一、农村信用社的发展历程
二、农村信用社的现状
三、农村信用社现行体制下的弊端
四、农村信用社今后的发展方向
五、农信社深化体制改革应采取的措施
内 容 摘 要
从上世纪五十年代农村信用社的诞生，历经数十年的风雨砥砺，我国农村信用社已发展为机构网点遍布城乡、资金实力雄厚、支农作用显著的农村金融主力军，为农民致富、农业增收和农村经济发展做出了极大的贡献。但现行的农村信用社体制存在诸多弊端，在新的形势下，如何进一步深化农信社的改革和农信社今后的发展方向，事关农村金融稳定和社会主义新农村的建设。
对农村信用社体制改革问题的思考
从上世纪五十年代农村信用社的诞生，历经数十年的风雨砥砺，我国农村信用社已发展为机构网点遍布城乡、资金实力雄厚、支农作用显著的农村金融主力军，为农民致富、农业增收和农村经济发展做出了极大的贡献。但现行的农村信用社体制存在诸多弊端，在新的形势下，如何进一步深化农信社的改革和农信社今后的发展方向，事关农村金融稳定和社会主义新农村的建设。
一、农村信用社的发展历程：
（一）、解放前农村信用社的发展：
农村信用社最早产生于1923年，是华洋义赈总会在河北香河创设的第一个农村信用社。之后，逐步推开，发展迅速，于1927年底已有442家，社员136521人。
国民党统治区的农村合作金融
国民党统治区的合作金融的发展比较快，其主要措施和步骤包括：1928年颁布《合作运动纲要》、《农村合作运动宣传大纲》，国民党党代会提案举办信用社，同年成立学术研究机构——中国合作学会；1934年颁布《合作社法》、《农村信用合作规范章程》等；1935年国民党政府在实业部设合作司，各省市设相应机构，同年还设立了中央合作学院；1939年国民党中央会议通过“加紧推进合作事业方案”，同年成立全国合作事业管理局；1941年设立中央合作金库；1947年成立国民党中央合作指导委员会。至1949年2月，国民党统治区共有各类合作社17万多个，其中信用合作社5万多个，占30%；同时，建有区信用联社604个、县信用联社855个、省联社27个。
中国共产党领导的解放区和边区合作金融的发展
随着革命战争的不同阶段的变化，解放区和边区合作金融也出现了不同的发展阶段：第一次国内革命战争时期（1924-1927年），合作运动与农民运动相结合，从无到有，蓬勃发展。第二次国内革命战争时期（1927-1937年），中国共产党和苏维埃政府支持信用合作社发展，先后于1932年颁布《合作社暂时组织条例》、1933年颁布《发展合作社大纲》、1934年颁布《为发展信用社彻底消灭高利贷而斗争》等。这段时期，信用社在打击高利贷、支持人民生产等方面发挥了重要作用。抗日战争时期，边区信用社实际是综合性的合作社，具有统战性质，实行公私结合民办公助。
（二）、新中国成立后农村信用社的发展
1、农村信用社组建和发展的起步阶段（1951年-1959年）。
1951年5月，中国人民银行召开第一届农村金融会议，决定自下而上广泛组建农村信用合作社，并在随后颁布《农村信用合作社章程准则草案》。确定农村信用社的主要任务是吸收社会上的闲散资金，发挥农村资金潜力，扶植生产。此时的农信社，资本金由农民入股，干部由社员选举，充分发挥社员代表大会、理事会、监事会和社员小组长的作用，具有合作社的性质。到1957年，全国已有8万8千多个农村信用社，存款达到20多亿元，农村信用社的发展成为推动农村合作化运动开展和农业生产起到了积极作用。
2、农村信用社曲折发展阶段（1959年-1979年）。
从1959年开始，农信社下放给社队管理，业务发展和职能作用大为减弱。1962年，人民银行收回了农信社的人权、财权和资金营运权，农信社被纳入国有金融体系。1977年，国务院明确指出“农信社既是集体性的金融机构，又是国家银行在农村的基层机构”，使农信社恢复了先前的合作制性质和业务经营模式，广大信贷人员采取“一深入三参与”的方式（深入生产队，参与生产、参与农产品销售、参与生产队年终分配）掌握情况和还款能力，使得农信社在广大农民心中享有“铁账簿、铁算盘、铁信誉”的盛誉。在这期间，由于受大的政治环境影响，农信社发展几经波折，业务发展受到极大的影响。
3、农行代管阶段（1980年-1996年）。
