农村信用社在城乡一体化建设中的地位和作用
构建新时期农村信用社监管体系的必要性
在改革与发展并行阶段，建立和健全农村信用社监管体系，构筑监管平台，加强监管，防范化解金融风险，促进稳健经营
引导农村信用社加强建设以建立健全内部控制为主的长效机制，培养建立规范的经营行为，构筑监管平台，防范金融风险，从而促进农村信用社健康持续发展
内 容 摘 要
“三农”发展关系国民经济的全局，国家在下大力气发展农村经济和实现城乡一体化进程中，作为农村金融支柱，信用社扮演着重要角色。信用社由于其先天性不足，体制和管理不适应经济发展要求，特别在这一机遇和挑战并存时期，信用社的现实情况和改革发展都要求信用社必须及时建立合理规范的监管机制，完善各项内控制度，防止违规操作和各项事故的发生，有效降低不良资产，提高资本充足率和资产质量等，达到改革所要求的指标标准，同时进一步规避和化解各种操作风险、信用风险和市场风险等其他风险。切实转变监管理念，探索高效合理的监管机制，完善监管制度，保证监管工作贯彻执行，促进改革顺利进行和稳健经营。
论构筑农村信用社有效监管机制
随着我国金融改革和国家对“三农”发展的不断投入，以及信用社自身面临的困境，所有这些都要求信用社必须改变自身经营状况和体制结构，当前正值信用社改革的关键时期，加大支持“三农”发展力度和自身经营现状要求其建立高效运行的管理体制，探索有效的监管机制，促进农村信用社改革发展，防范和化解金融风险更是改革的一项重要内容，努力把信用社打造成经得起各种风险锤炼的现代金融企业。因此我们本着提高监管效率，有效规避风险，保证各项规定的贯彻执行，促进稳健经营，结合信用社的现状和金融企业发展的要求，努力探索高效合理的监管机制。
一、农村信用社在城乡一体化建设中的地位和作用。
农村信用社是我国农村金融的主力军，是联系广大农民的金融纽带，农村信用社的改革发展，事关“三农”和国民经济发展全局，首先，农村信用社在支持“三农”发展中将担当更为重要的角色，随着国有商行改革的深入，其在县及县以下网点的大量撤销，而按目前情况组建其它金融机构尚须时日，因此，农村信用社在支持“三农”发展中将担当更为重要角色，其次“三农”是全党工作的重中之重，也是农村信用社赖以生存和发展的根本，农信社必须在支持三农的过程中找到自身发展的途径，再次应全面落实科学发展观，保证农村信用社可持续发展，这样才能保证农村金融的稳定和发展，有效支持“三农”。随着我国金融体制改革的深入和农村经济发展的要求，农村信用社为“三农”服务的任务将更加艰巨，作用将更加凸显，这就要求农村信用社在发展过程中不断完善自身管理体制，加强对其进行监督和检查，适应新时期改革和发展的需要。
今年国家对农村金融服务明确强调“继续深化农村信用社改革，要在完善法人治理结构，强化约束机制，增强支农服务能力等方面取得成效，进一步发挥其农村金融的主力军的作用。”按照这一要求，作为监管部门要作到认真督促农村信用合作金融机构类型加强对支农工作的指导，同时要注意保护农村合作金融机构依法自主经营的权利，防止行业管理由地方政府负责后，个别地方出现不正当干预农村信用社业务经营的情况；积极引导农村信用社进一步做好农户小额信用贷款和联保贷款的发放工作，切实增强农村信用社的支农服务能力。
二、构建新时期农村信用社监管体系的必要性。
1、现阶段我国农村信用社的监管现状与不足。
所谓农村信用社的监管即指监管当局，依据国家有关金融法律、法规及政策规定，对农村信用社及其活动实施规范和约束，促使其依法稳健运行的一系列行为的总称，是由市场准入监管，日常运营监管，风险评估，风险处置以及市场退出等相关要素和环节组成的一个连续、完整、循环的过程，我们要说的主要指日常运营及风险评估和处置。长期以来，由于体制和自身管理落后的原因，农村信用社形成了沉重的历史包袱，不良资产占比较高，管理模式陈旧，所有这些严重影响其发展，无法适应新农村发展的需要，自身内控机制不完善，事故频发，抵御风险能力较弱，自身实力不强，产权关系不明确，无法溶入到现代金融体系中，随着改革的深入，产权关系得到改善，管理体制上有所更新，但从其内控机制和监管要求来讲，还需要进一步的探索和完善。
