一、南宁市城市基础设施建设现状
（一）南宁市现有的市政基础设施现状
（二）南宁市基础设施融资现状
（三）南宁市基础设施建设未来规划
二、南宁市基础设施融资及风险控制存在的问题
（一）融资存在的问题
1.投资总量不足
2.资金来源有限
3.融资结构不合理
4.贷款资金滞留较多，融资成本增加
5.市场化发展缓慢，投融资平台组建困难
6.建设管理落后，政策性收费偏低
（二）融资存在的风险
1.生产风险
2.完工风险
3.政策变化风险
4.法律风险
5.环境保护风险
三、城市基础设施融资与风险控制对策
（一）基础设施融资多元化策略
1.采取多渠道、多方式融资
2.优化调整融资结构
3.充分发挥城市建设投资公司的投融资职能。
4.利用银行贷款证券化或通过多次滚动贷款。
5.以城市经营筹措城建资金。
（二）完善基础设施融资机制
1.建立和完善政府偿债机制。
2.建立风险预警机制。
3.推进投融资平台改革重组。
4.加快投融资体制改革和金融体制改革
（三）完善社会信用体系
（四）培养融资专业应用性人才
内 容 摘 要
城市基础设施是现代城市赖以生存和发展的基本条件，是为城市国民经济各部门、人民生活提供服务的载体。比较世界各国近现代经济的发展，那些经济发达的国家和地区基础设施都相当完备，而经济落后的地区基础设施相对薄弱，成为制约国民经济发展的主要因素。随着广西北部湾经济区发展规划的实施以及中国-东盟自由贸易区建设的推进，加快广西首府南宁市发展的机遇已经来到。近几年来，虽然政府对城市基础设施建设的投资力度不断加大，但仍难以满足经济发展和改善城市居民生活的需要，环境恶化、交通拥挤、供电不足等状况并没有得到根本性改变。市政基础建设资金不足及融资存在的风险是制约市政设施发展的一大障碍。在当今基础设施建设市场化的趋势下，研究如何深化市政建设融资体制、如何控制融资过程产生的风险，使城市建设投资主体多元化、融资渠道多样化，实现融资过程的安全、有序等，对南宁市的城市发展有着重要的意义。
[关键词]南宁市；城市基础设施；融资风险控制
广西南宁市城市基础设施建设的
融资及风险控制问题研究
一、南宁市城市基础设施建设现状
（一）南宁市现有的市政基础设施现状
广西是我国经济比较落后的省份，在基础设施建设投入上也相对不足，与其他发达城市相比，城市市政基础设施的现状整体水平比较落后，已成为制约经济发展的一大因素。“十一五”期间，南宁市城市经济水平达到一个新高度，其中GDP突破六千亿元，5年平均增速超过百分之十五，比上一个五年计划经济水平计划经济平均增速高了将近四个百分点。十一五期间，南宁市实施“以邕江为轴线，西建东扩，完善江北，提升江南，重点向南”的发展战略，加快对五象新区等新区的开发，对城市主干道建设采取重点上马，并以此为抓手，通过道路建设扩展城市区间对城市旧城进行了大规模改造。目前，南宁城市基础设施建设总体呈现的是片区发展，道路桥梁等公益性配套建设数量、速度较快；管道煤气、供水供电管线配套不够科学完善；其他公物性设施发展远远不够。
1.在运输系统方面，城市道路设施严重不足，总里程和总面积偏少，致使人均拥有道路面积偏少，加上公共交通平均万人拥有量偏低，导致行人拥挤、交通堵塞、事故频繁，城市主次干道交通流量已呈饱和状态。2013年，交通运输：全年货物运输总量33594.75万吨，比上年增长12.8%。旅客运输总量12737.48万人，增长5.83%。其中，铁路货物运输量500.12万吨，下降18.82%；铁路旅客运输量1073.98万人，增长2.0%；公路货物运输量29851万吨，增长14.02%；公路旅客运输量11240万人，增长5.86%；水路货物运输量32.39万吨，增长8.57%；民航旅客发送量423.5万人，增长16.06%；航空货邮发送量4.9万吨，增长16.67%。
