一、金融监管竞争与冲突
二、金融监管协调的两种路径
三、我国的制度选择与完善
四、结论
内 容 摘 要
金融监管竞争与冲突
金融监管竞争
金融监管冲突
（三）金融集团的发展及其不足
（四）金融监管的必要性
（五 ）金融领域不正当竞争
（六 ）我国金融领域不正当竞争的成因
（七）制定金融竞争政策的必要性
二、金融监管协调的两种路径
（一）从机构监管到功能监管
（二）单一监管：最佳选择？
三、我国的制度选择与完善
（一）分业监管抑或单一监管
（二）金融监管协调机制的完善建议
四、结论
在我国经济以前所未水平高速发展并逐渐融入全球市场的背景下，和健全的金融体系的重要性日益凸显。我国金融业正处在一个重要转折期，也处在一个重要发展期，完善金融监管体制，提高金融监管能力成为刻不容缓的任务。如何应对因金融创新和混业发展而加剧的监管部门之间的竞争与冲突，构建适应我国国情和现实需要的混业经营监管体制，就是一个相当突出的问题。2003年《商业银行法》修订和2005年《证券法》修订时，以“国际另有规定的除外”的但书形式，为混业经营的进一步发展预留了空间。但是，对于与此相应的金融监管体制的条整，立法部门并未化，只作了原则性的规定。面对以英国金融服务局为代表的单一监管架构晚近的流行，关于在我国设立某种形式的综合监管机构的呼声不绝于耳。然而，且不论单一架构本身是否是理想监管模式问题迄今并无定论，更为重要的问题是，一个体制是否适合。单一监管所赖以的成熟的市场体系和监管实践，所意味着的巨大的机构和制度融合成本，随之而来的监管权力的高度等等，都令人不得不慎重考虑制度移植中的“排斥反应”。从的现实情况出发，分业监管格局基础上的协调机制，解决关键监管冲突，同时保持适度监管竞争，也许是更优选择。本文分为五个不分。第一部分讨论金融竞争和冲突的原因、表现行事和可能导致的结果。第二部分析金融集团的发展队与金融竞争和冲突的。基础上，第三不分讨论作为应对方案的金融监管协调的两种路径。第四部分结合我国金融监管体制的演变与特点，论证较之单一监管架构，分业监管基础上的协调机制更为可取，并就我国金融监管协调机制的健全和完善提出建议。最后是一个简短的结论。近年来，随着我国金融的转轨与深化 ， 竞争也 日益明显和 普遍， 它不仅左右着各微观金融主体的行为， 而且影响 到宏现金融体系的运行 。为此，必需采取有效措施完善我国金融监管体系，建立起全新的金融监管运行机制和金融竞争政策。以及采取的金融监管的必要措施。
金融监管竞争与冲突
（一）金融监管竞争在金融监管权被多个监管机构分享的任何体制下，监管机构之间的竞争都不可避免。实践永远不会始终被规则束缚，即使是在严格的分业经营、分业监管体制下，金融创新由此产生的非传统金融产品也会带来产品定性和监管权归属的问题。而在混业经营体制下，无论是采取全能银行还是控股公司形式，不同性质金融业务之间的相互交叉和渗透都大为加速，使得金融监管的竞争更加凸显。按照公共选择理论，公共政策的生成并非基于抽象的“公共利益”，而是不同利益集团各自特殊利益角力和妥协的结果。不同金融监管机构一房面不可避免的会更多受到各自部门内利益集团（亦即监管对象）的压力和，另一房名自身在监管权限和监管资源房名也有其特定利益。，现实中金融监管机构总是倾向于尽力维持自己的监管范围，同事进入和消减监管机构的势力范围。监管竞争被形象的称为“地盘之争”（turf war）。 金融监管竞争被广为诟病的一个可能产物是所谓“竞次”现象（race to the bottom），即监管机构为了取悦本部门利益集团、吸引潜在监管对象或扩展监管势力范围，竞相降低监管标准，以致削弱整体监管水平，损害消费者（投资者）和社会公共利益。一般来说，监管机构越多，监管结构越复杂，竞次风险就越大。与此想管的另一个可能后果是“监管套利”（regulatory arbitrage），即提供相同产品的不同金融机构因受到不同监管者的监管，规则、标准和执法实践上的不一致，从而导致金融机构尝试改变其类属，以便将自己置于监管标准最宽松或者监管手段最平和的监管机构管辖之下。