试论我国金融监管协调机制的构建
一、金融监管的客体：缺乏监管协调增大了风险防范的难度
(一)综合经营趋势日益明显
1、金融机构的综合经营的主要形式。
2、综合经营所带来的风险。
(二)高科技在金融业务中广泛应用
(三)外资金融的“引进来”和本国金融的“走出去”
二、金融监管的主体：缺乏协调机制制约了效能的充分发挥
(一)三家监管部门的各自局限性明显
(二)三家监管部门的联席会议制度难以发挥实效
(三)对金融监管缺乏再监督
(四)金融国际化的挑战
三、金融监管协调机制：职能与定位
四、金融监管协调机制：制度安排与层次构架
(一)监管协调机制的制度模式
(二)监管协调机制的分布层次
内 容 摘 要
金融监管协调机制日益成为维护一国金融稳定的重要基础设施，是提高监管效率、降低监管成本、促进监管和谐的重要手段。
在分业监管的实践中发现目前金融监管工作中缺乏有效的监管协调机制。监管缺乏协调，导致监管客体的防范风险的难度增大和成本增加，以及监管主体的监管效能的充分发挥。为此，本文试从监管客体和监管主体两方面分析了各自原因。在客体方面，主要是：综合经营趋势日益明显、高科技在金融业务中广泛应用、外资金融的“引进来”和本国金融的“走出去”；在主体方面，主要是：三家监管部门的各自局限性明显、三家监管部门的联席会议制度难以发挥实效、对金融监管缺乏再监督和金融国际化的挑战。
最后，结合我国实际，查阅欧美国家的一些经验和做法，对我国金融监管主体协调机制的职能与定位、制度安排与层次构架，提出初浅的设想与对策。
依法监管中的问题与对策—试论我国金融监管协调机制的构建
(注：尊照董教授的辅导要求，本人对第四部分进行了修改，阴影部分是要删除的文字，红字部分新增加的文字)
金融监管协调是指一个国家或地区的各个金融监管主体为了实现金融监管的整体有效性、降低成本提高效率，通过各种机制实现监管工作的和谐一致，金融监管协调机制日益成为维护一国金融稳定的重要基础设施。虽然我国新修订的《人民银行法》中第9条专门拟定了建立金融监管协调机制的条款，但该机制的建立尚在探索之中，影响了金融工作的效率和金融风险控制。
一、金融监管的客体：缺乏监管协调增大了风险防范的难度
(一)综合经营趋势日益明显
1、金融机构的综合经营的主要形式。
(1)通过成立金融控股公司或金融集团，持有多个金融机构股权，达到综合经营。如中信、光大、平安等集团公司。(2)各类金融机构相互合作，共用平台，或者成立专门机构实现销售功能上的综合经营。如金融机构之间相互代理销售金融产品，如银行销售基金、保险产品、证券公司销售基金。(3)各类金融机构共同竞争同一类性质的资产管理业务，如银行的理财业务，证券公司的定向公司各式各样的信托计划，基金管理公司的各类证券投资基金等。
2、综合经营所带来的风险。
金融机构间关联交易增多，风险出现传递。目前随着金融业务的综合经营，金融机构之间以及与股东之间的关联交易逐步增多。由于我国目前对金融控股集团防范风险的防火墙制度尚未系统建立，风险传递问题日益严重。
资产管理市场风险隐患突出。当前，我国各类金融机构均已开展形式各异的资产管理业务，跨行业金融产品、交叉性金融产品和金融衍生工具等金融新产品不断被引入。在分业监管制度下，各家金融监管当局都缺乏此类金融产品的风险监管政策，各监管部门对资产管理业务监管在法律依据、监管政策上仍缺乏统一协调，成了监管空白地带。恰恰是这些跨业产品是重大风险，导致区域性、系统性的显现性金融风险。
(二)高科技在金融业务中广泛应用