2.能源供应系统方面，南宁市的城市居民用燃气能源燃料气化普及率于全区较高水平，但与全国水平及先进国家相比差距较大。由于供电、输电设备落后或布局不合理，在用电高峰季节经常出现断电现象，给经济建设造成重大损失，也给人民生活带来极大的不便。
3.排水系统方面，南宁市地处我国南方地区降雨量较多，水资源也较为丰富。水资源丰富但普及率却不足，影响了城市生产生活的正常秩序。另外，由于排水设施不足和落后，使得午睡满溢，雨后积水成灾，造成城市环境的严重污染。2013年，全市污水处理厂8座，其中市区2座。城市污水日处理能力为78万立方米，增加34万立方米；城市污水处理率为99.27%。完成防洪设施完善及维修、防洪设备完善及更新改造、二桥北下游踏岸处理、亭江泵扩建工程前期工作等9项城市防洪体系建设项目，完成投资1836万元，完成任务102%。
4.通讯系统方面，随着北部湾开发的不断深入和发展，南宁市加大了信息化建设方面的投入，信息化建设有了较大的发展。2013年，全年邮电业务总量100.92亿元，比上年增长7.00%，其中电信业务总量96.05亿元，增长6.99％；邮政业务总量4.87亿元，增长7.08％。
（二）南宁市基础设施融资现状
随着我国确立并充分发挥市场经济的作用，广西的经济得到了迅速的发展，各类基础设施建设投资数额数量都得到了显著的提高。2013年，南宁市全年完成全社会固定资产投资2475.01亿元，比上年增长23.40%。其中，固定资产投资(不含私人建房)2432.69亿元，增长23.66%。固定资产投资中，基本建设投资1109.74亿元，增长29.16%；更新改造投资728.33亿元，增长23.08%；房地产开发投资416.37亿元，增长14.79%。分投资主体看，国有经济投资794.04亿元，增长20.94%，占全社会固定资产投资比重的32.08%；集体经济投资49.34亿元，增长11.04％，比重为1.99％；私营个体投资822.52亿元，增长24.88%，比重为33.23%；其他经济投资809.11亿元，增长25.23%，比重为32.69％。根据世界银行调查，发展中国家基础设施投资的比重一般为20%，但近几年南宁市城市建设固定资产投资一直在20%以下。
大规模的基础设施建设通常是该城市经济起飞的必要物质标准，但由于基础设施具有建设周期长、资金投入量大、回收期长、外部效应强等特点，基础设施建设资金的筹集相对而言比较困难。目前，城市基础设施建设的融资渠道主要有中央财政拨款、地方财政拨款、国内贷款、债券、利用外资、自筹资金、其他资金等。
南宁市城市建设固定资产投资资金构成扔以地方政府拨款、国内贷款以及企业自筹资金为主，其他资金和利用外资占很少比重。城建资金更多靠市政投入，市财政投入的资金占比接近20%，地方政府靠有限的财力去投资城市基础设施建设，显得力不从心。业主自筹资金在城市基础建设中也起着举足轻重的作用，占20%-40%。城市基础设施建设利用外资力度明显不足，通过外商直接投资、项目融资、国际金融市场筹融资搞基础设施建设的工作进展缓慢。
（三）南宁基础设施建设未来规划
根据《广西北部湾经济区发展规划》内容，南宁市的发展规划指标是，市区人口规模达到280-300万人，建设面积达到300万平方公里。规划提出了2011-2020年信息资源基础设施设建设规划：预计到2020年，将广西北部湾经济区打造成为以南宁市为核心的中国-东盟区域性信息交流中心。发展思路是“135工程”，即：一个核心，以发展信息服务业为核心；三大发展目标，以基础设施、信息资源、信息产业为三大发展目标；五大系统工程，以通信基础设施、北部湾数据交换中心、信息资源开发应用、信息产业基地建设、中国-东盟无线电频率协调基地建设为五大系统工程，完成59项重点建设项目。 按照规划的发展规模，需要量在现有的基础上还需要继续投入大量资金才能满足未来发展的需要。
表1：广西北部湾经济区城市基础设施发展规划主要目标