不过，不应过分高估上述问题的严重性。就竞次现象而言，一方面，在监管机构数量有限、监管体制相对的情况下，竞次问题并不会十分突出；更重要的是，通过为各监管机构设定更为清晰的监管和任务，并和的问责机制，竞次倾向可以得到抑制。毕竟，监管机构需要为自己的监管失败承担责任。就监管套利而言，该问题主要同以经营主体/机构作为监管划分标准的“机构监管”模式相，通过向着眼于金融产品/业务的“功能监管”模式转变，并加强不同监管机构之间的协调，有可能加以解决。即使无法完全解决，监管套利利于金融市场而言也未必全无益处。金融监管竞争拥趸的理由植根于传统的“分权与制衡”理念、金融机构的选择自由、队与监管弹性的追求。面对日益细化和复杂的金融市场，监管机构每每力有不逮，难免出现判断错误。基于此前提，多“脑”思考、多“眼”监督的监管体制，比判断的单一监管更有利于监管决策错误。
更为重要的是，在合而为一的综合监管体制下，失去了监管机构之间的制衡，将没量制约监管机构可能的过度监管（over-regulation）：单一机构的监管会不可避免的趋向严苛死板，而对市场需求变得感觉迟钝。保护金融经营者免受“监管狂热”之害的关键，就是确保其有多个监管者可供选择，选择自由可以成为独断和反复无常监管政策的制约因素。（二）金融监管冲突金融监管冲突可以在两层意义上加以理解。在意义上，金融监管冲突是指监管权限本身的划分不清，或者金融创新的发展超出既有规则框架，而导致不同监管机构之间职权/职责的冲突。如果说前者属于立法疏漏，那么后者则是市场实践发展的必然结果。这方面一个直观的例子，就是边缘金融产品或替代金融产品的出现。金融产品兼具不同传统金融产品的特征，游走于边缘，难以完全归入任何传统金融部门。监管冲突既可以表现为冲突，即不同监管机构竞相实施监管，从而监管重复（regulatory duplication），也可以表现为消极冲突，即不同监管机构均回避或遗漏监管，从而形成监管真空（regulatory gap）。在另一层意义，也许也是更深刻的意义上，金融监管冲突是指不同监管机构之间监管、监管理念、监管方法（手段）乃至监管文化方面的差异，在监管实践中所体现出的矛盾和分歧。当监管领域出现交集时，分歧可能演变为现实的冲突；即使是在画地为牢的情况下，金融市场和消费者整体上也可能会分歧而受到不利。从监管上看，银行同宏观经济的密切，银行监管者将防范系统风险、维护系统稳定作为核心；保险监管者将保护保单持有人的利益作为核心；证券监管者则对投资者保护，确保市场公平、小绿和透明，系统性风险三个给与同等重视。与监管相适应，银行和保险监管机构侧重于确保被监管机构清偿能力（solvency）的审慎性监管（prudential regulation），而证券监管者在审慎性监管之外，更注重通过对业务经营行为（conduct of business）的监管，确保市场的公平、效率和透明。在监管、理念和方法上的差异，经过长期实践，形成了各监管机构不同的监管风格或者说监管文化。与较为温和内敛的银行和保险监管不同，证券监管机构通常更为强硬，强调信息披露和自律监管，依靠更为激进的执法手段处罚不当行为人，遏制行为。于严格披露要求和严厉执法措施的监管文化，与银行和保险监管者侧重监管对象安全与稳定的更为“家长式”（paternalistic）的监管文化相去甚远。（三）、金融集团的发展及其不足作为金融混业经营载体的金融集团（financial conglomerates）近年来在全球范围内的迅速发展，既使金融监管竞争与冲突问题变得更为现实，同时也对其强化。对金融集团并无适用的法律定义，就其内涵而言，大致是指具有统一协调的组织结构，主要业务为金融业务，并且在银行、证券、保险业务中至少从事两种业务的企业集团。