长期以来，信用社经营落后，产权经营责任不明确，管理上不去，贷款质量较差，不良资产有增无减，部分地区发案率居高不下，在金融企业中发案率和涉案金额都在不断上升，经营管理上还存在着计划经济时期的一些做法，领导一人说了算，一把手监督缺位，对重要岗位缺乏制约，各项规定贯彻不到位，形同虚设，发案往往都与领导有直接或间接原因，这些都严重影响了职工的主动性和积极性。自身管理水平上不去，经营管理薄弱，首先在经营策略上粗放型经营扩张的是其发展壮大的主要途径，“重效益、重质量”的经营理念尚未真正形式，再次由于内控机制不健全，贷款“三查”执行不严，贷款风险监控不到位等导致违规违纪现象时有发生，其次由于产权不清，法人治理结构不完善，部分信用社家长式管理作风严重，造成决策操作失误及道德风险，引起资产质量下降与案件增加。
我国农村信用社由于其长期以来发展落后，其内控机制与监管水平较商业银行来说差距明星，而且在2005年，我国银行业频频发生大案要案，导致资金财产大量损失，较之国有商业银行和股份制银行，农村信用社无论在风险管理框架还是在管理手段上，均存在许多的空白与漏洞，纵观农村信用社近年的发案情况，基本可以归结为监管和内控的不力，更具体来讲是操作风险的管控体系和手段相对滞后，农村信用社正处于改革的关键时期，如何化解和防范操作风险显得实际而重要，信用社作为金融体系中的薄弱环节，要想存活在当今的经济体系中，溶入市场经济，而市场经济活动中又将面临信用风险，市场风险、流动性风险，操作风险等。信用社要想在市场经济中占得一席之地，必须要强化自身实力，能够经得住各种风险锤炼，而所有的这些，都将监管机制提上日程。
2、农村信用社改革对监管工作提出新的要求。
农村信用社改革的主要内容一是以法人为单位，改革信用社产权结构，明晰产权关系，完善法人治理结构，二是要改革信用社的管理体制，也就是要将信用社建立成现代企业制度下的能够经得住各种风险考验的现代金融企业，使其能够在支持三农发展进程中真正起到金融主力军作用，在现代金融企业发展进程中，金融监管显得越来越重要，而且农信社的有效监管机制的建立也是其改革的一部分，特别在现阶段信用社抗御风险较弱时期，有效的监管对金融改革来说显得尤为重要，有效的监管机制，可以规避风险，促进创新，使改革能够沿着一条健康的道路走下去，能够建立合理的内控机制，实现稳健经营。
现阶段，我国农村信用社面临的主要问题和风险包括：一是产权不明晰，法人治理结构不完善；二是资产质量较低，不良贷款占比较高，经营包袱沉重；三是亏损严重，资本充足率偏低；四是经营规模小，产品结构单一；五是其经营管理薄弱，及需提高管理水平，为此应在现有基础上逐步建立高效合理的监管机制，首先，应逐步完善各项法律法规，为依法监管创造环境，进一步强化依法监。其次实行内外监管并举原则，外部监管主要是银监会及其派出机构以及联社归口管理，内部监管指其自身控制和自律管理，包括社员代表大会、理事会及内部控制部门的监管，内外监管应做到有机结合，真正发挥各自职能。再次应遵循现场检查和非现场检查相结合的原则，最后要遵循审慎经营，风险预防原则。
3、新时期农村信用社监管的目的和作用。
