内容摘要………………………………………………3
国债风险成因探析……………………………………4
国债市场存在的问题…………………………………7
提出几点改进措施……………………………………8
基本的防范措施归纳…………………………………10
参考文献……………………………………………………14
内 容 摘 要
国债是财政政策重点实施的对象，对拉动经济增长起到了积极的作用，但国债发行规模的扩大势必会相应加大政府的偿债风险。从1998年实施积极的财政政策以来,我国的国债规模迅速扩大,进而一系列关于用好国债资金、发挥国债资金效益、国债资金偿还以及国债规模可持续性的问题逐渐为经济学者所关注。我国已明确不允许以通过向中央银行借款的方式来弥补国家财政赤字,因此,发行国债成为政府最直接的融资方式,但是国债的发行规模过大会导致国债风险。分析我国国债状况,国债风险确实存在。结合我国国债市场的发行状况分析了我国的国债规模及我国国债发行中存在的主要问题，最后作者本人针对我国国债市场所存在的主要问题提出了我国国债风险的防范措施及控制国债风险的建议。
关 键 词： 国债风险；国债市场；问题；建议
我国国债风险分析
国债风险是指国家不能利用正常渠道按期偿还国债本息的可能性，或者说形成政府偿债危机的可能性。政府偿债危机有三种表现形式：一是在其他支出项目正常保证的前提下，政府不能按期偿付到期债务；二是挪用其他支出资金，用于偿付到期债务，这当然造成其他支出项目资金保证程度下降；三是开辟不正常的资金来源渠道用于偿债。国债风险就是存在于国债正常运行和偿债危机之间的一个中间环节。它一方面有危险性，另一方面也有可控性。影响国债风险程度的因素有许多，如经常性财政收入规模、一般性财政支出的资金使用情况、国债期限结构、国债资金使用效率等。但毫无疑问，最主要的因素是国债发行规模。
一、国债风险成因探析
（一）经常性财政收入规模，尤其是财政收入相对规模大幅度下降。预算内财政集中率（预算内财政收入占国内生产总值的比重） 由2005年的16.5%持续下降到2007年11.6%。经常性财政收入相对规模的下降，有体制改革过程中国家不得不支付的改革成本的因素，如放权让利、提高农产品价格、增加职工工资、支付价格补贴等；也有国家分配资金的渠道混乱，非规范性收入账户激增的原因，如预算外资金膨胀。制度外收入（众多政府部门违规设置的乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资项目）扭曲性激增。据有学者保守估计，上述不规范的政府收入大体相当于规范性财政收入的规模。毫无疑问，这些不规范的收入渠道大多是通过侵蚀税基和截留财政收入才得以存在的。从直接意义上说，经常性财政收入相对减少肯定会抬高国债偿债率，增加国家按时偿还国债本息的难度。
（二）财政支出弹性相对不足，不能随财政收入下降相应下降。既有的财政支出项目压缩弹性极不充足，某些理应削弱的支出项目甚至还有所反弹，突出的是行政管理支出。1995～2006年，国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增加到7571.05亿元，12年间增长了6.60倍；行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%，1995年为14.60%，到2006年上升到18.73%。拿上述2006年预算内的行政管理费占财政总支出的18.73%这一比例去比较，远远高出日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%以及美国的9.9%。某些与社会经济发展直接有关的支出项目还需不断加强，如科学教育支出，普遍的看法是该项支出要超速增长。作为改革成本，还要新设置一些支出项目，如价格补贴支出、社会保障支出等。而且，作为国债发行的派生项目，国债还本付息支出也日渐庞大，借新债还旧债事实上咸了偿还国债本金的唯一方式。面对财政收入规模的相对萎缩，这些呈刚性增长的财政支出主要依靠增加国债发行得以维持，反过来，国债的存在又使增长中的财政支出处于“预算软约束”状态，对国债发行空间的乐观估计使财政支出增长更难控制。这样，在我国财政运行中形成一个不可避免的恶性循环：财政支出膨胀→财政赤字加大→国债发行规模增加→财政支出进一步膨胀→国债发行规模再增加。在国债自膨胀机制的压迫下，中央财政的债务依存度不断提高，国债风险日渐加深。
