一、农村金融体制改革面临的主要问题
二、关于农村金融的要求及其相关制度安排
三、关于农村金融补贴贷款及其商业运作改革
四、关于农村金融供给及其改革路径设计
五、关于农村使用金融及其发展模式选择
六、农村金融体制改革无论怎样变化，独立市场地位，支农本色和发展的主旋律不变。
内 容 摘 要
本文主要分析了农村金融体制改革面临的主要问题，以及农村金融的要求及其相关制度安排，针对农村金融补贴贷款及其商业运作改革进行了分析，以及农村金融供给及其改革路径设计，对农村使用金融及其发展模式提出分析。。
对农村金融体制改革问题的思考
一、农村金融体制改革面临的主要问题
1、历史包袱问题
农村信用社“历史包袱”包括四部分：农行和信用社脱钩时从农行划过来的不良贷款；国家实施保值储蓄期间本应的由国家财政负担的保值勤储蓄的利息贴补支出；合并农村合作基金会时带进来的呆帐；信用社自身经营不善所造成的不良贷款，许多农村信用社的不良贷款，许多农村信用社我不良贷款率较高。这些问题如果不能妥善解决，必然限制下一步农村信用社改革的制度选择空间，也将制约一揽子农村金融改革。
2、宏观金融政策的限制
一方面是利率控制问题。目前，尽管人民银行允许农村信用社会的贷款利率拥有较其它商业银行更灵活的浮动范围，但小额的农民贷款比大规模的商业贷款式的成本要高得多。尽管农村信用社浮动利率改革已经启动，但改革范围较小，存贷款利率浮动的幅度仍然比较小，没有能覆盖成本。信用社会利率达到最大浮动后，仍然只有民间借贷平均利率的一半左右。而且，在目前的政策下，信用社的利率不能根据贷款用途，贷款项目风除的高低和客户信用社程度的不同进行调整，缺乏必要的弹性。而非正规金融在这些方面要灵活多。
另一方面是缺乏市场的进入与退出机制。由于农村金融市场仍然没有开放，从而导致了信用社在正规金融领域的绝对垄断地位。缺乏市场退出机制又使信用社不论经营状况如何都不用担心自己的生存问题。这些导致了信用社自身改革的动力和压力不足。
3、治理结构方面的问题
在产权关系上，我国农村信用社的合作制只是形式上的，实际上是完全由政府部门控制的准国有金融机构。
在激励机制上，主要依赖没有长远打算的年度考核。不仅许多年度考核指标不切实际，而且缺乏有效监督。此外，内部的激励和惩罚的力度不够，使信用社职工觉得经营的好坏与个人的利益没有很强的联系，而信用社主任的频繁更换和不明确任期，也难以在信用社内部形成长期的激励机制。由于转贷现象的大量存在和无差别利率政策，对客户的激励和奖惩机制基本上就不存在，必然降低客户按时还贷的积极性。信用社的监督机制不健全或无效，使信用社为了短期利益而进行各种违规操作。按照目前的制度设计，银监部门和县联社负有对信用社进行监督和管理的职责，但现在存在的普遍问题是县联社与所辖信用社往往形成利益共同体，这种共同利益体现在两个层次；一是县联社的各个管理部门分片包社，联社管理人员工资收入与所管辖的信用社的经营业绩挂钩，这就很容易使联社的管理人员为了自己的利益与基层信用社结成利益共同体，而不能起到监督的作用，另一层次是县联社为了应付上级的考核指标，对基层信用社明显的违规行为，非但未履行监督惩罚职能，反而采取默许甚至纵容的态度。县人行对信用社的监督更多的也是流于形式。
二、关于农村金融的要求及其相关制度安排
“金融是现代经济的核心”，金融的改革和发展离不开经济发展的实际需要。就我国的基本国情来看，第一产业仍占有相当比重，农业人口占比较高，还仍然是一个发展中的农业大国。虽然经过近二十多年的发展，我国农业和农村经济发生了很大的变化，农民收入及其生活水平有了很大提高，但有关研究资料表明，我国农村在地区之间的差距却在不断拉大，地区发展不平衡的状况仍很严重。不同的经济发展水平实际上隐含的是经济结构、收入结构和消费结构的差别，这在客观上也决定了对金融服务需求的差异。