现阶段我国农村信用社正处于改革的关键时期，监管的重点是要督促农村信用社完善法人治理，健全内控制度，加强对其合规性监管，通过强化合规性监管，防范操作风险和信用风险，提高信贷资产质量，减少违规违纪案件的发生，与此同时，逐步研究防范农村信用社市场风险，对各类风险进行动态评价，及时作出风险提示，着力提高防范风险的能力，努力提高资产质量。实行改革以来，农村信用社在经营管理等方面取得了长足发展，实践已经或即将证明，无论过去、现在还是将来，农村信用社的监管都是保障改革成功的有力武器和促进合作金融发展不可或缺的必要手段。我国的农村信用社改革是以改革促发展，在发展中求稳定，在发展中不断提高经营水平和监管水平，即在弘扬改革主旋律的同时，对合作金融要施行有效监管，并在工作中持续探索稳步提高监管水平。有效的监管能够促进改革和正常推进，能够达到稳健经营，防范和化解各类金融风险。
三、在改革与发展并行阶段，建立和健全农村信用社监管体系，构筑监管平台，加强监管，防范化解金融风险，促进稳健经营。
1、以分类监管为原则，以内控机制为依托，实行有针对性的多种监管方式和手段。
长期以来，我国农村信用社的发展整体落后，良莠不齐，各地管理水平和标准也有诸多不同，因此我们对农村信用社的监管不能搞一刀切，农村合作金融监管总的思路是，按照银监会提出的“管法人，管内控，管风险，提高透明度”的监管理念以及监管原则和目标进行，同时根据农村信用社改革和发展特点，逐步完善农村合作金融机构监管体制，监管手段和监管方式。一是要根据合作金融机构的特点，在现有基础上完善农村合作金融机构监管规章制度的建设，即逐步建立健全完善的内控制度，在此基础上提高依法监管的水平。二是根据农村信用社的不同组织形式，研究分类监管的措施和办法，对农村商业银行，要按股份制商业银行的要求，对资本充足率、不良贷款、市场准入等核心指标按股份制商行的要求进行现场检查和非现场监测；对农村合作银行，可比照股份制商业的监管要求，提出对其监管的意见；对于以县为单位统一法人和二级法人机构要分别制定监管意见。
仅有监管部门的监管是不够的，信用社的内部控制才是第一位的，监管机构的监管是外因，信用社的内控是内因，外因只有通过内因才能起到实效，因此在加强建立监管的同时，强化信用社的内控是防范和化解风险的关键，信用社完善内控必须遵循以下原则：一是健全性原则，要覆盖到各个经营环节；二是独立性原则，各部门和岗位要保持相对的独立性；三是相互制衡的原则，必须做到权责分明，相互牵制，通过相互制衡来消除内控上可能出现的盲点；四是成本效益原则，发挥各岗位各部门的积极性，减少成本提高工作效率，为了提高信用社内部控制水平，真正防范和化解信用社各种风险，维护信用社的健康稳定发展，现阶段必须在内控机制上重点解决以下几个问题：一是必须继续督促各信用社高级管理人员充分重视内部控制的必要性和重要性，不断强化信用社员工内部控制意识，使信用社全体职员充分认识到“内控优先”的实际意义，在内部控制方面全体员工要做到思想和行动上的高度统一；二是信用社必须根据本社经营特点，制定全面系统、切实可行的内控制度，在制定信用社风险管理和内控制度时应重点关注信用社治理结构、管理活动、经营活动、会计财务活动等问题。三是内控工作具体而细致，内控机制的建立和健全非一朝一夕之事，更不可一蹴而就，需要信用社全体员工不懈的努力和长期的坚持，切实保证内控制度长期的贯彻执行。四要在强化自身内控意识的同时，必须充分发挥银监会派出机构在当地的信息和资源优势，不断加强当地派出机构对信用社内控制度的完整性、合理性、有效性的日常督促和指导，及时发现各信用社存在的缺陷和不足，以防患于未然；五要充分发挥媒体应有的宣传导向作用，发挥各种监督作用；六是在内控制度执行过程中，难免自身存在不足，要适时修改，逐步完善。
2、将风险监管和合规性监管结合起来，当前要把合规性监管作为信用社监管工作的重中之重。