（三）财政赤字弥补方式的改变，是国债规模不断扩大的直接诱因。1993年下半年，国家为了解决当时经济过热问题，开始采用适度从紧的宏观调控政策。为了彻底斩断财政赤字与通货膨胀的关系，政府推出了取消财政向银行借款，财政赤字全部通过发行国债弥补的举措。1995年开始生效的《预算法》使这样的赤字弥补方式具有了法的严肃性。随着弥补赤字方式由“双轨制”进入“单行道”，国债的发行规模亦由80年代和90年代初期的几十亿；几百亿元，一举突破了千亿元大关，2008年达到61316.9亿元。可以说，赤字弥补方式的单一化，是国债发行规模呈刚性增长的直接原因。
（四）积极财政政策的实施使国债发行规模获得新的扩张根据。1998年以来，为了抵御亚洲金融危机的影响，解决国内需求不足的矛盾，国家实施了以增加财政投资支出和消费支出，相应增加国债发行规模的积极财政政策。三年共发行长期建设国债3600元。从中央有关领导不断发表的谈话中可以看出，起码未来两年内，我国还将继续实施积极的财政政策，长期建设国债还需增发3000亿元左右。此举虽然对缩小需求缺口，缓解通货紧缩趋势，稳定经济运行，调整经济结构等发挥了十分明显的作用，但也大幅度提高了国债依存度和偿债率，加深了国债风险程度。截止到2008年底，2008年外债余额比上年末增加10.43亿美元，上升0.28%。其中，中长期外债余额为1638.76亿美元，比上年末增加103.42亿美元，增长6.74%，占外债余额的43.74%；短期外债余额为2107.85亿美元，比上年末减少92.99亿美元，下降4.23%，占外债余额的56.26%。
二、国债市场存在的问题
一是银行间债券市场与交易所市场分割。目前我国国债市场处于分割状态，存在银行间债券市场和交易所市场两个市场。两个市场之间的交易有很大的限制，只允许资金从银行间市场流向交易所市场，相应地债券从交易所市场流向银行间市场，相反的交易不被允许。两市场间的分割降低了债券的流动性，由于投资者不能进行跨市场套利交易，造成两市场间债券的交易价格出现差异，同券不同价、不同收益的现象经常出现。两个市场上存在不同的利益水平，都不能成为市场基准利率。结果，统一的市场基准利率无法形成，影响了利率市场化的进程和债券交易的效率。
二是目前国债的流动性仍偏低。由于我国发行的国债中凭证式国债的比重较高，并且大部分为个人投资者持有，他们购买国债的目的就是代替储蓄，追求平稳的收益，不像投资于股票是为了获取投机收益，因此，大部分投资者都选择持有债券到期进行兑现。另外，交易所市场与银行间市场的分割，也降低了债券交易的活跃程度。
三是没有针对国债的衍生工具，增加了国债交易的风险。从过去的经验与教训看，国债衍生工具必须在统一的市场化的基准利率已经形成，机构投资者数量到交易成熟性都达到—定的基准的时候才能推出。目前我国缺乏国债期货等衍生工具，并且没有做空机制，使投资者很难管理国债风险，很多投资者选择持有债券到期兑现，影响了国债市场交易的活跃程度。
四是投资者结构不合理。西方国家个人的金融资产多委托给机构投资者管理，国债市场的参与者是以机构投资者为主，个人直接拥有的国债一般不会超过10％。相比之下，我国国债的持有者和交易者还是以个人为主，原因是专业性的国债投资机构尚未建立，国债市场没有对外国投资者开放等。
三、提出几点改进措施
我国国债期限结构的选择应在以财政政策为重点的同时,应兼顾到货币政策操作的需要。当前应加大发行长期建设国债，加强基础建设，满足国家长期投资的需要，从而降低筹资成本，减轻政府财政的还贷负担。从财政政策与货币政策协调方面考虑，应加大人民银行进行公开市场操作所需要的短期国债的比例，以活跃国债流通市场，增加国债的流动性，拓展金融工具，满足为调剂头寸而进行短期投资的投资者的需求。通过国债期限结构的合理化，还有助于调整偿债期结构，避免和缓解偿债高峰的压力。