项 目
2012年目标
2015年目标
2020年目标
用水普及率（%）
92
94
95.6
污水集中处理率（%）
75
80
87
人均道路面积（平方米）
16
18
25
万人拥有公共交通车辆（标台）
12.3
15.6
18
气化率（%）
96
98
100
城市燃气普及率（%）
95
96.5
100
垃圾无公害处理率（%）
76
78
85
城市环境空气质量优良率（%）
95
96
98
人均公园绿地（平方米）
13.6
14.2
15.8
资料来源:《广西北部湾经济区发展规划》
表2：南宁市十二五交通基础设施重点项目
城市干道
城市东西向快速路、城市南北向快速路、安吉—武鸣城市大道、新村大道和罗文大道江南延长线、衡阳东路、邕武路延长线、昆仑大道延长线、友谊路延长线、324国道改扩建项目等。
新区道路
五象新区提园路、物流基地多条主干道路、龙岗片区多条主干道路、龙岗大道三期、于洞大道、外环东扩片区多条主干道路等。
桥梁和立交
建设罗文、新村、五合、青山、柳沙、伶俐、横州等越江桥梁；建设民主—园湖、中华—园湖、快环主要路口等城市立交桥。
交通运输
建设南宁城市轨道交通一号线一期、二号线工程，快递公交（BRT）多条线路工程等。
资料来源：《南宁市国民经济和社会发展第十二个五年规划刚要》
表3：南宁市十二五市政基础设施重点项目
供水排水
建设市区大王滩、风亭湖等第二次饮用水资源工程、河南水厂扩建工程、五象加压站工程、六县城及重点镇供水扩建和新建工程、城市排水官网改造工程、农村（农村、中小学）饮水安全工程等。
污水处理
建设江南污水处理厂三期、三塘污水处理厂、五象污水处理厂等，建设城乡污水管网网络，建设重点中心镇污水处理厂和农村污水处理治理项目试点工程等。
垃圾处理
南宁废弃物处理和综合利用示范项目、南宁资源循环利用产业园（江北园、江南园）、南宁市建筑垃圾处理场、餐厨垃圾消纳处理场、南宁病死畜禽无害处理中心、南宁市污染泥处置厂、南宁市一般工业固体废物处置中心等。
资料来源：《南宁市国民经济和社会发展第十二个五年规划刚要》
二、南宁市基础设施建设融资及风险控制存在的问题
城市基础投融资虽然发展快，但还存在一些问题，突出地表现在投资总量仍然不足、财政对城市基础设施的支持方式单一、不少基础设施项目投资效率不高和城市基础设施融资渠道单一等。
（一）融资存在的问题
1.投资总量不足
固定资产投资是衡量国民经济投入的一个重要指标，一般发达国家的市政基础设施投资占固定资产投资比重约为6%-10%，发展中国家基础设施投资占固定资产投资的比重一般为20%，南宁市的基础设施投资占固定资产投资比重基本上都低于20%。南宁市的基础设施投融资机构多，但规模小，行业多，融资拓展难度大。从图1可看出，南宁市的城市维护建设资金总量逐年增长，但与其城市发展的速度相比，资金量还是不足。
2.资金来源有限
南宁市城市基础设施建设资金来源呈现多元化的趋势，融资渠道贫乏。首先是间接融资比例过重、缺乏直接融资，银行贷款占全部资金来源的一半以上。市政府依靠政府信用担保或以国有资产抵押、收费权质押等方式通过自己的投融资平台向金融机构借款建设，银行贷款本息的最终由政府财政收入来偿还，使得建设资金来源单一，政府债务负担过重，难以形成借、用、还的良性循环，承担的风险增加。
3.融资结构不合理
由表-3 看出，南宁市城市基础设施建设资金来源日益呈现多元化的趋势，但在多渠道的资金来源中，间接融资比例过重、缺乏直接融资。市政府依靠政府信用担保或以国有资产抵押、收费权质押等方式通过自己的投融资平台向金融机构借款建设，银行贷款本息的最终由政府以财政收入来偿还，使得建设资金来源单一，政府债务负担过重，难以形成借、用、还的良性循环，承担的风险增加。尽管市政基础设施项目引入私人资本，但私人资本在整个市政基础设施项目投资中所占比例很小，由于银行贷款占有很大比重，挫伤了私人部门的投资积极性，同时高额贷款也给政府财政部门带来很大的还贷压力。