在高科技推动下金融业务日益体现出高速度、大范围和强影响的特点，金融效率提高的同时金融风险大大增加。网络经济中大额资金在全球范围内可以实现瞬间转移，金融信号在极短时间内向全球市场上扩散。同时网络的广泛应用导致和国金融业务和客户相互渗入和交叉，巨额投机资本在国际市场游弋，使国与国之间的风险相关性加强，金融风险交叉“传染”的可能性上升。监管如停留在缺乏协调各自为政的水平上，金融风险隐患随时都可能被放大并爆发。
(三)外资金融的“引进来”和本国金融的“走出去”
随着我国金融领域的逐渐开放主，外资金融机构大量进入，由于其业务具有较强的国际性，金融交易技术也也较为复杂，不但实行综合经营，还将在我国经营那些我国较少开展的新型金融业务，如金融租赁、投资组合、保险中介及金融衍生产品。国内金融机构也加快了金融创新，并纷纷走出国门设立分支机构。彼此间缺少协调机制的各监管机构无法帮助、指导和监督金融机构防范各类风险而建立完善的业务操作规程、风险管理体系以及报告和信息披露制度，金融风险控制在合理的限度之内的难度加大。
二、金融监管的主体：缺乏协调机制制约了效能的充分发挥
(一)三家监管部门的各自局限性明显
我国的分业监管体制是严格意义上的分业监管，三家监管部门各负其责，对监管对象只了解其经营管理业务信息的一部分，对其整体风险及风险水平的判断的准确性会存在一定差距。(1)银行、证券、保险三大金融主业分别由一个监管部门监管，容易出现死角和政出多门，可能会影响审慎监管的效率。(2)随着金融机构和业务边界的模糊，提供类似金融产品的金融机构由完全不同的主体来监管，而不同的监管机构在监管方式和达到一致目标方面则出现差异。(3)证监会和保监会在绝大多数的地级市及以下没有设立分支机构，上级监管部门更多采取的是非现场监方式，基层证券业和保险业违规操作以及上报报表、数据的真实性难以保证。
(二)三家监管部门的联席会议制度难以发挥实效
银监会、证监会和保监会曾于2003年6月签署《在金融监管方面分工合作的备忘录》，建立了银、证、保三方的“监管联席会议机制”，但因其法律效力有待探讨和缺少中国人民银行的参与而表现出过渡性和先天不足。由于三家监管部门彼此地位平等，没有从属关系，“监管联席会议机制”更多地表现为部门之间利益的均衡和协调，信息沟通和协同监管仍比较有限。自2003年9月召开第一次联席会议后，第二次联席会议的召开却是在2004年3月，之后除了2004年10月保监和证监会联合发布《保险机构投资者股票投资管理暂行办法》之外，市场并没有看到监管机构三方之间或者某两方之间的密切合作。
(三)对金融监管缺乏再监督
监管机构作为受托履行监管职责的专业组织，存在一系列复杂的委托代理关系，在各相关利益者的搏弈中，既存在监管者被“俘虏”导致监管宽容，也存在监管人员权力寻租、设租导致监管腐败，还有可能监管措施过于严厉、监管范围过宽导致监管过度。监管体制虽然专业化，但在目前缺乏监管协调机制下，很难预期监管当局是否存在不作为，对存在的问题“不去发现，因而无从追究责任人”(谢平和陆磊，2003)。因此，对于监管机构，必须建立一套科学有效的激励约束机制，除自身强化内控以外，对监管者的再监督显得尤为重要。
(四)金融国际化的挑战
银行、证券、保险业务的国际化和资产管理的国际化，导致金融业务已不局限于某一国家或地区的范围。缺乏协调的各国监管当局容易忽视或放任由于金融规则冲突引发金融风险，各国的金融规则间会发生冲突是客观存在的必然现象，一旦有事件发生就暴露出监管协调不力，如何强化和完善银行监管国际协调机制的功能任重而道远。
三、金融监管协调机制：职能与定位