推动国债持有主体的机构化，建立规范专业的国债投资机构，个人的金融资产委托其管理，有助于形成最佳投资组合，促使市场高效、稳定运作。以资产负债比例管理为原则，逐步放松对商业银行持有国债的限制，提高公开市场操作的传导效果，为货币政策由直接控制向间接控制的过渡奠定基础。进一步丰富国债品种，如财政债券、专项建设债券等，以可以上市的国债为主，同时扩大流动性较强的记帐式国债的发行。这既可以满足国家财政的不同需要，又扩大了投资者的选择余地，以适应不同投资偏好的购买者的需要，活跃国债市场。
首先、扩大市场交易主体，提高国债交易活跃程度。从1998年10月人民银行批准保险公司人市； 1999年9月部分证券公司和全部的证券投资基金开始在银行间债券市场进行交易；2000年9月人民银行再度批准财务公司进入银行间债券市场。至此，代表中国批发债券市场的银行间债券市场，其组织成员达到了印3家金融机构，基本覆盖了我国的金融体系。但是，目前的投资者数量还很少，一般的非金融企业无法进入银行间市场进行交易。对国债的发行进行长期规划。现在财政部国债发行是按年度发行额管理的，这是制约短期国债发行的一个非常重要的因素。国债发行如果实行额度管理，在长期内统一规划国债的品种与数量，将有利于国债期限结构的改善，改变目前偏重于中期国债，长期和短期国债不足甚至空缺的状况。
其次、发展机构投资者，尤其是债券投资基金。由于债券投资基金具有专业投资和规模经济的优势，它们的投资风格更加稳健，有利于国债市场的健康平稳发展。但我国目前仍十分缺乏专业的债券投资基金。在发展机构投资者的同时，建立债券做市商制度。做市商的双向报价，有利于发现市场价格，形成市场基准利率。进一步完善市场法规，加强市场监管。随着国债市场的快速发展，债券市场的风险防范问题也应该提上议事日程，为防范突然发生的意外事件冲击国债市场，必须完善法规，加强监管，稳步推进中国债券市场的发展。
最后、提高国债发行计划透明度。提高国债发行计划的透明度可以使投资者做到心中有数，避免盲目行为，也能避免国债发行市场上对个人投资者的不公平行为。从2000年开始，我国已经做到了按季公布国债发行计划。今后需要继续加以完善，为市场有序、平稳发展创造更好的条件。合理调整国债期限结构。今后需要根据财政筹资和市场需求，进一步完善国债期限结构。为配合中央银行货币政策实施，提高人民银行进行公开市场操作所需要的短期国债的比重，同时，为完善市场基准利率的期限结构，应增加长期国债的发行量。发行逐步实现市场化定价。1999年以来，加大了通过招标发行国债的规模，不仅增加了市场中可流通的现券量，而且提高了国债发行的市场化程度，这种方式今后要继续保持，并且在发行方式上应不断完善。
四、根据以上的分析，可以认为我国目前的国债风险主要是由于各方面社会经济体制改革的不协调引起的，是一种“转轨期现象”。因此，基本的防范措施可以归纳如下：
1.优化国债结构,减轻政府还债压力。从国债的使用结构看,为保证国债资金的合理使用,提高资金的使用效益,国家应严格选择国债投资项目。要进行可行性研究,避免重复建设,达到资金使用的最优结构,形成“以债养债”的良性循环。从国债的期限结构看,短期国债不利于有效发挥国债资金支持经济建设的作用,同时增加了政府的筹资成本和借新债还旧债的压力。可考虑借鉴国外的做法和经验,适当增加长期国债的比重,以满足国家长期投资的需要,延缓政府财政的还债负担。从国债的品种结构看,应该多样化,当前应增加长期专项建设债券的比重。通过专项建设国债的方式,可为国家筹集建设资金,相应从项目建成后的投资回报中解决或部分解决还本付息问题。这样既有利于加强对重点建设项目的资金支持,也有利于加强建设项目的经济核算,同时还可以减轻政府的还债压力。
2.减少隐性债务,降低国债风险。(1)建立科学的政府间转移支付制度,缩小地区间经济发展水平差距,保证地方政府有足够的财力搞好地方经济建设。(2)改革国有银行的经营机制,促进银行企业化,减少政府部门对国有银行的行政干预,降低不良资产的比例,提高其资产质量。(3)要防范和化解社会保障基金缺口风险,重要的一环是要有稳定的资金来源。为了保证改革时期失业人数增多和人口老龄化对社会保障基金的巨大需求,只能由政府通过强制的、无偿的课税,在全社会范围内筹集社会保障基金,即开征社会保障税。(4)国有企业是隐性债务风险最主要的来源之一,因此要建立产权明晰、权责分明、政企分开、科学管理的现代企业管理制度及企业的风险约束机制。
