完善失业保险制度

一、失业保险制度概述

二、目前我国失业保险制度存在的问题

三、国外失业保险制度经验借鉴

四、完善我国失业保险制度的对策建议

内 容 摘 要

目前我国处于社会主义市场经济转型关键时期，就业结构性矛盾凸出，失业问题越来越严重。具有保障人民基本生活水平和促进就业作用的失业保险制度日显重要。本文分析了失业保险制度的现状，发现失业保险制度在践行中存在覆盖面不广、标准不合理、基金及自身管理不善、立法层次低等问题，并参照借鉴国外失业保险制度相关经验，在此基础上提出了建立《失业保险法》；加强失业登记管理，逐步扩大失业保险的覆盖面；增强失业保险制度的促进就业功能；提高失业保险统筹层次以及加强失业保险基金监督管理等完善我国失业保险制度的对策建议。

关键词：失业保险制度；就业；问题；建议

完善失业保险制度

失业保险是指国家通过立法实行的，由社会集中建立基金，对因失业而中断收入来源的劳动者提供物质帮助的一种社会保险制度，核心内容是社会集中建立失业保险基金，分散失业风险，使暂时处于失业状况的劳动者生活得到基本保障，并为其提供职业培训和就业机会的一种社会保障制度。在我国目前就业形势极为严峻，失业现象频发的情况下，对失业保险制度进行研究，进一步完善失业保险制度具有非常大的现实意义。因此，本文在分析我国目前就业现状以及失业保险制度现状的基础上，具体探析了目前我国失业保险制度存在的各方面问题，最后结合发达国家失业保险制度的经验，综合归纳提出了完善我国失业保险制度的对策建议。

　一、失业保险制度概述

（一）失业保险制度发展历程

失业保险制度是伴随着人类工业化进程逐步建立、发展、完善起来的。我国的失业保险制度在国有企业影响下而建立，主要经历三个阶段：一、建立阶段，1986年7月国务院颁发《国营企业职工待业保险暂行规定》，标志我国失业保险制度初步建立；二、发展阶段，1993年国务院对《暂行规定》进行了修改和完善，颁布了《国营企业职工待业保险规定》。这主要是为了缓解国有企业体制改革导致大量失业人员而颁布；（三）巩固阶段，1999 年1月，国务院颁布了《失业保险条例》，标志着我国失业保险制度的基本定型。沿用至今。

 （二）失业保险制度的基本内容

 《失业保险条例》规定：失业人员领取失业保险金的条件有：一是履行缴费义务满一年；二是非本人意愿中断就业；三是已办理失业登记并有求职要求。我国失业保险基金的筹集采取“三方”负担的模式，其中企业按照本单位工资总额的百分之二缴纳失业保险费，劳动者按照本人工资的百分之一缴纳失业保险费，另外财政视情况给予一定的补助。失业保险金的给付标准按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保险标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。失业保险作为社会保险制度的一个基本项目，保障基本生活和促进就业是失业保险制度建立的基本功能，具体功能如下：

1、保障基本生活功能。

通常劳动者在失业后无经济收入来源，生活发生困难，而失业保险通过对失业者发放失业保险金，以保障其基本生活，使其能够正常地生存下去，维持劳动力的再生产，为重新就业创造积极条件。 

2、促进就业功能。

通过对失业人员的培训和教育，提升其自身素质，提高其在社会中的竞争能力，并积极为失业人员开展职业介绍等相关服务，促使其尽快重新就业。

3、合理配置劳动力功能。

这体现在两方面：一是由于失业保险的存在，失业者在寻找新的就业岗位时获得了经济保障，免除了后顾之忧，失业者也就有条件寻找尽可能与自己的兴趣、能力相符合的工作岗位，从而有利于劳动力的合理配置；二是由于失业保险的存在，用人单位减轻了向外排斥冗员的经济、社会两方面的压力，从而有利于单位制定理性的、合理的用人决策，从而也更有利于劳动力的合理配置。

4、稳定功能。

一是体现为社会稳定功能，二是体现为经济稳定功能。失业保险为失业者提供生活保障，安定了个人及其家庭生活，使家庭关系保持稳定，因此，缓解了失业对整个社会所带来的冲击和震动，从而有利于维护社会的稳定和正常的社会秩序；失业保险金的筹集与发放具有抑制经济循环的作用，减轻了经济波动的剧烈程度。 