[10] 金融集团形式多样，代表性类型包括全能银行型、银行母公司型和金融控股公司型。金融集团的发展队与金融监管提出了一系列问题，如集团结构复杂、集团缺乏透明度、集团内交易带来的风险传播和利益冲突、各专业监管机构无法获得实施监管所需要的充分信息等。在金融集团银证联营乃至银、证、保联营的情况下，同一集团的审慎监管和业务经营监管之间的分歧会更为，系统性稳定与消费者保护之间的冲突会更加频繁，不同监管方法和监管文化之间的碰撞也会更加激烈。[11]在我国一个金融法律制度尚不发达，金融监管经验尚不丰富的国家，金融集团发展的更多的体现在加剧了监管的消极冲突，即因监管部门实施监管而形成的监管真空。我国虽然尚无金融集团立法，但事实上的金融集团广泛纯在，既有历史形成的特例，也有近年来金融市场变化及金融混业政策逐步开放的产物。缺乏规范，我国金融集团的形态和结构不一而足，大致可以分为三类：（1）由纯粹控股公司控股下属金融机构形成的金融集团；（2）由金融机构设立/控股金融机构形成的金融集团；（3）由大型企业控股金融机构形成的混合集团。我国金融集团在立法滞后情况下的事实发展及其对监管消极冲突的加剧作用，在德隆事件中表露无遗。德隆旗下有200余家关联或控制企业，除工商企业外，还包括商业银行、证券公司，信托公司、租赁公司等金融机构，几乎涉足了国内所有金融业务领域。金融与产业金融机构之间的资金融合，是德隆能够迅速膨胀的重要原因。德隆事件充分显示了金融集团的发展队与监管消极冲突的强化效果：金融集团的监管权限、市场准入资质及许可、金融业务与工商业务的联营限制、集团内部关联交易的控制（“防火墙”制度）等关键制度均未，使得监管操作无章可循，监管对象有机可乘；而监管沟通与信息共享应急协调机制的缺位，则使得集团风险得到及时的识别、评估和化解，导致损失。 （四）、金融监管的必要性（1）金融监管是金融监督与金融管理的复合称谓。金融监督是指金融监管当局对金融机构实施全面的、经常性的检查和督促，并以此促使金融机构依法稳健地经 营、安全可靠和健康的发展。金融管理是指金融监管当局依法对金融机构及其经营活动实行领导、组织、协调和控制等—系列的活动。进—步而言，金融监管是金融 监管机构依据金融法律、法规，运用行政手段和法律手段对金融机构、金融业务、金融市场的活动进行规范、限制、管理与监督的总称。（2）金融监管的必要性：（a）金融业的重要性（金融是现代经济的核心，金融体系是全社会货币的供给者和货币运行及信用活动的中心，金融稳定对社会经济的 运行和发展起着至关重要的作用）；（b）金融业的高风险性（金融业存在着诸多风险，又关系到千家万户和国民经济的方方面面，如果金融机构出现问题，将会对 整个经济与社会产生很大的影响）；（c）金融体系的脆弱性（银行是经营风险的企业，以较少的资本经营较多的资产存在着很大的风险，同时，个别银行的破产很 容易导致整个金融体系的崩溃而引发金融危机）；（d）金融业的信息不对称（存款者与银行、银行与贷款者、银行与监管者之间存在着很大的信息不对称，产生了 逆向选择和道德风险，不仅降低了金融效率，而且增加了金融风险）。(3) 金融创新要求加强金融监管。国际上，一般将金融不稳定分为两类 ： 一类是金融危机．特征是储户向金融机构挤提存款，导致银行流动性不足，加上市场大量抛售本币。引起货币大幅度贬值。另一类是金融恶化 ，特征是高比例的不良贷款以及金融体系的资本充足率过低。在近 1 0年的时间里世界上发生了1 5次金融危机． 金融恶化则更为常见。为了维持中国经济的持续稳定发展，在中国建立和形成有效的金融稳定机制 ，引入强有力的外部监管者。是非常必要和紧迫的任务。