3.继续提高两个比重，增加财政抵御国债风险的能力。首先，采取有效措施，尽力将预算内财政收入占国内生产总值的比重提高到合理水平。根据世界银行专家的测算，年人均GDP达到800美元的国家，财政收入集中率应保持在25%左右。我国专家提出的财政规模的合理水平是25-30%.据此，我们应当主要通过消费立税，整顿收入秩序，提升税收征管水平，严格控制减免税等措施，尽快弥合现实财政收入集中率与目标水平的差距。试想，如果我们能将预算内财政收入水平提高一倍左右，国债的偿付能力必将得到根本改善，国债风险也将不复存在。其次，着力提高中央财政收入占全部财政收入的比重。根据我国中央政权在社会经济中担负的职责和我国社会制度的性质，该比重的理想水平应在60-70%之间。而2000年该比重只有52%.我们必须认识到，我国中央政府是唯一的国债债务人，中央财政的债务依存度和偿债率也是唯一的有实质意义的国债负担评价指标，惟有通过调整中央与地方的财政分配关系，提升中央财政收入在全部财政收入中的占比，方能从根本上化解国债风险。
4.优化财政支出结构，提高财政支出效率。我们已经确立公共财政是我国财政体系改革的目标模式，自然应当据此构建财政支出框架。国家财政应当退出竞争性领域的资金提供者行列，对某些明显具有竞争性和私人性的事业部门也应当减弱资金保障力度，一方面可以为市场机制让出更大的作用空间，满足我国加入WTO后必须奉行的“国民待遇原则”，也可腾出部分资金，增强国债还本付息的资金保障力度。另外，也要继续深化目前已经推出的支出改革措施，如政府采购制度、国库集中支付制度、零基预算制度等，提高财政支出效率，为清偿国债本息提供更为宽厚的资金保障平台。
5.建立科学的国债本息偿付机制。国债本息的偿付机制也是制约国债规模的一个主要因素。在国外，国债利息是财政的一项经常性预算支出，而在我国则在经费预算之外列支，以增发国债来解决。目前我国每年国债利息支出已超过1000亿元，如果按照国际惯例全部列入预算，则对年度预算平衡会产生较大影响，造成很大的冲击；但从中长期来看，又必须列入预算，由经常性财政支出来偿付。为此，必须尽早规范国债偿付机制。对于利息支出可以先按照一定比例列入预算，另一部分仍通过发债解决。对于国债本金部分可以借鉴国际经验建立国债偿还基金。建立偿债基金有利于保持合理的债务规模，即在财政有剩余资金时，可以从市场上购回所发行国债的一部分或全部，当政府出现偿付困难时，可以通过发行转换债的方式清偿到期债务。
6.在进一步完善分税制的基础上，适时推出地方公债制度。名义上我国实行的是以分税制为特征的分级预算管理体制，各级政权都应当是独立的预算主体，负有最终平衡本级预算的责任。但现行《预算法》规定，只有中央政府可以发行国债，地方政府无直接借债权力，那中央财政必然是地方财政的最终平衡者，致使各级财政权责不对称，中央财政发债压力巨大，债务负担沉重。解决的办法之一，应当是在整顿分配秩序，规范各级事权的前提下，进一步完善分税制，建立地方公债制度。在建立中央政府严格审批和监管制度的条件下，通过法律明确规定地方财政的发债资格、规模、方式、范围及偿债机制，将责权利归为一体，既有利于各级财政把“该管的事管起来”，实现财政职能的强化和到位，又有利于规范地方政府融资管理；既有利于真正实现“一级政府，一级财政”，按分税制的要求赋予地方政府包括举债权在内的各项财权，又有利于中央对各级政府债务的全面监管，有效避免债务危机和财政风险。
7.适时调整财政政策的力度和类型。如上所述，我国目前国债规模持续增长，部分是由于它是积极财政政策的构成内容。作为需求管理政策的组成部分，这样的经济政策都属于短期政策型式，无论是作用力度，还是政策类型，都应当随着变化了的宏观经济形势而得到适时适度的调整。事实上，现行的“增加国债—增加支出”的政策内容，在需求缺口过大，经济严重萧条的时期，其对需求的刺激力度远不及“减税—增支”的政策模式；在需求过旺，通货膨胀的时期，它又不得不让位给“增税—减支”的政策型式。因此，“增债—增支”的政策模式实际上只有较小的作用空间。特别是我国目前的需求不振，主要原因是制度性和政策性缺陷，仅靠财政政策独力支撑是不可能长期奏效的，问题的根本解决还是要靠体制改革的深化。
参 考 文 献
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