一、我国建立金融稽核制度的历史回顾
二、我国金融稽核的现状与缺陷
（一）监管的法规建设滞后。
（二）银行的监管信息系统建设落后。
（三）金融稽核缺乏连续性和针对性。
（四）金融稽核合力没有形成。
（五）稽核队伍专业技能难以适应金融创新和发展的要求。
三、健全和改进我国金融稽核的建议
（一）加快修改和完善现有的法律、法规及规章制度。
（二）尽快建立金融稽核信息系统。
（三）提高金融稽核的效率
（四）加强金融稽核合作，提升金融稽核合力。
（五）建立一支专业化、国际化的金融稽核队伍。
内 容 摘 要
本文就我国金融稽核制度建设情况，回顾了金融稽核制度的发展历史，对我国金融稽核制度现状存在的问题和不足进行了全面的剖析，指出根源所在。从制度建设、信息管理、稽核效率、队伍建设等方面提出了一些可创性见解。
建立健全我国金融稽核制度的思考
一、我国建立金融稽核制度的历史回顾
我国金融机构在习惯上把检查、监督工作称为“稽核”。稽核一词来源于英文Audit，中文意思为审计或查账。从中文字义理解，“稽核”和“审计”实际是两个不同称谓的同义词。金融稽核是金融监管的一种重要形式，它是通过专门的监督机构，以事实为根据，以法律、法规、规章为准绳，以会计、业务资料为主，对各级金融机构各项业务活动、经营效益以及干部任期内的经济责任等活动的真实性、合法性、安全性、合规性和有效性进行检查监督和客观评价的经济监督、鉴证活动。它是进行规范化管理不可或缺的重要监督系统。金融稽核通过对金融机构各项业务经营活动的检查监督和评价，达到肯定成绩，揭露弊端、纠正偏差、消除隐患，防范和化解金融风险。金融稽核不但是促进金融机构提高经营管理水平和增加效益的一种工具，而且是我国金融监管和宏观调控的方法之一。
据考证，中国是世界上最早建立审计制度和审计机关的国家。我国审计机构萌芽于周朝（公元1100年），建制于魏晋时期，定名于宋朝。明清时期，审计职权徒有虚名，另设科道制度替之，而科道又非专门行使审计职能，因此，审计丧失独立地位。民国初年，民国政府设立专门审计机构，颁布审计法规。后来，国民党政府不断颁布、修订审计法规，设立各级审计机构，形成了较为完整的审计制度和审计组织系统。
新中国成立后，审计没有单独建制。1949年11月，在当时的政务院下设人民监察委员会（1954年9月改为监察部），行使行政监督、经济监督和政党风纪监督职能。1958年至1976年，中国经济的非常时期，国家审计工作陷入停顿状态，金融稽核制度也被取消。1979年改革开放后，我国各项工作渐上正轨。1982年12月4日，国家颁发新宪法，规定建立审计机关，发挥审计监督的作用。1983年，国家审计署成立。1985年，国家审计署下发《关于内部审计工作若干规定》，要求国家机关、企事业单位都要建立内部审计机构，开展审计工作。中国人民银行于1982年起重建会计稽核制度。1984年，中国人民银行成立监察稽核司。1985年，中国人民银行监察稽核司分设，并颁布了《中国人民银行稽核工作暂行规定》，明确各级人民银行均独立设立稽核机构，对各家银行、保险公司以及其他非银行金融机构的业务活动进行稽核，开始建立中央银行稽核体系，履行政府和中央银行对金融业的监督管理职能。1988年，该体系更趋于完善。1992年，中国证券监督管理委员会成立。1998年，中国保险监督管理委员会成立，接手从中国人民银行分离出来的保险金融机构监管业务。同时，中国人民银行原管理的证券机构监管业务也全面移交中国证券监督管理委员会。这一年，中国人民银行撤销金融稽核局，成立内审司负责本系统的内部审计工作，对政策性银行、国有独资商业银行、股份制商业银行、信托投资公司、金融管理公司、外资银行机构、城乡信用社和邮政储蓄等机构的稽核监督工作，交由重组的五个监管司局负责。2003年3月，全国人大批准设立中国银行业监督管理委员会，承接原中国人民银行的银行业机构监管职能。至此，中国金融监管体系形成一行三会，按银行、证券、保险三个行业分业监管的局面。此外，国家审计署对金融机构全面业务的审计，财政部对国有金融机构财务核算，国家税务机关对税收执行情况的检查。现阶段，我国来自外部的金融稽核有七个部门，各有侧重和交叉；各金融机构的内部审计部门又对其下属机构业务进行检查和指导，形成了我国完整的、严密的、有中国特色的金融稽核监督体系，金融稽核工作已趋向经常化、制度化、规范化。