国际上，在不同的监管体制下建立的监管合作机制的侧重点是有所不同的。在央行不再承担监管职能国家，如英格兰银行、金融服务局和财政部签署了一项谅解备忘录，确定了三方共同维护金融稳定的有效合作机制，英格兰银行为金融稳定投入了大量人力并设立了金融稳定部门；在欧盟，金融管理由各国的当局负责，欧洲中央银行在本质上与金融稳定密切相关，新近专门设立了金融稳定总局，并与欧盟和成员国金融监管部门和中央银行签署了谅解备忘录。在央行仍承担监管职能的国家，如德国，建立监管协调机制加强了对金融控股公司等综合性金融机构和交叉性金融业务的监管协调，避免监管真空和重复监管。
从我国的情况看，监管协调机制可设定三重目标。1、首要目标。考虑到维护金融稳定和国家金融安全的重要性以及综合经营与分业监管不匹配可能产生跨市场风险等因素，我国监管协调机制的首要目标应当是防范化解系统性金融风险，维护金融稳定。2、次要目标。鉴于央行制定执行货币政策需要完备的监管信息、一些具体监管职能边界难以界定等因素，我国监管协调机制的次要目标应是加强各监管机构和央行的合作、降低监管成本、提高监管效率。3、最终目标。即通过加强协调、维护金融体系的稳定和效率。为了提高监管协调机制的效率，协调机制框架的设计应当遵循责任明确、节约监管成本、减轻被监管机构负担、提高监管效率的原则。
四、金融监管协调机制：制度安排与层次构架
(一)监管协调机制的制度模式
国际上，监管协调机制的制度安排一般包括三个层次：第一是法律层面，对协调机制的制度框架直接作出规定、安排或提出原则性要求；第二是制度层面，对法律难以细化的协调合作事宜(如职责分工、信息收集与交流)通过签署谅解备忘录、联席会议制度等形式作出明确规定；第三是操作层面，通过一系列具体安排，如安排管理层交叉参加对方理事会(董事会)、加强信息交流和政策协调、联合进行检查、合作处理有问题的金融机构等，确保协调合作机制的日常运作。从我国的情况看：
1、在法律层面上。应当充分考虑我国监管协调机制的双重功能定位，监管协调应当是“大监管”的概念，包含了金融稳定协调和日常监管协调。(1)围绕我国监管协调机制的首要目标，应当对维护金融稳定予以立法。(2)《中国人民银行法》第九条是立法机关授权国务院制定金融监管协调机制的委任性规范，围绕监管协调机制的次要目标而建立日常协调机制已有了法律依据。
2、在制度层面。应当建立较为细致的日常金融监管协调制度，确保对金融机构流动性风险、跨市场关联风险、交叉金融工具风险以及重大金融危机等的及时掌握和有效处置。应当对法律没有明确，存在明显边界模糊和职能交叉的重大事宜通过签署谅解备忘录、部门联合发文等形式进行明确和细化。
3、在操作层面上。为了确保监管协调机制的正常运转，应设立金融监管协调办公室，承担日常协调合作事宜。同时参与协调机制的各部门应明确日常联系部门和人中，负责日常工作交流。
(二)监管协调机制的分布层次
层次构架分明的金融监管协调模式可以从以下三个层次展开：
第一层次，由国务院牵头，央行、财政部、国资委等相关部门共同设立国家金融稳定委员会。国家出台《金融稳定法》，就金融稳定委员会的职责作出法律规定，该委员会负责确定国家宏观金融政策、金融体系的重大问题和趋势，处置金融危机的应急事务等重大问题及相关制度；制定维护金融稳定的有关政策，与相关国家开展金融稳定的双边和多边合作，推动金融监管与国际惯例接轨；对“三会”执行监管政策的情况、监管绩效及其从业人员的行为规范等实施有效的再监管。根据有关规定由于中编办批复的人民银行“三定”方案中明确规定人民银行“研究银行、证券和保险业协调发展问题，会同有关部门综合研究金融业改革发展规划；评估金融系统风险，研究实施防范和化解系统性金融风险的政策措施”，央行应在金融稳定协调委员会中占主导地位，具体办事机构设在央行。设立金融稳定委员会既可将金融监管政策制定权和执行权分离，在一定程度上保证三家监管部门的独立性；还实现了对监管部门的再监管，减轻了分业监管基础上监管行为与既定的监管目标之间的偏离。