信用风险，操作风险与市场风险是目前商业银行面临的主要风险，纵观近年商行及合作金融机构的发展，大部分源于操作风险方面而形成事故，而事故的形成，往往都是由于违规违纪导致。因此，对农村信用社来说，当前尤其要强调合规性监管，防范操作风险和信用风险。在改革过渡时期，农村信用社产权改革还没有真正到位，内部控制还没有规范，在这种情况下，其风险隐患很大程度上是业务经营管理活动中不合法，不合规行为造成的。因此，我们必须正视在现阶段农村信用社业务经营中合法合规性监管的重要性和必要性，通过加强合规性监管，有效降低和抑制业务经营风险，提高监管实效。加强合规性监管要突出重点，抓住要领，注重实效，根据农村信用社的风险实际，当前要抓好以下几项工作：
①要加大对农村信用社几个重点风险点的监控力度，主要包括第一是资产领域，主要是贷款和投资，贷款监控主要是检查有关管理制度是否合理、合规，是否按操作规程在操作，特别要注意检查大额贷款风险，关联交易和交叉违约风险等，投资主要检查债券投资是否合法合规，是否采取风险规避措施。二是负债领域，监控重点是检查是否严格执行利率政策，违反操作规定不入帐，搞帐外经营。第三是要监控不良资产、财产核算、资本金的真实性。
②要加大现场检查后的处理力度，切实树立和提高监管的严肃性和权威性。这样做既是惩前毖后，更是治病救人。从国际监管经验看，最有效的防止再犯的办法，就是对犯错者给予严惩，为切实树立监管权威，提高监管效率，必须加大现场检查后的处罚力度。
③对农村信用社的监管必须依托其自身各项内控制度的完善和良好的执行，内控制度既是农村信用社作为一个法人的自律行为，也是监管的一项重要内容。作为监管部门，一方面要引导农村信用社充分认识到加强内控建设的重要，自发的而不是被动的加强内控建设并作为生存和发展的首要任务来抓；另一方面必须把指导督促农村信用社实施和完善内控作为监管的重要内容长抓不懈，注重考核农村信用社识别、计量、监测和控制风险的能力和水平，从而有效的规范经营行为，防范金融风险。
3、将风险控制与促进发展结合起来，以监管促发展，在发展中化解风险。
我国农村合作金融，是以改革促发展，在发展中求稳定，在发展中不断提高经营水平和监督管理水平，二者有机结合，相互促进，亦即在弘扬改革主旋律的同时，对合作金融要施行有效监管，并在工作中持续探索，稳步提高监管水平。监管的最好终目的是为了使农村信用社能够健康发展，而不是单纯为了监管而监管，农村信用社要在此次改革中发展壮大，没有监管是做不到的，我国农村信用社的现状也要求有效的监管机制，防范和化解可能产生的风险，一个好的监管机制，运用一系列的科学的监管理念和监管指标，来引导和督促金融企业走向正轨，防止违规行为的产生，并能够化解各项风险，而不是束缚其发展。金融行业的为一个特殊而且重要的行业，关系着国民经济的发展，是国家经济的核心，当然，它也是市场经济的一部分，正因为其重要性和特殊性，必须做好其监管工作，同时有效的风险防范机制，能够改善经营现状，进一步优化产权结构，在监管工作中，各级监管部门要正视信用社的现实情况，在突出监管重点的基础上，实施有效监管，转变监管理念，提高监管人员素质，切实提高监管质量和监管实效。
4、在突出监管重点的基础上，实施有效监管，加强处置力度，降低业务经营风险。
监管的真正目的是为防止违规违纪事故的发生及对风险的有效规避，促进稳健经营，因此有效的监管应是事前监管，而不是在事故发生后才去有所行动，因此，我们应充分重视事前监管，加大工作力度，第一在做好各项规章制度建设的同时要坚决贯彻执行，对有章不循的，要严肃处理，同时，要加强员工及高管人员的素质教育，包括业务技能和道德品行，以及服务热情提高，核心内容是保证素质，规范行为，激发潜能，道德惩戒以使员工从根本上形成热爱岗位，远离违规的心理。第二加强稽核建设，要完善稽核体制，充实稽核力量，加强对稽核队伍的培训，提高政治业务素质，重视现场检查和突击检查，同时对疑点和薄弱环节要建立跟踪检查制度，重视稽核部门的有效性和独立性。