1980年开始，国家将农信社交由农业银行管理，实行两套编制、两本账簿的管理模式，农信社开始成为政府支持农村乡镇企业发展的工具。1984年国务院下发105号文件《中国农业银行关于改革农村信用社管理体制的报告》，提出把农信社办成自主经营、自负盈亏的群众性合作金融组织。但由于银行管理信用社的体制没有变，农信社“官办”色彩无法淡化。恢复合作制的目标并没有取得实质性的成果，但随着改革的深化，农信社的业务经营得到迅速发展。
4、恢复合作制阶段（1996年-2003年）。
1996年8月国务院下发《国务院关于农村金融体制改革的决定》，明确提出按合作制规范农村信用社，恢复农信社的合作制性质，农信社与农业银行脱离行政隶属关系，并在此基础上把农信社逐步改为由农民入股、由社员管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。农信社立足“三农”、服务“三农”，为“三农”发展提供了强有力的资金支持。此时的农村信用社被誉为“农村金融的主力军”和“联系农民的金融纽带”。
5、深化农信社改革时期。（2003年至今）。
2003年《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》下发后，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适度扶持、地方政府负责”的总体要求，加快农信社管理体制和产权制度改革，把农信社逐步办成农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济服务的社区性地方金融机构。在此基础上，各地相继成立了省级信用联社，省联社的成立，是农信社发展史上的一个里程碑，它标志着农信社从此有了自己的家。省联社对全辖农信社进行系统管理，有效发挥了管理、指导、协调和服务等职能作用，体制日渐顺畅，制度日臻完善，农信社也步入了快速发展的车道。2003年以来的试点改革取得了明显成效：资本充足率大幅提高，抗风险能力有了较大变化；不良贷款率下降，资产质量明显改善；初步结束亏损局面，经营效益显著好转，农村合作事业出现了转机。
二、农村信用社的现状：
1、机构设置状况。
全国先后组建成立了27家省联社、2家农村商业银行和1家农村合作银行。在原有农村信用社基础上，改制组建了17家农村商业银行，113家农村合作银行和1825家以县（市）为单位的统一法人社（含7家地市统一法人社），农村信用社法人机构由改革前的35527家降至8348家。
2、业务经营状况。
农村信用社资产总额由2.2万亿元增加到5.6万亿元；存款由2万亿元增加到4.6万亿元；贷款由1.4万亿元增加到3.1万亿元；农户贷款突破1万亿元，由0.4万亿元增加到1.2万亿元，农户贷款覆盖面由28.6%增长到32.8%，达到7817万户，受惠农民超过3亿。
3、各项监管指标状况。
所有者权益由-267亿元增加到2607亿元；不良贷款率由37%（四级分类口径）下降到21%（五级分类口径）。农村信用社、农村合作银行和农村商业银行资本充足率分别为13%、14.1%、13.3%。农村中小金融机构资本充足率提高了8.4个百分点。
三、农村信用社现行体制下的弊端：
1、农村信用社产权模糊，官办色彩仍较浓厚。
农信社产权模糊，官办色彩浓厚。农信社名义上为入股社员所有，由于社员股金数额小、且分散，占资产总额的比重很低，难以体现社员的所有权。农信社从产权到管理，实际上掌握在农信社“内部人”手里。
2、农村信用社内部治理存在问题。
农信社的产权结构分散，股东权益得不到保证，地方政府对农信社的过度干预导致董事会、监事会和社员代表大会流于形式，缺乏对管理人员的监督和制约，内部人控制现象严重。因此，在原有的农信社体制中，内部治理结构基本是无效的，这是农信社资产质量和竞争能力低下的重要根源
3、配套扶持政策不足。
农村金融业务成本高、风险大、收益低的特点，客观上与商业运作之间存在一定的矛盾，一般难以实现商业可持续发展。为此，农信社积累了大量的历史包袱。从世界各国看，几乎所有的国家在推进传统农业向现代农业的转变过程中，都采取了农贷贴息、税收减免、资金支持等一系列政策措施。为促进农村金融机构可持续发展，近年来我国陆续出台了一系列“多予、少取、放活”的农村金融扶持政策。虽然在一定程度上降低了农信社的经营成本，缓解了经营压力，消化了部分历史包袱，但由于扶持力度不够，政策不配套，缺乏制度化。在财政贴息方面，只有对扶贫贷款和助学贷款实行贴息，农信社发放的助学贷款也不在贴息范围。尚未建立涉农贷款、贫困地区和重点农业项目的贷款贴息办法。在税收政策方面，对农信社减免的营业税和所得税政策今明两年即将到期，未有长期固定的税收优惠政策。在货币政策方面，实行差别存款准备金比例政策力度较小，服务“三农”的农村商业银行执行与商业银行相同的准备金比例，农村合作银行低1个百分点，农信社低2.5个百分点。农村金融机构支农资金不足。