截止2004年12月31日，中国银行业监督管理委员会监管的银行业金融机构总资产为315989亿元人民币，占全国金融机构总资产的80%以上。因此，本文就如何建立健全金融稽核制度将重点从对商业银行稽核的角度来考虑。
二、我国金融稽核的现状与缺陷
对现代商业银行进行监督和稽核，直接的理由来自于对银行业风险的防范，这些风险在严重时足以构成对社会经济结构的破坏，在很大程度上影响社会的稳定，以致导致经济赖以发展的推动力——货币的功能紊乱。从更深层的意义上讲，银行业监督履行着建设金融制度的职责。因而，银行业本身的地位和发展趋势更凸现出监督稽核的重要性。新形势下，银行业务正由单一的资产负债业务向金融综合型演进，地域上国际化趋势愈加强烈，这一切不能不对银行业监督稽核提出新的课题
中国银行业监督管理委员会根据授权，统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，维护银行业的合法、稳健运行。银监会在全国各省、市、自治区及地（市）、县（市）设立派出机构，形成自上而下四级监管体系。
在对银行业金融机构的监管实践中，我国的金融稽核工作存在许多不足之处：
（一）监管的法规建设滞后。目前我国的金融法律有15部，金融法规有40多部，人民银行已发布的银行业管理规章和规范性文件1000多件。尽管我国的银行业监管法规较多，但法规建设仍较滞后，存在法律空白、短缺、模糊、不适应银行业发展等问题。如《商业银行法》中规定商业银行不能对企业参股投资，但事实上债转股作为银行重组不良贷款的一种较有效方式在商业银行中已在运用；《贷款通则》中规定贷款人经营外币贷款必须持有国家外汇管理局颁发的《经营外汇业务许可证》，但目前人民银行已将经营人民币业务和外币业务实行两证合一，除结售汇业务外的其他外币业务由中国人民银行审批；《支付结算管理办法》中规定银行不能垫款，但事实上中资银行已经允许开办帐户透支业务；《贷款通则》和《商业银行内控指引》中对行长能否成为审贷委员会成员的规定不一致等。
（二）银行的监管信息系统建设落后。我国尚未建立网络化的监管信息系统，没有可供监管人员随时调阅和分析监管数据的监管信息处理平台，导致的主要问题，一是非现场监管信息滞后，按季、半年和年生成的《非现场监管统计报表》不能满足监管部门对银行经营状况和财务状况进行持续监控的需要，特别是不能支持实时或频率较高的风险监测需要，如对大额交易风险的实时监测、对流动性缺口和汇率缺口等逐日的监测；二是由于现有的固定格式报表不能完全满足金融稽核分析的需要，金融稽核人员需花费大量时间精力重新收集、核对和加工处理数据，也加重了商业银行的工作负担。
（三）金融稽核缺乏连续性和针对性。金融稽核是监管人员发现核实问题的有效手段，但金融稽核的成本相对较高，在监管资源稀缺的情况下，应避免运动式的稽核，通过加强金融稽核的连续性和针对性来提高工作效率，而这正是目前我国金融稽核中急需解决的问题。
1、金融稽核缺乏连续性。主要体现在，一是大量的金融稽核项目是临时性安排的，与非金融稽核和以前金融稽核结果之间缺乏有机联系；二是大量的金融稽核是“一锤子买卖”，稽核结果写成报告上报领导后，稽核就算结束，对被稽核机构的整改情况和相关责任人员的处理情况缺乏后续的跟踪检查，同时检查结果没有得到充分利用和深入挖掘，重复稽核现象随处可见。
2、没有针对不同银行和不同地区银行业务的风险特点来确定稽核重点和稽核力度。我国银行机构在业务结构和规模均存在较大不同，同时由于地区经济发展不平衡，各地银行机构的业务特点及规模也存在不同，相应的主要风险点也不同。但目前的金融稽核项目安排往往采用“一刀切”的方法，一个检查项目同时对多家银行机构展开全国范围的运动式检查，其结果是对风险高的地区和银行的检查范围和力度不够，风险得不到有效控制，而对风险较低的地区和银行投放的检查力度过大，造成监管资源浪费。