就经济类型而言，目前我国农村大致可分为以下几个层次；
第一层次，是东部地区的部分农村。这类地区已经具备了现代农村民发展的特点，农村已经趋向城市化，工业化，城乡已经一体化，农村和城镇居民的收入差别逐步缩小，消费需要逐步趋于一致。由于这类地区农村经济已不再囿于传统农业，而是呈现国际化，多样化，因此，对金融服务的需求也不再限于传统意义上的存放汇，而是逐步向多样化，综合化，国际化的方向发展。就制度安排来讲，这种需求格局应当有相应现代化，商业化的金融组织机构与之相适应。这类地区的农村金融服务机构，除各类商业银行外，可以将农村信用社改造为农村商业银行，合作银行等。这类地区的金融需求基本已经得到满足。
第二层次，是在东部地区和中西部地区的城市近邻。随着农村经济结构的调整和产业化发展，这类地区出现了大量的专业种植户，养殖户以及中小型的农产品加工企业。这些具有一定现代化农业特征但又以当地社区为主要依托的经济主体，金融服务的需求主要是规模较大的信贷支持和方便快捷的结算服务。目前在金融服务方面，对这一层次的金融要求，存在较大差距。农村信用社由于各种各样的限制，往往在贷款和结算方面不能提供及时有效的服务，而商业银行又在逐步退出这些领域，因此，这类地区实际上存在着程度不同的金融需求和金融供给有脱节。
第三层次，是传统种植业，养殖业占有绝对比重的地区，主要是中西部地区和东部的少数地区。这类地区是我国的主要商品粮、棉、油生产供给基地。在过去相当长的时间里，由于金融机构推崇商业化经营，对贷款服务设置抵押担保等各种各样的限制较多，金融服务一直得不到有效解决。自农村信用社推选农户小额外负担信用社和联保贷款后，这些地区农户的一般生产性资金需求应当说基本得到了解决，但是受资金供应总量的限制，一些规模较大的资金需求仍然不能得到很好满足。随着农村信用社改革的不断深入，加之国家政策的适当扶持，农村信用社资金实力和服务能力将明显增强，较大额度资金需求问题将逐步得到有效解决。有理由相信，以农村信用社为主体，商业金融和政策金融为补充的金融供给体制，可以基本适应这一层次的需要。
第四层次，是西部老、小、边、穷地区。这些地区由于自然条件的限制，经济基础较差，经济环境很难得到根本改变，基本不具备自我可持续发展的条件。这些地区的农民主要是解决生存问题，而不是发展问题。就金融服务而言，这类地区金融资源极度匮乏，金融需要层次较低，金融供给严重不足，供求矛盾在逐步加剧。即使按照现有的试点政策予以扶持，这些地区的信用社也将步履维艰。
三、关于农村金融补贴贷款及其商业运作改革
如何发挥金融部门在农业发展和农民增收中的作用，是一个世界性的，的特别是对发展中国家更是如此。传统的观点认为，由于农业生产本身周期长，风险大的特点，对农业生产应当给予支持和保持，加之从事农业和农民信贷门的信贷服务应当在政策上体现一定优惠，对农民个人和农业产业的贷款在利率上应当优惠。但进入上世纪90年代以后，对这种做法的质疑越来越多。实行补贴的信贷支农模式不具有商业上的可持续性，而且对低收入的农民来讲，也不具有很有效的激励机制，不仅如此，贴息贷款往往还不能真正落实到低收入农民的头上，政策效果难以达到。为此，主张对扶贫等以往政策贴息的信贷支持方式进行政策贴息的信贷支持方式进行改革，实行市场化操作，给农民发放市场利率的贷款，并允许农村金融机构按可持续发展的要求，自主决定存贷款利率，通过这种改革，最好能够实现取消政策补贴，实在无法实现，可暂时将补贴直接补到从事这类业务的金融机构，但最终目标还是要逐步取消政策补贴，具体通过补贴领带指数体现。国际上关于补贴信贷的理念转变及其实践，在我国也产生了相应反响，这方面的研究，讨论以及具体实践在上世纪90年代以来也逐步趋多，其中比较突出的成果是关于扶贫信贷一直沿用传统做法，由金融机构直接对农民发放低息贷款（约低于正常贷款利率的40-50%），国家按实际发放数额核定利差补贴。