第二层次，建立地方金融稳定协调领导机构。由于我国幅员辽阔，区域经济发展、金融生态很不平衡，中央政府和地方政府的事权责任以及在维护金融稳定方面的职责定位也不一样，有必要建立起分层次决策、分层次协调的金融稳定协调机制。并为了确保国务院和地方两个层面金融稳定机制能够充分发挥作用，必须明确两个层面协调合作机制在上下联运、信息传递、风险预警、危机处置等方面的权限和职责，明确责任、合理分工、形成合力。
第三层次，建立中央银行与各监管机构的监管协调机制。主要包括金融监管联席会议机制、监管信息共享机制和监管协调决策机制。
1、明确监管协调机制的牵头部门。经验证明，建立行之有效的日常监管协调合作机制，必须明确各部门职责，确立主协调人并享有特定协调权力的主协调制度。结合我国实际和经验，人民银行应当发挥主协调人作用。
2、加快金融监管协调制度设计与立法建设。出台由国务院制定的《金融监管协调管理条例》和，并授权人民银行牵头、各金融监管机构参与制定《<金融监管协调管理办法>实施细则》，进一步明确金融监管协调的主体、协调的内容、协调的方式等。同时，对基层央行普遍反应的如何有效行使建议检查权等问题也应作出明确规定。
3、建立以人民银行为主导的金融监管联席会议制度。人民银行和三家监管部门应定期召开金融监管联席会议，应金融政策、金融运行重大问题进行磋商。对法律没有明确，存在明显边界模糊和职能交叉的重大事宜通过签署谅解备忘录、部门联合发文等形式进行明确和细化，对确实难以明确界定和划分的事项，应当明确通过联合实施、合作监管等形式加强与合作。
4、实现监管信息共享。《中国人民银行法》第三十五条第二款规定“中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制”，建立完善的监管信息共享机制，支持监管体系的有序运作。是金融监管协调机制的重要组成部份。
5、建立和完善金融监管协调的决策机制。首先，应当建立日常状态和危机状态这两个层面的协调决策机制，即对日常性、一般性监管事务的协调决策；其次，建立危机状态协调决策机制，即对出现支付危机等有可能影响金融稳定的重大事件的协调决策；其再次，为提高危机状态下的决策效率，应建立双边或多边紧急磋商制度，即在出现严重危机时刻若金融机构出现支付危机，需要人民银行“紧急救助”时，应由人民银行与被救助机构的监管部门进行双边紧急磋商；若被救助机构的风险波及多领域的，由人民银行与监管部门进行多边紧急磋商，先提出初步解决方案，再根据有关决策程序逐级上报国务院或有关部门，防止因部门间协调效率低下导致风险处置不及时或群体性事件的发生。例如在处置安徽铜陵某信用社挤兑风潮和海南某银行崩盘危机时就需要这样的机制。
参 考 文 献
[1]刘夏、蒲勇健、陈斌：《混业经营模式下有效金融监管组织体系研究》，《金融研究》2007年第9期
[2]杨生平、武守九：《对优化整合我国金融业监管资源的思考》，《金融参考》2005年第4期
[3]胡怀邦：《金融监管机构的良好治理：内控机制与外部环境》，《中国金融》2007年第2期
[4]郭田勇主编：《新编中央银行理论与实务》，中国市场出版社。
[5]李嘉宁：《关于推动我国金融监管协调机制建设的思考》，长江大学学报(社会科学版)，2006年第4期。
[6]中国人民银行金融稳定分析小组：《中国金融稳定报告》(2005)，中国金融出版社。
[7]谢平、陆磊：《改革进程中的金融腐败：非规范融资行为的交易特征和体制动因》，《经济研究》2007年第6期。