（四）金融稽核合力没有形成。从我国的金融稽核实践看，银行业金融稽核部门、市场监督和内部审计三股力量没有实现有效的联合。
1、内外金融稽核部门之间未建立有效的信息沟通机制。人民银行、银监会、商业银行监事会、审计署及银行内部的审计稽核部门均对商业银行进行金融稽核，但检查项目的确定和计划安排在事前未充分沟通，检查结果和处理情况也未及时交流，造成重复检查、重复处理的情况时有发生。
2、未充分发挥市场监督和中介机构的作用。一是除上市银行外，我国其他非上市商业银行的信息披露是不够充分的，有些信息甚至是虚假的，存款人、债权人、投资人、股东等市场参与者没有足够信息用以对商业银行进行评价和选择，难以对商业银行的经营管理形成有效的制约作用；二是外部中介机构如外部审计部门拥有大量专业资源和信息，金融稽核部门尚未充分利用这一渠道来提高金融稽核效率。
3、未充分发挥基层金融稽核部门的作用。一是对各地金融稽核部门的人员配置未按照不同地区银行机构的业务规模、业务复杂程度及风险状况进行，而是实行人员平均分配，造成有的地区金融稽核人员工作强度很大，而有的地区金融稽核人员闲置。二是基层金融稽核部门上报金融稽核信息的可利用程度不高。除由总行（会）统一制定的金融稽核项目外，各地金融稽核部门自行安排的检查和调研项目较零散，上报的信息对于判断法人的整体风险作用有限；同时基层金融稽核部门对银行分支机构的非现场金融稽核按法人指标进行，形成的金融稽核报告无法真实反映银行风险的区域分布状况。
（五）稽核队伍专业技能难以适应金融创新和发展的要求。不论是金融稽核，还是监管政策把握，都需要有一支精通监管知识和业务的监管队伍作智力保障支持。监管理念的更新，不是务虚的口号，是基本理论修养和业务技能在实践监管工作中的具体化，是实实在在的体会。只有稽核人员熟练掌握了银行具体业务操作和风险点，甚至要精于被稽核对象，才能检查出问题的症结，评价一个金融机构的风险性。目前，我国金融稽核队伍的金融业务水平，特别是对金融衍生工具、会计业务操作和财务分析方面，与金融稽核的要求还存在很大距离。其主要原因，是我们过去只重视日常行政稽核，金融稽核队伍的业务技能没有得到很好的训练。金融稽核理念的更新和风险的防范控制，需要一大批精通金融业务的金融稽核人员来实现。只有金融稽核人员既精通被金融稽核对象的业务经营、财务状况和内控制度，又熟悉被金融稽核对象相关业务的经济政策、行业运行和市场变化等，才能比较准确地掌握金融机构风险状况，及相关市场变化可能对金融机构带来的潜在影响，真正发挥风险预警、识别和控制的金融稽核作用。国外一些金融稽核当局非常注重金融稽核人员的专业结构配置及培训，如美国金融监理署拥有法律、计算机、会计、信贷、反洗钱等各项领域的专家队伍，对金融稽核人员安排了系统全面持续的培训计划。我国在金融稽核人员专业化培养方面较落后，主要表现在：
一是没有建立结构合理的专业化金融稽核人员队伍。风险性金融稽核要求金融稽核人员不仅要熟悉被金融稽核对象的产品结构、业务流程、风险管理模型、内控机制、计算机系统，还要具备良好的金融、会计、法律等专业知识，从而能对风险管理系统的合理性、可靠性和有效性及各项业务的合规性及风险程度进行评判和检查。这些金融稽核内容不是某一个金融稽核人员能够独立完成的，而是需要一支结构合理的专业金融稽核人员队伍相互配合、共同完成。我国目前严重缺乏这样的专业金融稽核人员队伍，金融稽核人员的专业结构配置不合理。
二是没有建立实用有效的金融稽核人员培训机制。银行业金融稽核人员不仅要有较全面的基础知识，还要掌握系统的检查方法和技巧；同时金融市场和技术的发展，也带来了大量新知识、新的管理技术和新产品，对此金融稽核人员只有通过不断地学习才能适应银行业的发展和实施有效金融稽核，因此学习也应成为金融稽核人员日常工作的组成部分。我国尚没有针对不同层次、不同专业的金融稽核人员制定全员的系统全面持续的培训计划，也没有建立分等级的金融稽核人员资格考核标准，相当部分金融稽核人员的知识难以跟上市场发展的需要，这对实施有效的银行业风险金融稽核形成巨大障碍。