4.贷款资金滞留较多，融资成本增加
南宁市大部分融资项目为不能直接创造现金收益的非经营性贷款项目，这些项目自身不具备还贷能力。近两年南宁市新建、在建和续建项目多，资金需求量大，而且当时信贷政策宽松，贷款利率较低，南宁市申请了大量贷款，但是受项目前期工作进展缓慢影响，工程施工和征地拆迁工作却没能按原计划推进，特别是征地拆迁工作情况复杂，对贷款资金滞留影响较大。按照目前的城市建设模式和投资力度，今后几年市级政府债务规模可能会继续加大。南宁市财政收入虽逐年大幅增长，但各方面增加支出的需求很大，真正能用于偿债的资金不多。
5.市场化发展缓慢，投融资平台组建困难
南宁市现有上市公司共7家，占全区的25%，企业债券融资发展缓慢，尚未有短期融资债券发行，加上我国不允许地方政府发行债券，没有建立市政债券市场，国际上常用的比较规范的投融资渠道都没有在南宁建立，缺乏市场化的资本市场筹资手段必然造成城建资金的可持续补偿机制缺乏，城建资金短缺严重。目前南宁市各家融资平台公司尚未全面建立起现代化制度，以行政审批为核心的投融资决策体制并未实现根本转变，其次是融资平台公司的优质经营性资产比例不高，大部分基础设施的融资、投资、建设、管理部门分别由建设投资公司、土地储备中心和建设局等部门分块运作。投资公司作为政府投融资平台，由于注册资金少，受资产和运作手段限制，融资能力有限，融资主要是依靠政府信用或通过国有资产抵押，以财政“兜底”组织银行贷款已无法实施，而可用于抵押的国有资产日益减少，城市基础设施融资渠道有待完善。
6.建设管理落后，政策性收费偏低
南宁市在常规投资项目的建设管理已经基本实现了市场化，但城市基础设施投资项目的建设管理，还是以政府的投资预算管理为主。由于政府预算约束软化，建设过程对于造价管理的失控使这类的项目投资问题比较严重，出现概算超过估算、预算超过概算、决算超过预算等问题，而且工程的质量和工期也都存在一些问题。这种项目建设的管理体制和方法不仅难以实现对投资总量的严格控制，还会滋生出各种不同形式的腐败现象。南宁市政府对基础设施使用收费定价偏低，城市基础设施产品和服务收费太低甚至不收费，造成了城建资金现金流非常不健康。
（二）融资存在的风险
1.生产风险
生产风险是融资过程中的一个核心风险，它易引起企业生产无法按预定成本完成生产计划。它主要存在于基础设施项目的试生产与生产阶段。运营商的技术问题、能源和原材料供应不及时、经营管理水平低下等原因都会造成项目的生产流程不能按照预先设计的计划方案进行，影响了项目产品或服务的生产力，使项目不能按投资计划投入生产产生现金流量，没有足够的资金偿还债务。
2.完工风险
基础设施项目的完工风险主要存在于项目建设阶段，包括工期拖延和成本超级。这个风险是在项目建设中出现几率较高的一类风险。引起该风险的因素是很多的。由于承包商的资信状况不好，施工技术水平较低等，或者由于投资者的资金不按时到位问题，都有可能引起项目不能按照承包合同约定的工期按时完工，给投资方和承包商均带来损失。基础设施项目的投资回收期一般为十年以上，有的甚至更长。它不仅对银行资金占用时间长，且资产流动性差。但是由于基础设施项目向社会提供的产品和服务如电力、自来水、高速公路等，一般没有明显的产品的生命周期，始终存在着市场需求，并且随着经济的发展这种需求还会逐渐增大。城市基础设施这种贷款特点，与银行贷款的特点不相吻合，易产生贷款风险。
3.政策变化风险
