一、推动城乡社会保障制度统筹发展的必要性
（一）城乡社会保障统筹发展是社会主义制度优越性的重要体现。
（二）城乡社会保障统筹发展是城乡统筹发展战略的重要方面。
（三）城乡社会保障制度统筹发展是发展市场经济的必然要求。
二、中山市推动社会保障同质化的三点经验
（一）坚持积极保障理念，统筹城乡社会保障项目。
（二）坚持适度保障理念，统筹城乡社会保障水平。
（三）坚持有效保障理念，统筹城乡社会保障能力。
三、存在问题及思考
内 容 摘 要
社会保障是工业化、城镇化的产物，作为一种制度安排，不能脱离各地实际而建立在纯粹的理论构想之上，与生产力发展水平始终相适应。
在上世纪90年代，中山市即提出走中山特色的统筹城乡发展路子。党的十七大提出了“到2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”的战略目标，位处改革开放前沿的广东省中山市，为加快实现“老有所养、病有所医、贫有所济、困有所助”，加快了社会保障城乡统筹改革的步伐。2008年在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)中，中山市与佛山、惠州三市被定为“统筹城乡发展综合改革试点”，2009年基本实现“社会保障同质化”。分析中山市推动城乡社会保障同质化的经验，为构筑多层次而富有效率的社会保障体系积累提供裨益的经验。
统筹城乡社会保障制度的现实思考
社会保障是工业化、城镇化的产物，作为一种制度安排，不能脱离各地实际而建立在纯粹的理论构想之上，与生产力发展水平始终相适应。回顾我国社会保障从无到有，从职业人群到城乡居民，从城镇到农村的渐进改革过程，就是从计划经济时代的单位福利向一体化、平等化的发展历程。特别是党的十七大提出了“到2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”的战略目标，位处改革开放前沿的广东省中山市，为加快实现“老有所养、病有所医、贫有所济、困有所助”，加快了社会保障城乡统筹改革的步伐。
广东省中山市位处珠三角西岸，古称香山，于1925年易名中山县，在1983年12月经国务院批准县改市，1988年1月经国务院批准升格为地级市。（1）在上世纪90年代，中山市即提出走中山特色的统筹城乡发展路子；2008年在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)中，中山市与佛山、惠州三市被定为“统筹城乡发展综合改革试点”，2009年基本实现“社会保障同质化”。本文试以分析中山市推动城乡社会保障同质化的具体做法，立足科学发展，着眼城乡统筹，为构筑多层次而富有效率的社会保障体系积累提供裨益的经验。
一、推动城乡社会保障制度统筹发展的必要性
（一）城乡社会保障统筹发展是社会主义制度优越性的重要体现。
1951年2月26日《中华人民共和国劳动保险条例》出台，新中国建设社会保障制度拉开序幕。但在计划经济体制下诞生的社会保障制度，覆盖的人群主要是公有制单位就业群体，实行的是“从养老到医疗，从摇篮到坟墓”的大包干。在特定的历史时期，对保障群众生活和社会稳定发挥了积极作用，但这种制度设计将广大农民排除在外，农民主要靠土地保障和家庭养老。随着改革开放推进，我国进入工业化中期，区域经济发展不平衡，市场化和就业方式多样化，城乡结构急剧变化，形成了城乡二元结构，决定了我们不可能一蹴而就地建立城乡统一的社会保障制度，这是我国国情和经济社会发展的现实所决定的，社会保障制度的城乡二元格局是不可逾越的阶段。但是，对自由、平等、公平、正义是人类社会的天然追求，社会保障分配的是公共资源，增加的是公共福利。“西方发达国家社会保障体系的覆盖范围也是随着经济发展而逐步扩大，由早期的部分工人和贫困者扩大到包括所有国民”，“二战后，美、英、德、法等经济发达国家的社会保障体系已实现向以全体国民为对象进行综合性生活保障的转化。尽管各国社会保障的对象范围及实施办法各有不同，但基本着眼点都是国民中有人遇疾病、负伤、生育、高龄、残疾、失业、多子女、贫困等情况时，给予生活保障。在本质上，各国社会保障体系构建都是政府主导下的综合福利项目”。（2）党的十六大提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，社会保障进入统筹城乡的制度创新阶段。实现社会保障制度覆盖面由小到大、待遇水平由低到高，逐步消除城乡居民社会保障差距，因应人民群众对社会保障制度寄予的新期盼，直接让城乡人民共享改革开放和现代化建设成果，是坚持以人为本执政理念的根本追求，是推动科学发展和构建和谐社会的应有之义。