（五）、金融领域不正当竞争 （一）我国金融领域不正当竞争 1.专业银行在吸收存款 、发放贷教 、设立机构 、挤占结算资金等方面展开了一系列的不正当竞争活动 ：采取发放高比率揽储费( 有的高达 5 0 ％) 、 协储费 、实物奖品及以贷引存等方式拉储蓄存款或利用对单位实权人物发业务联系费 、多种形式的请客送礼、放松开户条件等手段争夺单位存款；在贷款方面主要表现为 ：采取拆借同业 、搞假“ 委托贷款” 、利用“ 存放同业” 科目通过房地产信贷部等附属机构以及劳动服务公司等自办经济实体发放贷款等隐蔽方式 ，问接避开人民银行的规模管理 ；使用额外收取利息或利润甚至直接突破人民银行规定的贷款利率浮动范围等手段 ，谋取高利 ，为资本纵横照顾地方政府关系、单位关系 、人情关系 ，不惜放松贷款条件发放关系贷款 ， 支持炒地皮 、 炒股票 、 炒外汇等投机活动 ：企图为商业银行化捞取资本．不惜血本 ．巧立名目，千方百计开后门 ，大肆增设储蓄网点 、信用卡代办处之类的附属外设金融机构 ，有些银行甚至大兴土木建宾馆 、办商场等，展开激烈的地盘争夺战。 2.金融市场各主体竞争活动混乱无章 ，其突出表现有 ：违章拆借 ；社会乱集资行为盛行。 3.各级人民银行也在不同程度上存在执法犯法的问题 。如自办经济实体，参与炒地皮 、炒股票等逐利投机活动 ，更 加剧 了不正当竞争。 （六）、我国金融领域不正当竞争的成因 ( 1 ) 各商业银行桀骜难驯。我国商业银行都是机构遍及全国的庞大垄断组织 ．长期以来习惯于同人民银行平起平 坐， 对央行监管心怀不敬。现有商业银行风险约束极差 ．根本不存在破产倒闭 、丧失产权的后顾之优 ．用不着对自身的竞争行为负责。因此商业银行敢于藐视金融法规 ，不惜代价哄抬利率 ．争夺地盘 ，盲目竞争。 ( 2 ) 人民银行监管乏力。这一点可从以下几方面加以证明：一是观念误差 ； 二是人民银行缺乏独立性 ：三是人民银行 特别是基层行权力与责任不相符 。 ( 3 ) 地方政府不合理干预。地方政府特别是落后地区政府从本地利益出发 ，时常纵容 、鼓励甚至通过所辖地区金融机构从事违反金融法规的活动。有些地方政府还制定了不少存在保护地方利益的金融管理规定 ．在较大程度上阻碍了人民银行的金融监管工作。 ( 4) 金融市场机制不健全。我国的金融市场尚处于起始和发展阶段 ，各种法规尚未健全和完备 ，利率 、汇率机制还没 有完全市场化，金融市场主体缺乏健全的金融法规观念 ，人民银行监管操作尚不熟练，难以防范和制止不正当竞争。 （七）、制定金融竞争政策的必要性 1 ． 金融机构多元化发展的需要 改革以来， 我国金融机构多元化趋势不断加强, 非银行金融机构适应金融需求的多样化迅速崛起； 新兴 的股份制商业银行以其强烈的进取意识和灵活的经营 机制 ， 全力进行业务开拓； 以城市信用社为基础组建的合作银行正焕发出勃勃生机, 外资金融机构争相抢入中国市场。国有银行之间也呈现出“ 农行进城、 中行上岸、 建行破墙” 的业务交叉局面 于是如何为各金融机构包造一个公平的竞争环境， 如何合理界定它们各自在金融体系中的适当位置，使其充分发挥各自的潜能和优势，以形成我国合理的金融结构，就成为必须由金融竞争政策加以解决的问题。 2 ． 规范各金融机构行为和提高融资效率的需要虽然金融机构多元化有所发展， 但是目前我国基本的金融格局仍呈现出国有银行依靠行政力量集中和控靛全国绝大部分金融资产的局面，其信贷资金使用的低效益使整个社会的融资效率极其低下。为提高融资效率，就需要促进竞争，竞争必须是规范、 有序、 公平的．因而就要有一套完善的竞争政策加以指导和规范。 竞争政策是市场经济 的基本政策， 具有其它政策无法 比拟 的激励和抑制功能．它一方面通过一系列保护性措施 ，促进市场秩序化、 规范化， 使参加者具有平等的竞争机会． 并囤此激励其在法规允许的框架内发挥 自己最大的潜能； 另一方面又通过一系列具有警告性、 惩罚性的规定和措施 ， 消除有损于市场效率的现象 二、金融监管协调的两种路径金融监管内在的竞争和冲突，是金融集团的发展带来的强化效果，使得金融监管协调机制成为题中应有之义。