南宁市政府投资项目的投融次平台渠道过于单一，主要是由银行信贷、建设直接融资及信托项目为主，受信贷政策的影响较大。在南宁市的工业区基础建设项目中，金融机构的信贷比例达61％。一旦金融机构信贷紧缩，就会对在建工程的资金链起到直接影响，资金链条的断裂导致很多“烂尾工程”和金融机构的不良资产的产生。又如2009年公布的《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》中的要求，机场、港口、沿海及内河水运等建设，政府所占资金之比最低为30％；铁路、公路、城市地铁等建设，政府所占资金之比最低为25％；保障性住房、商品房建设及其它建设，资金占最低比为20％。在现实运营情况中，政府的投融资平台大都面临着资金不足，就需要利用各种方法和途径弥补这种情况，从而使实际建设中的融资风险大大提高。
4.法律风险
基础设施项目贷款担保法律不健全，加大了银行贷款的风险。在城建项目贷款中，最基本的打包模式为以项目自身的收费权作质押，以政府还本付息为承诺。根据法律，经营性收费可用于质押，而行政事业性收费不适用质押。若把城市配套收费、土地出让金收益等行政性收费纳入质押范围则易出现风险。按照《担保法》的相关规定，除经国务院准许的外国政府或国际金融机构信贷转贷除外，政府机关不允许做保证人。可仍有很多政府的兜底承诺基本上向国内金融组织进行信用贷款，提前预支了大量的财政收入，一旦财政不能保证预期收入，那么就不能按时偿还债务，并且将这一问题的严重性扩大。而且，还有一些个别的建设机构会利用政府的兜底偿还的支援，“重贷轻还”，部分建设机构不主动还款，并将还款责任推给政府的做法，使政府不堪重负。
5.环境保护风险
城市基础设施中涉及的某些工业项目也可能会给城市环境以及人类的健康和生活带来部分影响。政府建设城市基础设施的首要目的就是考虑社会的宏观效益，服务于人民，因此，政府会对项目关于环境保护方面的要求会偏高一点。项目的投资者因为环境保护的高要求而使项目生产效率降低，生产成本相应增加，甚至迫使项目停工。当投资者因项目运营问题而无法偿还银行债务时，贷款银行通过有限追索取得项目的所有权和经营权之后也同样需要面对环境保护的问题。
三、城市基础设施融资与风险控制对策
（一）基础设施融资多元化策略
1.采取多渠道、多方式融资
政府作为城市基础设施建设的监管者，要创造政策环境积极拓展基础设施建设的融资渠道，要在财政收入的支出上保证城市基础设施建设资金的有效供给。城市基础设施建设的融资方式比较多，在资金能够满足需求的情况下，应结合城市基础设施建设的性质，对融资成本等条件进行分析比较。针对项目特性，结合融资成本的对比，对融资进行方案比较，选择一种最可行的方案。
2.优化调整融资结构
随着南宁市场经济的不断深入，对城市基础设施的资本结构要进行优化调整，要保证民营资本的比重适当增加。城市基础设施建设中的民营资本比重应扩大，一是有利于减轻国家财政负担的城市基础设施建设资金压力，二是有利于突破规模经济与垄断性之间的矛盾，最终在城市基础设施建设中形成有序、正当竞争的局面，从而对提高城市基础设施建设和运营的效率起到推波助澜的作用。
3.充分发挥城市建设投资公司的投融资职能。
城市建设投资公司可以盘活城市固有资产，实现保值增值，利用政府授予的各项优惠政策，负责城市建设资金筹措。信贷、融通、投入和偿还，用好管好资本金，以资本为纽带，通过多种方式，优化资本结构，实现城建资本或资金的集中营运和滚动发展。目前，南宁市的城市建设投资公司数量少，需求大，应充分利用其职能发展城市基础设施建设。
4.利用银行贷款证券化或通过多次滚动贷款。
基础设施项目建设时间长、项目投资回收期长、投资金额大，这造成了“短存长贷”的风险，因此一方面可以利用贷款证券化来化解银行信贷风险，另一方面也可以通过多次滚动贷款，以满足基础实施对资金的长期需求。
5.以城市经营筹措城建资金。
将经营城市理念引入城市建设领域，打破政府单一投资市政公用设施的体制，实现投资主体多元化，并实现城市发展投入产出的良性循环以及城市的可持续集约发展。目前，南宁市在公交、燃气、道路、桥梁、候车亭等方面，相继引入大量外资或民间资金进行建设。政府应与市场机制有效结合，通过运用市场机制调控城市发展目标与有限资源之间矛盾的经济活动，相互影响，相互补充。