（二）城乡社会保障统筹发展是城乡统筹发展战略的重要方面。
城乡二元结构的基本制度矛盾，至今仍然是解决“三农”问题，乃至影响整个国民经济持续发展的根本制约。由于城乡社会成员生存和发展所需社会保障体系建立的生产方式基础、物质条件基础、组织形式基础、文化观念基础等存在明显差异，我国社会保障体系从开始就带有二元社会的诸多特征。改革开放30多年，人民生活水平总体得到长足提升，但长期对城镇社会保障体系建设的倾斜，使农村社会保障始终处于国家社会保障体系的边缘。随着我国经济体制改革的不断深化，这种现象没有得到根本改善。中山作为有博爱传统的城市，从建国初期开始实行社会救济政策，但主要针对城镇人口实行城镇定期补助和临时救济，“1953年开始，中山县对无依无靠生活来源的孤老残幼人员，实行长期定期定量救济，人均25.6元。1956年人均61元”，“临时救济主要对象，是城镇无固定收入、生活有困难的居民，人均37.9元”。（3）在农村主要以“五保户”供养的方式，但标准相差甚大，中山县对缺乏劳动能力的孤寡孤独老弱残疾的社员实行“五保”（保吃、保穿、保烧、保教、保养），始于1955年夏收前。1980年以前，一般是供给基本口粮，每月每人补贴生活费2～10元。直至改革开放以后，城乡低保两个标准的现象还是长期存在的。1990年，农村实现三级统筹供养“五保户”制度，月人均原粮45斤，生活费86元。（4）二元社会保障结构越来越成为城乡经济持续稳定发展和改革进一步深化的严重障碍，尤其是随着工业化、城镇化进程加快，原来农村以家庭养老、土地保障的平衡被迅速打破，新的社会保障体系又尚未覆盖到农村，已日益成为影响农村社会稳定和城乡社会可持续发展的重要因素。打破城乡社会保障的二元结构是打破城乡壁垒的关键，社会保障城乡统筹作为统筹城乡社会经济发展战略的重要内容，尤显迫切。
（三）城乡社会保障制度统筹发展是发展市场经济的必然要求。
“社会保障是政府或社会为了保持经济发展和社会稳定，对劳动者或社会成员因年老、伤残、疾病、失业而丧失劳动能力或就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务，以确保其基本生活需要。”（5）不同的经济体制要求有不同的社会保障制度与之相适应，社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，要求一种新型的社会保障制度，来降低和化解市场竞争给包括农民在内的广大国民可能造成的社会风险，以维护整个社会的稳定安全。当前人口老龄化趋势日益严重，老龄人口规模大，养老和医疗保险面临很大压力；就业形式多样化趋势愈发明显，对加快完善传统以单位为管理和服务对象的社会保障制度提出新的要求；居民收入分配不均衡，地区之间、城乡之间居民收入差距明显，尤其不同行业之间工资分配差距不断扩大，对如何发挥社会保障调节收入分配的功能提出严峻挑战。因而建立覆盖城乡居民的社会保障体系，既是构建和谐社会、全面建设小康社会的重要标志，也是国民经济又好又快发展的重要保障。
二、中山市推动社会保障同质化的三点经验
中山市是伟人孙中山故里，素有“博爱”传统，1988年该市以“慈善万人行”以一场“敬老万人行”的形式，坚持23年具体诠释了孙中山的“博爱”理念，并于2010年5月在上海世博会城市最佳实践区以“博爱·和谐———让城市生活更美好”为主题，设立中山案例馆。在上世纪90年代，中山市即提出走中山特色的统筹城乡发展路子。“经过多年探索与实践，中山市已初步形成统筹城乡发展的‘中山模式’，即以统筹城乡发展理念为指导，以内外源经济协调发展为物质基础，以农村三项改革（农村股份制改革、村级统一核算、村委会改居委会）为体制动力，以城乡公共服务均等化的系列措施为主要抓手，推动全市范围内城乡规划建设、基础设施、产业布局、环保生态、公共服务一体化。（6）2008年在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)中，中山市与佛山、惠州三市被定为“统筹城乡发展综合改革试点”，中山加快了公共服务一体化进程，其中就是以“推进城乡社会保障体系并轨”为重点的。到2009年，“实现城乡居民养老保险和住院医保基本全覆盖，门诊医保覆盖面达98%，农民门诊报销额达80%，农保（农村养老保险）与城保（城镇居民养老保险）并轨达70%。”（7）在制度上实现了社会保障全覆盖。分析中山市的主要基本做法集中在三点：