这种做法被证明是效果不佳的，信贷资金无法有效到达农户（到户率低），存在严重的扶贫信贷资金被挪用现象，即使得到贷款的农户激励效果也不明显。无论是主管扶贫工作的部门、扶贫对象本身，还是发放贷款的银行，三者都不满意，近几年来，要求改革扶贫信贷资金使用办法的呼声越来越高。在这种情况下，国务院扶贫主管部门借鉴国际上的经验以及有关非政策组织在中国扶贫中的实践和我国一些地方的农村信用社在支农工作中的有益做法，提出了按市场代方式改革扶贫信贷资金按市场利率由金融机构发放给农户，同时对金融机构给予一定的资金支持，支持方式可以是利差补贴，也可以通过招标方式由相关金融机构竞价决定。
对补贴信贷的研究，讨论和实践，无论是国际还是国内，其实都已经有相对成熟的成果，目前我关键是要转变观念，付诸实践。应当摒弃过去扶贫信贷就要低利率，对低薪收入者不宜给予高利率等传统观念，充分借鉴国际国内的成功经验，坚定不移地推行市场化扶贫信贷改革，实现金融部门，贫困农户和政策部门的“三赢”。
四、关于农村金融供给及其改革路径设计
农村金融的整体改革重要是供给方的改革，这是一个研究讨论多年的问题，也是各方面意见很难统一的问题，涉及面较大，十分复杂。但从总的看来，农村金融整体改革应当理清这样几个思路
第一、农村信贷服务的组织框架基本形成，在制度安排上不存在要素上的缺陷。经过多年的改革，目前，农村金融在信贷服务方面既有正规金融机构的服务，也有非正规金融服务，正规金融组织中既有商业金融，政策金融，也有合作金融，具体机构上既有以农业银行为代表的各类商业银行，也有农业发展银行为代表的政策银行，以及以农村信用社为代表的社区金融组织。整体上讲，农村金融组织体系的要素是完备的，不可能也无必要再发育其他所谓新型的金融机构。
第二，就各个要素本身来看，在服务上都存在一定程度的不足。作为商业金融的农业银行，其从事农业方面的信贷投入所坚持的原因应当就是一条，即利润最大化原则，因此，农业银行的农业信贷应当是完全商业化的经营思路，不应当再承担任何政策性补贴信贷的任务，扶贫等职能应当剥离，作为政策金融的农业发展银行，其经营原则应定位在商业银行不愿做、农村信用社做不了的非财政性资金活动或项目上，如农业综合开发，农业高新科技发展项目，农业基础设施建设等，而目前农业发展银行的职能显然过于单一，需要进一步扩充。作为社区金融或合作金融的农村信用社随着金融改革的深化，已经逐步成为农村金融的主力军和联系农民的金融纽带，但由于历史，体制，环境等多方面原因，资金实力，服务功能和服务手段都显不足，目前正在国家政策扶持下推进改革。由于上述正规金融机构服务的不足，使得民间金融过多地承担了农村融资的功能，有些地方超越了其本身的负荷，发展有些失控，存在高利借贷情况，亟待加以规范。
第三，农村金融改革不仅仅是信贷方面，需要从整体上设计，分步骤推进。农村金融涵盖信贷，保险，证券以及担保保障体系等多方面的内容，农村金融改革不能只在信贷领域单方面进行，需要综合各方面统筹考虑，深农村金融改革应从立足于服务“三农”和促进城乡经济互补和协调发展的角度设计方案，重要解决“资金投入”以及“风险补偿”的问题，并在农村金融机构布局，相关政策上体现因地制宜和分类指导，从总体思想上，按照完善社会主义市场经济体制的总体要求，建立以商业性金融为主体（国有商业银行在农村的机构网点、农村商业银行、商业性保险机构）以政策性金融（政策性银行才政策性保险）为支撑，以存款保险，担保体系和农村信用社系为保障的农村金融组织的服务体系，各类金融分工明确，相互补充，支持农业和农村经济健康快速发展，支持城乡经济协调发展，支持农村全面建设小康社会。但在改革的步骤上，根据农村金融改革的复杂性和各方面可承受的程度，应按轻重缓急分步推进。由于农村信用社改革方案国务院已经明确，改革试点工作已经启动，下一步主要是在试点工作的基础上，总结经验，完善方案，适时逐步在全国推行的问题，农业银行的改革将纳入国有商业银行改革。因此农村金融下步改革的侧重点应放在健全完善农业发展银行的政策性金融职能上，并将建立政策性农业保险机构，农村金融保险机制可行性方案研究提到重要议事日程上来。按照这样一个思路，改革的目标可以确定为：经过一段时间的努力，使农村各类金融机构的职能定位进一步清晰，服务功能进一步完善，支农服务水平进一步提高，从而形成支持农业和农村经济发展的合力，为服务“三农”发挥应有的作用。