（二）完善基础设施融资机制
1.建立和完善政府偿债机制。
加快发展区域经济，扩大财政收入来源，不断调整财政支出结构，控制和压缩一般性支出，增加可用财力，腾出更多资金用于偿债。进一步加强土地出让收益、城市公用设施配套费、专项收费、经营性项目收益等收入的管理，不断拓宽偿债资金的来源。并根据债务规模和财力状况，对偿债准备实行专户管理，偿债准备一般应不低于年初债务余额的5%，并逐步提高提取比例，确保到期政府债务及时偿还。对市政府各部门管理的闲置资产和持有企业的国有股权等，要采取依法转让、抵押贷款、资产重组等方式，加大资产运营和盘活变现的力度。
2.建立风险预警机制。
政府应研究建立科学合理的风险预警体系和债务控制指标体系，对政府融资进行风险评价，对债务规模进行跟踪监控。凡债务风险评价指标超过预警值的，应采取停止举债、加大偿债力度、督促债务资金使用人及时还债等措施将债务风险降低到安全范围内。对政府债务资金实行对方参与，内外结合的监督办法，财政部门主要负责内部监督，同时人大、审计、监察等部门要积极参与，实施外部监督。审计部门或者社会中介机构要对政府债务资金的使用情况进行经常性的专项审计。财政、发展改革等部门要对政府债务项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效考评。
3.推进投融资平台改革重组。
进一步推进投融资体制改革，构建投融资的平台，疏通资金融通环节，积极探索银行贷款、发行建设债券、国际招标、BOT和TOT等融资方式，加大民资、外资引进力度，形成多渠道、多层次、多元化的投融资机制，为近期建设规划实施提供资金保障，促进规划能够顺利实施。积极采取股权融资、信托融资、特许经营权融资、发行债券融资等融资方式，拓宽融资渠道。加快改革重组，及时划清资产债务，规范内部管理。建立健全现代企业制度，使融资平台公司真正具有投资决策权。
4.加快投融资体制改革和金融体制改革
努力争取国家发行我区市政建设债券，并建立相应的偿付机制和加强管理监督。同时办好体现政府信用的城市建设投资公司、资产经营管理公司和土地收储中心，充分发挥政府授权的投融资平台作用。发展改革、财政部门要会同有关部门制定进一步完善政府投资实体的管理办法，审核投资项目，补充偿债资金，提高城市政府信用度，拓宽融资渠道，多方积极筹措城市基础设施建设资金。积极争取国家开发行、商业银行等金融机构贷款，争取保险资金投资基础设施建设；大力推进城市经营，盘活现有城镇资产，为城市建设多渠道筹措资金。
（三）完善社会信用体系
社会信用体系是一种社会机制，旨在建立一个适合信用交易发展的市场环境，保证市场经济向信用经济方向转变。社会信用体系也是金融生态环境的一个重要组成部分，是金融生态质量的表征因素之一。建立和完善整个社会信用体系，可以吸引更多的社会资本参与市政基础设施建设，金融市场才能在市政基础设施领域发挥出其配置资源的最大效率，为提高市政基础设施项目融资效率，防范和降低融资风险，优化融资结构以及保持持续的融资能力提供保障。
（四）培养融资专业应用性人才
建立和完善人才引进、人才培养和留住人才的机制体制，完善现代城市基础设施管理人才培养体系，并积极引进借鉴国内外基础设施产业市场化运作的成功模式。如今，国内外发展成熟的模式有BOT、ABS、PPP、及BOT等，这为南宁的发展提供了借鉴经验，培养这方面的人才致力于南宁市城市基础设施建设的发展，提高市政基础设施建设的投资效率。高校可以设定具体的风险管理学科研究点，针对基础设施融资风险管理中出现的具体问题进行学术交流，进行探讨并提出解决方案。
参 考 文 献
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