第三要加强对基层的合规性监督，特点是部分管理较差的基层社，防止权力滥用和监督缺位。第四订立职责制度和奖惩制度，并适时公开行务，重视对责任的追究和处罚力度。第五严格规范重要岗位和敏感环节工作人员八小时内外的行为，建立相应的行为为失范监察制度，并真正落实到位。第六对举报查实的案件，对举报人要予以重奖，对违规违纪管理人员要严肃处理。总之，要从源头上消除违规违纪等操作风险，实行有效监管，就必须加强各项规章制度建设，重要的是保证各项规章真正能贯彻执行，使员工从心底不愿也不敢违纪，同时，必须加大责任追究制度，对重要岗位和高管人员加强监督的同时，发现违规违纪要坚决严肃处理，决不姑息，只有这样，能才实现有效监管，保证稳健经营。
在监管工作中，各级监管部门要知悉农村信用社的现实，在突出监管重点的基础上，实施有效监管，切实提高监管实效。要突出强调业务经营中合法合规性监管的重要性和必要性，通过加强合规性监管，有效降低和抑制业务经营风险，提高监管效能。
四、引导农村信用社加强建设以建立健全内部控制为主的长效机制，培养建立规范的经营行为，构筑监管平台，防范金融风险，从而促进农村信用社健康持续发展。
无论多么完备的监管机制都要通过内控制度的落实才能收到实效，内部控制度的制定与真正落实就是一个好的监管。加强信用社的内部控制建设，同时也是监管的一项重要内容，健全内控体系是风险监管的根本。当然，经营过程中面临信用风险，市场风险流动性风险，操作风险，法律风险等，这些风险的爆发还可能进一步引发系统性风险，因此，监管部必须对信用社的内控加大强化和指导，从而建立以内控为依托的长效监管机制，不断督促农村信用社建立规范的日常经营行为。在当前形势下要突出做好对农村信用社组织资产、负债、权益几个重要风险点的监控力度，尤其要注意检查大额贷款风险，关联交易和交叉违约风险，以及增资扩股，不良资产，利润分配的真实性，要加大检查后的处罚力度，对违法违规经营造成损失的，要依法依规严惩，切实树立和提高监管的严肃性和权威性。
树立全新监管理念，提高信用社的监管效率，农村信用社要真正建立“自主经营，自我发展，自我约束，自担风险”的机制，必须做到以风险监管为核心，以督促法人机构完善法人治理和内控制度为重点，以及时高效的现场检查和科学合理的非现场监测为手段，以提高监管人员素质为保障，努力提高监管质量和水平，促进农村信用社稳定健康发展，要做到：第一，合法合规性监管与风险监管相结合，并逐步由合法合规性监管为主转变到以风险审慎监管为主；第二，行业监管要与法人监管相结合，并逐步由行业监管为主转到以法人监管为主；第三，业务监管要与内控制度监管相结合，并逐步由业务监管转到以内控制度监管为主；第四对高管人员的资格监管与行为监管相结合，并逐步由资格监管转变到以行为监管为主；第五专项检查与序时性全面检查相结合，并逐步由专项检查为主转变到序时性全面检查为主；第六，事后处置与事前事中预警防范相结合，并逐步由事后处置为主转变到事前、事中预警防范为主。随着改革的深化和信用社的的发展，这六个转变将付诸实施，我们将有一套科学合理、高效务实的监管机制。
一个系统完善的监管机制的建立健全和监管理念的形成是一项长期的具体的工作，需要监管当局和农村信用社的共同探索才能完成，它的真正实施更需要全体员工的共同努力和维护。因此，在改革发展时期，全体工作人员应满怀信心和对信合事业的激情，埋头苦干，以实际行动来共同完成改革大业，使信合在支持三农发展的道路上能够脱胎换骨，成长壮大。
参 考 文 献
参考文献：曾志耕：《金融监督管理学》，第233页
《深化农村信用社改革试点文件汇编》，第15页
《中国农村信用合作》2005第194、195期
李丞北、张树林：《中央银行学》第251页