面对金融机构界限的日益模糊，传统的以经营机构作为监管基础的机构监管逐渐转向以业务/产品作为监管基础的功能监管，以使监管权限的划分更为；基础上，通过牵头监管者、伞形监管架构乃至单一监管机构等不同方式，协调监管运作。（一）从机构监管到功能监管所谓机构监管（institutional regulation, entity regulation）是指将金融机构类型作为划分监管权限的依据，即同一类型金融机构均由特定的监管者监管：银行监管由银行监管者负责，证券公司监管由证券监管者负责，保险公司监管由保险监管者负责。这是历史上金融监管的主要方式。在机构监管体制下，特定类型金融机构的所有监管事项由响应机构监管者统一负责，而不论其涉及何种金融业务。机构监管有其性，但随着金融机构业务多元化，是金融集团的出现，机构监管方法逐渐不适应现实发展。最突出的表现狙神，银行、证券公司、保险公司等往往提供功能相似的金融产品，而业务却受到不同监管机构按照不同标准进行的监管，形成监管差别；监管上的差别会导致激励方面的差异，在市场条件不变的情况下，会使得市场竞争条件出现差别，不利于公平竞争。 相比之下，功能监管（functional regulation）的理念是，相似的功能应当受到相同的监管，而不论功能由何种性质的机构行使。在金融监管领域，功能监管概念最早出现在20世纪80年代早期的美国，之后成为美国历次金融改革法案的必备话题，并最终在1999年的《金融服务现代化法》（Gramm-Leach-Bliley Act,简称GLBA）中得以确立。GLBA“规定了功能监管，由州和联邦银行监管者监督银行业务，州和联邦证券监管者统辖证券业务，州保险委员会负责保险经营和销售……将最有经验的监管者置于其最熟悉的金融业务监管领域”。为了体现功能监管理念，GLBA废除了联邦证券法对于商业银行的适用豁免，要求商业银行的大不分证券业务转交单独的关联机构或子公司进行，并接受SEC的监管。 同时，为决功能监管下金融创新产品在监管归属上的潜在争议，GLBA第205节专门规定了对“新混合产品”（new hybrid product）的监管权：原则上新混合产品归属SEC监管，但SEC在制订规则之前，应就与新混合产品的证券商注册要求与联邦储备委员会（简称“联储”）协商并取得一致。在适应金融机构业务多元化、强化业务监管方面，功能监管优势。但是，如上文所述，在涉及整体风险和清偿能力的审慎性监管方面，功能监管并不能完全需要。点在金融集团的监管上体现得尤为突出：在各功能监管机构对金融集团各种业务实施功能监管的同时，还需要有一个机构从整体上把握金融集团的风险和清偿能力，实施审慎性监管。为此，GLBA规定联储作为金融控股公司的总体监管者，或所谓“伞形监管者”（umbrella regulator），对于金融控股公司及其子公司拥有法定监管权，有权基于审慎性需要，对其财务、风险和合规情况等进行检查，并随时要求其提交报告。（二）单一监管：最佳选择？截至2005年，已有至少50个国家在不同程度上确立了综合监管体制：或者设立全面所有金融部门监管的单一机构，或者赋予特定机构监管至少两个主要金融部门（银行＋保险、银行＋证券、证券和保险）的权限。 尽管早在20世纪80年代就已在北欧国家出现， 但综合监管结构性改革的真正催化剂和焦点是1997年英国金融服务局（Financial Services Authority, FSA）的。下文的讨论将主要围绕以英国FSA模式为代表的单一监管模式展开。单一监管的拥趸列举了其诸多优势，如更好的监控跨金融风险、更的监管金融集团、避免监管俘获、有助于消费者保护、有利于降低监管成本，等等。但是，正如有学者所指出的，在所有支持单一监管的主要论证中，都能发现其一系列响应的抵销性的缺点。笔者不拟对单一监管的优劣逐一辨析，而是试图从三个角度观察其是否一定是金融监管的最佳选择：（1）金融监管者选择单一监管的主要理由是什么，理由是否充分；（2）单一监管之于金融竞争与冲突的如何；（3）单一监管发挥作用所需的外部条件如何。