第四，农村金融改革的成功需要农村信用社环境的改善。目前农村金融服务中存在诸多的问题，需要承认金融部门的服务质量和水平本身是不高的，但不可否认的事实，在缺乏有关保险保障机制的情况下，农村信用环境不好，逃废债务情况严重，贷款风险带来很大制约，农村金融改革要想取得成功，信用环境必须得到改善。
五、关于农村使用金融及其发展模式选择
这是一个争论不休的问题，也是一个很难统一的意见的问题，决策部门也很难下决心给出结论。也可能正是基于此，此次国务院在关于深化农村信用社改革的试点方案中采取了暂时回避理论上的争论，即采取务实政策，把重要放在操作上的“因地制宜”，不搞“一刀切”。这种做法是符合当前实际的，是符合中央十六大精神的，充分体现了“实事求是”，与时俱进的精神。目前，农村信用社的改革方案已经国务院批准，各方面反映积极，应当坚持推行，不宜在理论方面过多纠缠，给外界造成政策不稳定的影响，只宜在有限范围内对有关问题继续研究。
就我国农村需要不需要合作金融，能不能搞合作金融的问题，以前有过很多论述，结论是肯定的。主要立论的依据，是我国仍然是一个发展中的农业大国，农业人口较多，农民收入水平较低，绝大多数的农民还在靠简单农业生产维持生计，绝大部分的农村金融需求还是小规模的信贷需要。这类需要因服务成本较高，风险不确定，以利润最大化为目标的股份制商业银行一般不愿承担，而且前国家政策金融又无法顾及得到，因此，一个总体上的概念，还是需要由社会性的使用金融组织提供服务的。这种认识大部分人是认同的，而问题的关键，是搞那种传统意义上的合作金融，还是经过改良的合作金融。反对合作金融的人，一般是拿古典合作金融作为标靶来批评的，认为这种制度存在先天的产权不明确的缺陷，在我国没有生存的土壤。坚持可以发展合作金融的人，认出合作金融本身是不断发展完善的，世界各国的经验也表明，这种制度有存在的基础，有其理论上的合理性，只要坚持将合作金融的基本理念与中国的具体实际相结合，创新出具有中国特色的合作金融是完全可能的。
理论来源于实践，实践又可以完善和发展理论，合作金融的问题也是一样。目前看，我国农村需要发展合作金融这个大的前提各方面是有共识的，简单不太可取，加之理论储备不充分，一下子超越条件也不成熟，因此，发展合作金融这个大前提应当肯定下来，但究竟应当发展什么样的合作金融，可以充分讨论。目前主流的观点是；结合中国实际，因地制宜，不搞“一刀切”，允许各地进行探索，鼓励进行制度创新。国务院15号文件就充分体现了这种精神，允许在农村信用社改革中进行制度创新上的大胆探索，制度安排上股份制，股份合作制以及合作制各种制度都可以试验，组织形式上商业银行，合作银行，一级法人和两级法人等都可以选择，目的就是通过主充分发挥各地的能动性和积极性，通过试点，探索出一条符合中国国情，农情和农村信用社实际的社区性金融组织发展道路。
六、农村金融体制改革无论怎样变化，独立市场地位，支农本色和发展的主旋律不变。
（一）管理体制巨变，独立的市场地位不变。
将农信社移交省级政府管理，并按照“国家宏观调控，加强监管，省级政策依法管理，落实责任，信用社自我约束，自担风险”的要求，构建新的监督管理体制。