4、农信社历史包袱依然沉重。2003年的改革是按照2002年资不抵债的一半来用票据置换的，是按照四级分类计算资不抵债额度的，当时，报表数据反映不真实，大量的呆账贷款没有真实反映出来，到2006年按照五级分类对贷款进行分类时，就又出现了不良贷款猛增的现象。另外，2003年改革时地方政府的承诺大部分没有兑现，靠农信社自身难以化解庞重的历史包袱，特别是中西部贫困地区的农信社。
四、农村信用社今后的发展方向：
银监会耗时一年多制定的农村信用社改革新方案，近日通过国务院的批复，这份全新的改革方案以省联社的职能定位改革和产权改革为核心。此时，距农信社第一次改革时隔近五年。2003年6月中央本着“花钱买机制”的原则，决定以农信社管理体制和产权改革为核心，对农信社进行彻底改革。同时为消化历史包袱，决定由中央拿出1656亿元资金，以专项票据或再贷款形式帮助农信社截止2002年底的资不抵债的一半。至2007年8月10日，随着全国最后一家省联社海南省农村信用联社挂牌，宣告省联社管理体制在全国基本建立，亦表明2003年开始的第一轮农信社改革基本结束。截止目前，当时承诺的1656亿元专项票据兑付也已经过半，但改革并没有解决所有历史问题，第一轮农信社改革进展并未如设想中顺利，因此，继续改革颇为迫切。
第二轮改革应该是真正的花钱买机制阶段，亦是最艰难的改革阶段。从省联社的定位来说，可以进行多元化的探索。可考虑的改革模式包括：1、省联社改为单纯的金融服务公司，职责定位于为基层社的服务，即把产品开发、网络建设、信息咨询、资金清算、人员培训等县联社想干干不了、想干干不好的部分业务由金融服务公司解决；2、成立农村商业银行，省联社自上而下统一法人成立农村商业银行，对农信社实行高度集中管理，如：北京、上海、天津、重庆的模式；3、成立金融控股公司，省级联社对县级联社的持股，实现对县级联社的控制。宁夏黄河农商行即为此类。根据国务院批准的改革方案，在宁夏自治区农信联社解散的基础上，银川市农信社和其他企业法人、自然人共同发起设立宁夏黄河农商行，其余19家县级联社分别改制为完全独立的县级农村合作银行，由黄河农商行与其他企业法人、自然人共同发起设立。其中黄河农商行为相对控股股东，按股权比例行使相应权利。但无论那种选择，一个不变的大方向是省联社将作为单纯的企业法人，其它的管理职能逐步退出。退出的时间和省联社改革的进程，将根据县联社的改革进程来决定，本着一个大的原则是，以稳定县域为基础。在此基础上，银监会将鼓励跨区战略投资和兼并重组。为此银监会从2008年开始将实行“三放宽”。一是放宽农村信用社入股比例限制，由过去的个人入股5‰，提高到2%；二是放宽股东的地域限制，过去农村信用社股东只能是县域的企业法人或者自然人，现在放开为我国境内的所有企业法人或者自然人，还有外资；三是放宽筹资渠道的限制，过去农信社筹资只能在本地吸收存款，或者向社员募股，现在可以走向市场，走向股市。深化农信社产权制度改革，银监会对县级联社的改革并没有规定统一的模式，应当遵循市场经济的规则，因地制宜，分类指导，以法人为单位，明晰产权关系，完善法人治理结构，按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，只要有利于处置风险，有利于建立现代金融企业制度，有利于提高支农效果和质量，都可以去试探，去创新。积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等形式的产权制度。目前，农信社产权制度改革的主要组织形式有三种：一是组建股份制农村商业银行；二是在合作制的基础上，借鉴吸收股份制运作机制，组建农村合作银行；三是以县（市）为单位将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人。
五、农信社深化体制改革应采取的措施：
（一）、引入战略投资者。