在世界银行对实现综合监管的国家进行的一项抽样调查中，问题之一定采取综合监管的主要理由。各国监管者选择最多的三个理由依次是：（1）更好的监管朝向全面混业发展的金融体系；（2）最大化规模和范围经济（economies of scale and scope），降低监管成本；（3）解决既有监管机构沟通与合作不佳的问题。 第一个理由主要是基于一种认知，即金融混业的发展不仅在模糊金融机构的界限，也在模糊金融业务/产品的界限，传统的金融业务疆界正在消失，分业监管不再现实。然而，研究表明，不同行业的核心金融业务仍然是可以清晰区分的。例如，银行业的核心业务是吸收活期存款和发放商业信贷，二者之间的不匹配性（mismatch），核心特征是金融产品所不可取代的。具有显著差别的核心业务的存在，是功能监管必要性和性的基础；非核心业务的模糊化，则可以通过监管协商和冲突解决机制来应对。对于第二个理由，该项调查报告本身即指出，就规模经济而言，并无确凿的数据表明新监管机构的运营成本低于之前各监管机构运营成本之和；而在范围经济方面，经验表明综合监管者内部的组织结构趋向于反映传统的机构界限，其是否有助于提高校率，尚待观察。至于加强监管沟通与合作的问题，同样充分证据表明，综合监管机构内部各之间的沟通，会自然比功能监管机构之间的沟通更为。尽管单一监管可以消除监管机构之间的地盘之争，防止竞次现象，但监管制衡却也随之失去。结构的庞杂和权力的易于强化单一监管机构的官僚性，使监管趋向于固执和严厉，而对市场需求无动于衷。同时，在单一监管机构内部仍按传统机构界限划分部门的情况下，代表不同金融领域的各部门之间的机构内竞争依然存在，强势部门（如银行监管部门）有可能获得单一机构的主导权，从而产生片面监管的风险。同样的，反映传统监管机构特征的各部门之间在监管理念、监管方法和监管文化方面的冲突并不会因机构整合而自然消失，只不过由机构间冲突内化为机构内冲突。 缓解问题的方法是整合监管规则，即以统一的监管方法和规则，取代各部门所依赖的传统方法和既有规则。然而，规则整合的难度更甚于机构整合；在设立综合监管机构的国家中，只有极少数制定了适用于整个金融体系监管的统一规则。在单一监管模式发挥作用的外部条件方面，一项68个国家金融监管体制的实证研究显示，金融监管程度/可能性与制度环境程度成正比，与市场规模和中央银行的参与程度成反比。换言之，这意味着：（1）制度环境越成熟，“良治”（good governance）程度越高，越易于实现综合监管；（2）市场规模越大，越不易于实现综合监管；（3）中央银行在金融监管体系中的角色越，越不易于实现综合监管。研究结果对于意欲效仿单一监管的国家不无参考价值。
三、我国的制度选择与完善（一）分业监管抑或单一监管理解一国金融监管体制最好的方法是用历史的眼光观察。美国坚持功能监管基础上的伞形监管架构、拒绝监管，固然体现了历史形成的牢固传统，英国采用单一监管架构、整合监管权力，在很大程度上也是历史形成而非刻意设计的结果。原则，既适用于对我国现有金融监管体制的分析，也适用于对可能的借鉴与移植的探讨。改革开放，我国金融经营和监管体制大致经历了“混业经营，混业监管”――“混业经营，分业监管”――“分业经营，分业监管”三个阶段。现行金融分业监管体制的确立，如果从1995年《商业银行法》颁布起算，不过十余年；如果从1998年保监会成立和《证券法》颁布起算，还不到十年；而如果从2003年银监会成立起算，则不过短短数年。各监管部门还处在做好各自领域的基础监管工作，完善分业监管体制的阶段，更需要的是总结监管经验，巩固既有成果，获取更多的分业监管收益，而不是在缺乏足够论证和经验支持的情况下贸然启动监管整合。总结我国对分业监管体制的诟病，其实主要在两个方面：第一，不能监管金融集团；第二，不能应对以形形色色理财产品为代表的金融创新的发展。