（一）坚持积极保障理念，统筹城乡社会保障项目。
无论是国家负担全部的居民养老、医疗、教育费用，还是个人承担一部分，其资金都是劳动者通过生产活动创造的价值，只不过通过社会保障的方式改变了分配形式。因此，统筹城乡社会保障体系建设，必须兼顾政府、社会和个人的作用，否则难以实现预期目标。社会保障不是“铁饭碗”、“大锅饭”，必须坚持公平和效率相结合，权利和义务相对应，待遇水平与缴费挂钩，引导和鼓励劳动者积极就业，多劳多得，早缴费、多缴费、连续缴费和长期缴费，防止企业和个人对政府和社会的过度依赖，才有利于制度的长期可持续发展。福利国家社会保障发展历史证明，高福利必然导致需求膨胀，政府负担沉重、供给不足、供需矛盾突出，制度难以为继，影响国家的正常经济社会活动，改革成本高昂。
因此，虽然中山市经济实力较强，2009年全市生产总值1564.43亿元，同比增长10.2%，人均生产总值1.4万美元，城镇化率达到86.7%，已经初步具备推动社会保障制度城乡一体化的经济基础。但是，中山市在推动社会保障同质化的过程中，坚持国家、集体、个人共同负担的原则，实行社会统筹与个人账户相结合，体现社会互济与自我保障相结合，公平和效率相结合。考虑最低生活保障、养老保障和医疗保障具有涉及人员多，关涉基本生存的特点，最早就是从以上三个保障项目开始的。“城乡居民住院基本医疗保险和门诊基本医疗保险，缴费标准和保险待遇实现城乡并轨。住院基本医疗保险实现全覆盖，门诊基本医疗保险参保率达80%，农民住院最高可报销12万元，门诊报销额达80%；农民养老保险实现全覆盖。农村养老保险与城镇职工基本养老保险逐渐并轨。分类细化现有低保救助项目，健全低保标准自然增长机制，力争2011年实现全市低保标准城乡一体化。城镇低保户每月补助320元，农村280元。”（8）进而再推动工伤、失业、生育等预防性险种的逐步并轨。
（二）坚持适度保障理念，统筹城乡社会保障水平。
统筹不等于绝对统一化、均一化，由于社会保障待遇的刚性特点和政策连续性的要求，使得短期内城乡社会保障待遇不能达到同等水平。在推动社会保障城乡一体化的过程中，坚持有效保障、城乡有别的原则，实现普惠性合理控制城乡待遇差距，建立利益引导机制，促使人们选择缴费与待遇高的城镇社会保障项目，推动城乡结合部居民和以农民工为主体的城乡流动群体向城镇社会保障项目转移，防止参保群体由城镇“倒流”向农村，农村集体经济和镇级财政将无法负担。因此，中山市在2004年9月16日出台的《中山市农村基本养老保险暂行办法》（以下简称《暂行办法》），明确提出农村基本养老保险遵循的原则包括“坚持与农村经济发展水平相适应的原则”，缴费标准充分考虑我市农民的承受能力，享受的待遇与全市农村社会经济发展水平基本相适应；坚持“城乡衔接、逐步一体”的原则，农村基本养老保险与城镇职工基本养老保险相衔接，采取调节缴费基数的过渡办法，逐步实现并轨，按城镇职工基本养老保险制度的规定执行。《暂行办法》第六条规定，“农村基本养老保险实施第一年的月缴费基数按500元或300元申报，以后如市政府调整缴费基数，按新缴费基数选择申报”。其后，分别在2009年、2010年和2011年根据广东省最低工资标准的调整，缴费标准上升为980元，体现了农村养老保险与城镇职工养老保险标准的逐步并轨。但与此同时，规定参保人不能在同一时间既参加农村养老保险又参加城镇职工养老保险，要根据个人就业生活情况选择参加其中一个，如有单位就业的，应随单位参加城镇职工养老保险，无固定就业单位或从事农业生产的就应随村委会参加农村养老保险。并于十七条规定，“被保险人进入城镇就业并按规定参加城镇职工社会养老保险的，其农村养老保险缴费年限与个人帐户予以保留。”从而坚持城镇社会保障项目优先的导向，并为农村劳动力向城市自由流动解决后顾之忧。
（三）坚持有效保障理念，统筹城乡社会保障能力。
