受关注的农村商业银行，农村合作银行遍地开花产权制度改革呈现出“百花齐放春满园”的喜人局面。但产权模式的变迁，形象称谓的更迭丝毫没有减少农信社支农的热情，没有动摇农信社面向“三农”的市场定位，相反，改革从多层面推动了支农工作的蓬勃开展。随着增资扩股工作的开展，农信社股本金有了很大幅度的增加，支农资金更加充裕。
银监会就专门制定下发《农村商业银行管理暂行规定》和《农村合作银行管理暂行规定》，对农村商业银行，农村合作银行要将一定比例的贷款用于支持农民，农业和农村经济发展做出了明确规定。在这一法规框架下，“改头换面”后的农村商业银行，农村合作银行仍将作为一支重要的金融力量始终与当地农村经济同频共振发展，也必将为农村全面小康建设做出更加积极的贡献。
（三）经营机制转变，发展的主旋律不变
改革初期，不少人有过改革会不会只是“新瓶旧装酒”的担心，毕竟花钱买个新的机制是深化农村信用社改革的初衷所在。中央扶持资金的“输血”换来的是农信社自身造成血功能的极大改善。
农村信用社纷纷把这次改革试点看作是一次千载难逢历史机遇，他们在深化管理体制，产权制度改革的同时，借势生金，积极推进法人治理结构建设，大力转换经营机制，健全内控制度，加强内部管理，牢牢把握住了发展这一农信社业务经营的主旋律。在省联社的指导下，农信社已开始着手不同产权模式和组织形式下的建章立制工作，员工录用，工资薪酬，干部竞聘，贷款风险责任追究等内部运行机制得到进一步完善，为业务经营注入了新的动力。省联社成立后即付诸实施。他们通过实施以完善内探体系，改革干部员工管理制度和实现绩效挂钩的结构薪酬体系为主要内容的三大管理工程，在全省农信社系统迅速营造起“起机制，新气象”的良好氛围，为实现农信社可持续发展奠定的基础。
参 考 文 献
参考资料：《深化农村信用社改革工作试点手册》