但是，通过确立功能监管原则，并基础上法定监管协调机制，上述两个问题都可以得到解决，下文将作进一步讨论。相反，基于上文的相关分析，我国并不适单一监管体制。 首先，我国金融市场尚处于发育阶段，金融部门之间的差异多于共性，绝大部分金融机构之间还有着清晰的划分，远未发展成熟到需要/可以由单一机构实行一体化监管的程度。，如上所述，单一监管有两层含义，即机构的统一和规则的统一。如果仅仅整合机构，那么所形成的综合机构与伞形架构其实区别不大，并布恩那个充分发挥综合监管的长处。然而，鉴于我国现有三大监管机构的规模，即使仅仅进行机构整合，也将意味着巨大的变革成本。至于监管规则的统一，考虑到我国金融市场和金融法律制度的实际情况，更是极不现实。再次，以四大国有商业银行为代表的存款类金融机构仍然在金融业内占据统治地位，金融业仍然以银行为主导，[28] 实力上的显著不均可能导致银行业监管部门在单一机构中获得压倒性优势，使得监管资源分配或监管政策设计出现倾斜。最后，我国金融监管体制的时间较短，加之金融业国有比重中打，监管部门同金融机构之间的关系比较复杂，监管独立性并未充分确立。种情况下，相队与多头监管，大一统的单一监管模式更有可能为行政干预和利益集团监管俘获创造条件。，从我国实际出发，单一监管并不适宜，保持和完善现分业监管体制，是更为明智的选择。至于因金融创新和金融集团发展而加剧的金融监管冲突，则可以通过加强机构监管协调来解决。（二）金融监管协调机制的完善建议1.人民银行主导的法定监管协调架构2003年通过的《银行业监督管理法》和修订后的《人民银行法》对金融监管协调机制作了原则性规定。，《银行业监督管理法》第6条和《人民银行法》第35条规定银监会和人民银行应当在相互之间及同金融监管机构之间监管信息共享机制，《人民银行法》第9条则授权/责成国务院金融监管协调机制。但是，迄今为止的金融监管协调仅限于银监会、证监会和保监会不定期的监管联席会议，停留策沉湎，不是法定机制，内容也以“务虚”为主，实际收效甚微。事实上，从本文第三部分关于金融监管协调的分析中不难发现一个共性的特征，即存在一个总体意义上的监管者，对金融机构进行总体监督和控制；惟其如此，金融监管协调才具有坚实的平台。反观上述法律协调机制条款，并未创设一个监管主体，甚至也提供推定出一个总体监管者的余地，难以形成真正的监管协调。既然按照上文分析，我国并不适宜实行单一监管，那么当务之急，便是确定功能监管基础上的伞形监管者。来看，最适合担任伞形监管者的，莫过于人民银行。中央银行在金融监管中的必要性和重要性毋庸置疑，即使是在实行综合监管的国家，中央银行在发布和修订审慎性法规、授予或吊销金融机构牌照制定金融系统整体的重要法律方面也发挥重要作用。出于货币政策职能、防范和化解系统性风险，行使最后贷款人职能，发挥比较优势和降低监管成本等考虑，中央银行需要行使一定金融监管职能。同时，肩负宏观经济运行职责的中央银行，也能够更好的在防范金融风险与允许适度风险行为你以保持宏观经济活力之间保持平衡，而不像并不承担宏观经济职能的监管机构那样，存在过度压制风险以防止金融机构倒闭的倾向。就我国实际情况而言，一方面银监会、证监会和保监会分业而治，缺乏人民银行那样的超然地位；另一方面，人民银行历史上曾经是金融市场的全面监管者，银监会、证监会和保监会的监管职能均袭自人民银行，银行拥有“三会”所不及的力。伞形监管者的职责，由人民银行承担最为适宜。 有鉴于此，应由国务院根据《人民银行法》第9条的授权，以行政法规的行事确认人民银行总体监管者的地位，人民银行主导下的常设金融监管协调架构。架构下，对各种金融理财产品以“功能”为基础协调监管，并由人民银行作为金融控股公司的法定监管者。2. 协调金融理财产品监管我国金融机构突出的各类金融理财产品，是金融创新的体现，也是监管乱源头止一。现理财产品涵盖各种金融机构，包括商业银行的人民币和外币代客理财业务、信托投资公司的资金信托业务、基金管理公司的基金管理业务和委托资产管理业务、证券公司的定向资产管理业务和集合资产管理业务、保险公司的投资连接保险和万能保险业务等。 