在新的监督管理体制框架下，银监会，人民银行，省级人民政策和省级联社成为四股强势力量。能否调动四方积极性，形成合力，产生“1+1+1+1>4的聚合效应，关系到农信社改革与发展的成败。而这其中，明确和规范他们各自的监督管理责任至关重要。国务院办公厅转发银监会，人民银行《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》，按照改革试点方案的总体要求，确立对信用社实施监督管理部的原则为“职责清晰，分工明确”加强协调，密切配合，审慎监管，稳健运行，有关方面监督管理和防范化解风险的责任进一步明确和规范。在监督管理体制发生巨变的同时，农村信用社会不会因为交由省级政策管理而失去其独立的市场地位呢，坚持“政企分开”是省政府对农村信用社行使管理职能时必须遵循的一项基本原则，省政策将努力做到“支持不干预，到位不越位，负责不包办。省政府主要通过省联社这一平台，对信用社实施宏观，间接的管理，在政府与信用社之间建起“隔离带”“防火墙”。省联社具有独立企业法人资格，按照国家有关规定完善法人治理结构，规范动作，不能抽调信用社的资金集中发放贷款或投资，不能向信用社违规摊派费用，维护好信用社独立的市场主体地位。在政企分开原则的指导下，采取签订责任状的办法，明确了对农信社改革试点工作的责任。也及时提出了“三要三不要”就政府省联社和农信社的职责作了明确界定，在管理各方中形成了广泛共识。
我们有理由相信，随着金融形势的变化和政府职能的转变，省级政府已经具备了管理农村信用社的能力。交由地方政府管理有利于明确管理责任，有利于防范金融风险，是适应建立市场经济要求和当前农信社发展实际的现实选择。
（二）产权模式改变，支农本色不变
产权制度改革是此次深农信社改革试点的又一重点。国务院15号文件提出要以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式。
制定改革实施方案时，均结合本地实际，提出了各自在产权制度改革方面的意见。备受关注的农村商业银行，农村合作银行遍地开花产权制度改革呈现出“百花齐放春满园”的喜人局面。但产权模式的变迁，形象称谓的更迭丝毫没有减少农信社支农的热情，没有动摇农信社面向“三农”的市场定位，相反，改革从多层面推动了支农工作的蓬勃开展。随着增资扩股工作的开展，农信社股本金有了很大幅度的增加，支农资金更加充裕。
银监会就专门制定下发《农村商业银行管理暂行规定》和《农村合作银行管理暂行规定》，对农村商业银行，农村合作银行要将一定比例的贷款用于支持农民，农业和农村经济发展作出了明确规定。在这一法规框架下，“改头换面”后的农村商业银行，农村合作银行仍将作为一支重要的金融力量始终与当地农村经济同频共振发展，也必将为农村全面小康建设作出更加积极的贡献。
（三）经营机制转变，发展的主旋律不变
改革初期，不少人有过改革会不会只是“新瓶旧装酒”的担心，毕竟花钱买个新的机制是深化农村信用社改革的初衷所在。中央扶持资金的“输血”换来的是农信社自身造成血功能的极大改善。
农村信用社纷纷把这次改革试点看作是一次千载难逢历史机遇，他们在深化管理体制，产权制度改革的同时，借势生金，积极推进法人治理结构建设，大力转换经营机制，健全内控制度，加强内部管理，牢牢把握住了发展这一农信社业务经营的主旋律。在省联社的指导下，农信社已开始着手不同产权模式和组织形式下的建章立制工作，员工录用，工资薪酬，干部竞聘，贷款风险责任追究等内部运行机制得到进一步完善，为业务经营注入了新的动力。省联社成立后即付诸实施。他们通过实施以完善内探体系，改革干部员工管理制度和实现绩效挂钩的结构薪酬体系为主要内容的三大管理工程，在全省农信社系统迅速营造起“起机制，新气象”的良好氛围，为实现农信社可持续发展奠定的基础。
创新激发活动，改革诞生兴旺。在深改革，转换机制的过程中，农信社不仅减轻了历史包袱，增加了经营收入，而且带动了资产良性运营，经营效益开始好转。新一轮改革的号角已经吹响，农信社将迎来更好美好的明天。