经过30年工业化、城镇化历程，中山经济社会结构发生重大变化。一方面，从改革开放以来，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村社会经济体制改革，逐步弱化了农村集体经济基础，而人民公社制度下形成的农村社会保障体系逐渐解体，农村社会保障制度开始缺位。在这种情况下，家庭保障和土地保障就成为农村社会保障的核心。但工业化、城镇化进程中部分农民洗脚上田，成为“失地”、“无地”农民。另一方面，工业发展吸纳了数量巨大的流动人口聚集。上述两因素导致中山城乡之间、流动人口和户籍人口的利益冲突的现实格局，要求社会保障制度充分发挥调节作用。
中山市坚持“以城带乡、以工哺农”方针，一是政府公共资金优先保障扶持城乡弱势群体。还是以中山市的农村基本养老保险为例，《暂行办法》规定“为保证农村基本养老保险的实施，市、镇（区）两级财政作如下补贴安排：（一）市财政安排5亿元注入农村基本养老保险统筹基金；（二）市财政每年安排1000万元用于农村基本养老保险基金补贴；（三）镇（区）财政按辖区内参保人数每人每月5元的标准核拨农村基本养老保险补贴，其中2.5元注入农村基本养老保险统筹基金，2.5元划入被保险人个人帐户。通过市镇财力支撑，将养老保险覆盖至农村。并允许申请一次性缴纳养老保险费，解决全市早期离职经商人员参加社会保险的问题。二是统筹城乡基层平台建设。“完成金保工程数据中心项目（利用先进的信息技术，以中央、省、市三级网络为依托，支持劳动和社会保障业务经办、公共服务、基金监管和宏观决策等核心应用，覆盖全国的统一劳动和社会保障电子政务工程。中山市于2005年11月正式立项建设）”，“开发公共服务项目，完成网络安全平台项目的系统安全评估，新增社会保障卡46万张，累计发放240万张，基本实现一人一卡” 。市民可凭社会保障卡（俗称市民卡）在分布在全市各个银行网点、医疗单位，以及各级社保机构中和村（居）民委员会的社保系统信息终端进行圈存、查询等社保业务，从而大大提高了社保业务的便利性，在硬件上支持城乡一体化。
三、存在问题及思考
尽管中山市在统筹城乡社会保障工作中取得较大突破，但是与可续发展观的新理念、新要求、新任务，以及广大群众的诉求相比，仍有不可忽视的问题，集中体现在：
（一）尚未打破市民与农民的身份界定。加快城乡社会保障体系一体化，首先应打破各类劳动者之间的身份界限，让全体人民都能享受社会保障的利益。在市场经济条件下，劳动力市场化是实现资源合理配置的重要条件，而社会保障一体化则是劳动力市场化必不可少的前提。无论劳动力如何流动，社会保障均可解除其后顾之忧，从发展趋势看，户籍制度改革势在必行，但较短时期内农民与非农的身份划分仍将长期存在。此外，就农民个人而言，仍存在安土重迁，养儿防老的传统观念，影响农民参加社会保障的积极性。
（二）城乡经济差别的制约。尽管我市加大了对社会保障的投入，但财力支撑与不断增长的需求相比还有差距，农民人均纯收入总体水平不高，2009年，“中山市城镇居民人均可支配收入23088元，农村居民人均纯收入12288元”，（9）城乡居民收入比为1.8∶1，仍存在一定差距，一定程度上制约了农民参加社会保障的积极性。
尽管在政府和市场“两只手”的共同作用下，我国城乡之间的统筹层次好融合程度将持续提高，但城乡二元结构在一个较长时期内将难以根本改变。立足这一实际情况，中山市推动社会保障城乡统筹的过程中，遵循整体设计、分类实施、循序渐进的发展思路，对我们思考农村社会保障未来发展，最大限度地降低城乡社会保障制度接轨的成本，实现农村与城市社会保障体系的良性衔接，推动社会保障体系一体化，具有很好的启迪意义。
参 考 文 献
（1）《中山市地方志编纂委员会：《中山市志》，广东人民出版社，1997年4月，P1》
（2）袁文全、张卫国：《统筹城乡社会保障体系建设的经验启示与实践向度》，载《学海》2010年第6期
（3）《中山市地方志编纂委员会：《中山市志》，广东人民出版社，1997年4月，P426》
（4）《中山市地方志编纂委员会：《中山市志》，广东人民出版社，1997年4月，P428
（5）覃有土、樊启荣：《社会保障法》，法律出版社，1997年，P7
（6）、（7）中山年鉴编纂委员会：《中山年鉴》，广东人民出版社，2010年9月，P5
（8）（中山年鉴编纂委员会：《中山年鉴》，广东人民出版社，2010年9月，P6
（9）中山年鉴编纂委员会：《中山年鉴》，广东人民出版社，2010年9月，P26