各类理财产品虽然在法律性质上虽然尚无清晰界定，但都具有相当程度的信托色彩，在功能、运行机制和监管思路方面也大体一致。然而，缺乏监管协调，各监管部门一领域上是按照机构监管的原则各自为政，在投资金额起点、期限设置、能否保本、能否有固定收益、能否转让流通能否跨地区分支机构经营等问题上各执一词，既不利于相关业务的顺利开展，更不利于监管和投资者保护。为解决问题，需要改变监管方法，由机构监管转向功能监管。队与已理财产品，根据其功能（如信托），由人民银行会同“三会”协商确定监管规则，报请国务院以行政法规形式发布，作为该领域监管依据。基础上，有权监管机构根据相关产品的具体功能，可以制定实施细则；如果在实施中出现分歧，同样经由协商解决，如无法取得一致，可以通过常设协调架构中的争议解决机制，由人民银行报请国务院裁断。对于将来的金融创新，也依据功能原则监管：任何监管部门对可能涉及部门权限的混合金融产品制订规则时，应事先与该部门及人民银行进行协商，达成一致；如无法取得一致，则可诉诸争议解决机制。3. 金融集团监管权限严格说来，即使是在2003年和2005年《商业银行法》和《证券法》修订之前，我国法律也并未明文禁止通过控股公司的行事金融集团。《商业银行法》第43条禁止商业银行“从事信托投资和证券经营业”或“向非银行金融机构和企业投资”，但并不禁止企业投资控股商业银行；《证券法》第6条要求“证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立”，而控股公司之下的作为独立法人的子公司，理论上也符合“分别设立”的要求。可见，至少对于金融控股公司形式而言，其实一直不存在法律障碍。修订中“国家另有规定的除外”的但书，只是为更多形式的金融集团（如银行母公司型）和金融混业预留空间。，对于金融集团一方面立法未予整体禁止，另一方面却又相应规则加以规范，导致我国金融集团无序发展，形成监管空白。的主监管制度既无法律约束力，也难以清晰划分监管权限，作用有限。以立法形式对金融集团的监管权限和分工，已是势在必行。我国金融集团模式不一，在监管上也应有相应区别：对于金融控股公司，即由纯粹控股公司控股不同金融机构形成的金融集团，按照上述监管协调架构，由人民银行作为伞形监管者，负责金融控股公司整体监管；各金融子公司的业务，则由各监管机构按照功能原则进行相应监管。对于金融机构作为母公司形成的金融集团（如银行母公司型），由母公司的功能监管机构（如银监会）在并表基础上对母公司进行监管，其金融子公司则由响应功能监管机构监管。
结论金融监管竞争与冲突是与金融监管相始终的话题，金融集团的发展使得话题更加引人注目。如何应对和解决，并不存在绝对的理论标准或实践坐标，而是取决于一国需要/能够在多大程度上容纳监管竞争，在何种意义上消弭监管冲突。金融监管协调机制的构建，正如金融监管模式的选择一样，受制于一国独特的国情，受制于其治、经济、历史、金融市场和监管资源方面的条件。个意义上，每个国家都有其不同于国家的、选择或不选择某种模式的理由。我国近年来金融集团和金融创新的发展不断挑战既监管体制，也提出了监管协调的迫切要求。惟其如此，我们更需要对实践中究竟需要解决什么问题如何解决问题进行冷静分析，而不是贸然移植“先进”模式。当此分业监管体制全面确立时日尚短，制度成本收益尚待进一步把握之际，保持制度的连续和稳定，应当成为优先考虑的。在现分业监管格局下，通过确立功能监管原则，并基础上中央银行主导的伞形监管架构，足以解决实践中存在的主要问题。这应该成为当前将来一段时期内我国监管体制的定位。
参 考 文 献
1.《金融监管》 [美]杰克逊 蒙斯思 著。 吴志攀 等译
2.《货币金融学》米什金
3.《金融的哲学》 周洛华
4. 《新金融秩序》 席勒
5.《金融市场学》