1999年证监会发布的《关于进一步完善股票发行方式的通知》中首次将战略投资者定义为：“与发行公司业务联系紧密且欲长期持有发行公司股票的法人。”2000年8月，证监会在《法人配售发行方式指引》中要求发行人在招股意向书中明确战略投资者，充分体现了战略投资者的意义。战略投资者基于对发行人事业的认可，他作出了长期如5年不抛售认购的股份和其他承诺，愿意与发行人把事业做大做强，以获取更多的长期利益。由此农信社引进战略投资者应至少具备三个特征：一是能够长期持有农信社的股份不转让；二是在金融服务领域有专长；三是作出了类似帮助农信社提升管理水平、服务技能等方面的承诺。基于此，农信社引入战略投资者可以获得以下效应：
1、充实资本金。战略投资者要以一定的资金购买农村合作金融机的股份，战略投资者的认购资金是以股本的形式计入农村合作金融机的资本金。一般而言，战略投资者一次认购至少要占到总股本的10-20%，再考虑到股份溢价因素，其折算成的资金规模还是很大的，如澳新银行入股上海农村商业银行时用了约20亿人民币，认购了该行20%的股份。
2、完善治理结构。战略投资者因其投资占比较高，往往要求进入农村合作金融机构的董事会，如澳新银行在投资入股后就向上海农村商业银行选派了两名董事，国际金融公司向杭州联合银行选派了一名董事。战略投资者以大股东的身份选派有专业技术优势的董事进入农村合作金融机构的董事会，将有助于提高董事会的决策能力；有助于规范董事会的工作流程；有助于对管理层的强化督导。
3、提升管理水平。提高管理和技术支持往往是农村合作金融机构与战略投资者之间投资协议的一项重要内容。战略投资者对农村合作金融机构管理水平的提升有多种途径可供选择，如荷兰合作银行直接委派一位高级管理人员进入杭州联合银行的管理层；奥新银行从2007年开始的三年内向上海农村商业银行提供总额500万美元的技术支持基金，以实施一项特别的技术协助计划。
4、拓宽业务平台。农村合作金融机构可以凭借战略投资者的平台拓展业务领域 ，向客户提供更为有效和便捷的服务，同时战略投资者也可以凭借农村合作金融机构的网络拓宽自己的服务领域。如交通银行战略入股常熟农村商业银行后，加强业务和战略上的合作，交行向农村地区提供更丰富、更能满足客户需求的金融产品；常熟农商行利用交行的网络、渠道、信誉向客户提供更有效、更便捷的服务，从而使双方的业务能最大程度满足农村地区的金融服务需求。
（二）、跨区战略投资和兼并重组。
银监会2008年放宽股东的地域限制和筹资渠道的限制，为跨区战略投资和兼并重组铺平了道路。只要有利于处置风险，有利于建立现代金融企业制度，有利于提高支农效果和质量，以产权为纽带，推动跨区战略投资和兼并重组。如江苏省联社为支持农村商业银行逐步实现跨区域经营，帮助部分困难农村合作金融机构尽快消化历史包袱，改善经营管理，鼓励农村商业银行入股苏北、苏中相对困难的农信社，已股权为纽带，本着“合作共赢、市场运作、增强活力、有利支农”的原则，实现共同发展。
（三）、不良资产处置。
农信社产权制度改革，最大的障碍是不良贷款问题，不良贷款处置可采取以下几种措施：一是溢价发行，积极吸收社会资本。溢价发行不仅能够有效消化历史包袱，更重要的是做的了市场公平。农信社由政府特许经营，本身就是一大笔无形资产。可以打破地域限制、行业限制，只要是合法资金，都可以参与农信社体制改革。二是不良资产剥离。可以借鉴山东的做法，由政府成立不良资产运作平台，来消化不良资产。三是政府设立农村金融股权基金。政府出资和其他股东一样，出资比例上限也是10%，同样是相对控股。四是资产置换。有条件的地方，可以争取政府以优质资产置换农信社不良资产。
（四）、争取政策的支持力度。
农业具有天然弱质性，农村金融业务成本高、风险大和收益低，农村金融机构难以实现可持续发展。要借鉴国内外经验，加快建立具有正向激励作用的长效扶持政策体系，切实提高农信社服务“三农”的主动性和积极性。一是建立覆盖全面、长期稳定的优惠税赋政策，对涉农贷款营业收入长期免征营业室，对农信社减半或全免所得税；二是构建科学的贴息制度，发挥财政支农作用，出台符合我国“三农”发展特点的支农贷款贴息制度办法，对贫困地区和重点农业项目，按照一定比例给予利息补贴，切实减轻农民负担。三是实施差别货币政策，完善差别存款准备金制度。根据不同机构涉农贷款比重设定不同存款准备金比例，对农信社可以减半执行，增加农信社支农资金来源。
参 考 文 献
1、资料编写委员会，《农村信用社业务知识学习资料》
2、《农村金融的改革与发展—银监会党委书记、主席刘明康在北京大学“青年金融家领导力夏令营”上的演讲》，《中国农村信用合作》2008年08月号 总第233期。