三、健全和改进我国金融稽核的建议
（一）加快修改和完善现有的法律、法规及规章制度。应根据监管需要，对原有银行业的法律、法规及规章制度进行清理，对于已经过时和不适用的及时废止，对于存在的法律空白、短缺、模糊和相互矛盾的地方，及时补充、修改和完善。
（二）尽快建立金融稽核信息系统。
一是建立网络化的金融稽核信息处理系统，实现对银行机构管理、业务管理、高级管理人员管理、风险监控和市场退出等金融稽核信息的集中管理和资源共享，实现金融稽核人员通过该系统对金融机构的连续监控和动态分析。
二是建立多渠道的金融稽核信息采集系统，除现场与非现场金融监管数据外，金融稽核当局应通过一切可能的渠道收集有关被金融监管金融机构的有用信息，对商业银行的潜在风险作出早期预警和防范，这些渠道包括：建立与监事会、审计署、财政部等其他外部管理部门、银行内部审计稽核部门的信息共享机制，建立与商业银行高级管理人员的定期会晤制度，收集来自中介机构、评级机构、国际金融组织、媒体及其他渠道的信息。
三是学习和借鉴国际银行业金融稽核技术，开发建设适合我国银行业实际的金融稽核信息网络系统。金融稽核统计数据库系统、网络信息系统和非现场风险分析预警技术开发滞后，制约着银行业金融稽核工作的有效开展。银监会系统应抓紧学习和借鉴国际银行业金融稽核信息技术，研究开发和建设高效的信息网络和金融稽核信息系统，并实现与人民银行金融稽核信息系统的联结，从而实现对商业银行部分业务的实时监控，提高金融稽核工作水平。
（三）提高金融稽核的效率。
一是加强金融稽核的连续性。金融稽核计划应在充分利用非现场金融稽核信息和以往金融稽核结果的基础上制定，金融稽核结束后，对银行的整改情况应进行后续跟踪检查。
二是加强金融稽核的针对性。检查计划要针对不同地区和不同机构的业务及风险特征来确定检查重点、检查频率和检查深度，实行差别化金融稽核和金融稽核资源的有效配置。
(四)加强金融稽核合作，提升金融稽核合力。
一是要与各内外部金融稽核部门之间应建立畅通的信息沟通渠道，实现信息共享，如建立联席会议，通报检查计划、情况和结果，采用统一的数据指标标准及建立统一的信息库等。
二是进一步规范和严格商业银行的信息披露，充分发挥市场约束作用，促使商业银行加强经营管理和提高经营效率；同时规范中介机构在银行领域运作的规则，培育一批有资格的外部中介机构，充分利用其专业资源优势来提高金融稽核当局的金融稽核效率。
三是要按金融稽核强度有效配置基层金融稽核人力资源，避免人员的平均分配；要明确基层金融稽核部门的金融稽核职责和重点，充分调动基层金融稽核力量，形成对判断法人的整体风险及地区风险特征有充分利用价值的金融稽核信息。
(五)建立一支专业化、国际化的金融稽核队伍。
金融监管当局要创造良好的人材机制，以适应风险金融稽核对高素质、专业化人材的需求。一是要合理配置金融稽核人员的专业结构；二是制定全面系统持续的培训计划和资格考核标准，对金融稽核人员进行分层次的培训和考核，使金融稽核人员的业务素质能及时跟上银行业的发展；三是要建立恰当的激励机制，吸引人才，留住人才。
建立一支精干的金融稽核队伍。金融业金融稽核作为一种专业性很强的职业，不能视同一般行政管理部门来考量和配备干部。一方面要求具备廉洁奉公、懂管理、善管理，另一方面要具备必要的专业理论和技能。因此，应该建立相应的执业资格制度，对不同的岗位要有不同的执业资格标准。只有金融稽核队伍的素质提高了，才能保证金融稽核水平和金融稽核政策的有效实施。当前，应抓紧对金融稽核人员进行培训，重点培训财务会计、信贷业务和衍生金融业务的实务操作培训。
参 考 文 献
1、黄达主编：《中国金融百科全书》，经济管理出版社，1990年11月版。
2、赵开元等主编：《现在金融稽核理论与实践》，中国经济出版社，1999年12月版。
3、邢本秀、喻剑萍：《我国银行金融稽核中存在的问题与建议》，《中国金融》，2003年第21期。
4、闫龙光：《我国银行业金融稽核问题研究》，《金融时报》，2004年3月9日。