5、调节功能。

失业保险可以通过向失业者提供物质资助来调节社会上的贫富差距，通过劳动力更合理的配置、更高的劳动生产率来调节经济的运行。

二、目前我国失业保险制度存在的问题

近年来，我国失业保险制度不断完善，保障功能不断扩大，在保障失业者的收入、促进再就业和应对失业贫困等方面发挥了积极作用。但是我国失业保险制度运行中也存在着诸多问题，影响保险功能进一步发挥。

（一）失业保险覆盖面不广

　目前我国失业保险制度的实际覆盖面过窄，导致需要保障的人却无法得到救济。由于参保意识淡漠等原因，流动性较大和失业风险较大的群体没有被覆盖进来，覆盖进来的群体中有相当一部分人就业比较稳定，再加上统筹层次太低和财政分灶吃饭等原因，个别统筹单位出现的道德风险导致失业保险制度出现反向选择。

同时，由《失业保险条例》相关规定可知，该条例中的失业保障对象涉及国有企业、城镇集体企业、事业单位、及私营企业，尚未纳入行政机关、公务员和灵活就业人员，覆盖范围不全面。

（二）失业保险标准方面存在缺陷

1、支付标准方面

有相关研究指出，国外失业保险金待遇水平普遍较高，失业保险金与最低生活保障和最低工资之间有密切的联系，三者之间的待遇梯度关系为失业保险金大于最低工资标准大于最低生活保障标准，与我国形成较大反差，我国失业保险金的给付标准按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保险标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。失业保险金水平过低，失业保险功能异化，难以抵御失业贫困。成都市失业保险金从2014年7月1日起按照新的标准执行。青羊区、金牛区等区的失业保险金为每人每月840元，都江堰市、彭州市等为每人每月749元。在低失业保险金给付下，失业人员会更倾向于通过隐性就业来增加自己的收入。

同时，目前，我国现行失业保险金的支付方式是单一式的，即在享受期限内，按月按标准等额发放失业保险金。这相当于在享受期限内，为失业者提供了稳定的收益。会降低失业者搜寻工作的努力程度，抑制了失业者在享受期限内积极就业的努力，增加了他们的失业时间。

2、失业保险支付时间规定方面

目前我国《失业保险条例》规定，失业人员失业前用人单位和本人累计缴费满一年不足五年的，领取失业保险金的期限最长为十二个月；累计缴费满五年不足十年的，领取失业保险金的期限最长为十八个月；累计缴费十年以上的，领取失业保险金的期限最长为二十四个月。因此，我国目前失业保险制度具有不考虑缴费时间长短的问题。有学者根据工作搜寻理论，应用存活分析方法建立了含有失业保险给付期限因素的失业持续时间模型进行了实证研究。结果表明：享受失业保险者的失业持续时间明显长于不享受失业保险者的失业持续时间，在失业保险给付额度相同的条件下，失业保险给付期限与失业持续时间成同向变动关系。

在供求现状方面，在城镇失业保险的覆盖范围上失业保险存在的供求不平衡，远远满足不了社会需求。同时失业保险基金虽然增长迅速，从1999年的累积结余160亿激增至2009年的1524亿，10年增长了近10倍，年均增长率近20%。但基金的收支上也存在供求不平衡，历年的失业保险基金还是收大于支略有结余。

（四）失业保险的管理方面问题诸多

1、失业保险制度的统筹层次低

失业保险统筹层次太低，在我国失业保险市级统筹层次情况下，各省市自治区之间失业保险的支付标准和给付标准存在很大的差距。尤其是经济发展不平衡导致发展水平低的地区失业人员多且失业保险基金支付能力不足，而对于经济发展好的地区失业保险基金绰绰有余。由于实行市级统筹绰绰有余基金不能跨省市间调度，局限了失业保险基金的社会性保障作用。同时，我国失业保险基金的市级甚至县级统筹模式还使得失业保险关系转移困难，这也成为农民工参加失业保险的一个重要障碍。

2、行政管理方面

目前，我国市县级失业保险行政管理中存在管理机构虚设、管理职能虚位、管理职责虚位、管理职权虚位等问题，从而使失业保险主要功能未能更好发挥。

3、工作负担加重，企业责任缺失

首先领取失业保险金的人员增长迅速，随之而来的工作对象和基数的变大，导致经办和管理工作的难度加大。此外，企业往往采取变相的手段，使部分员工最终未能享受失业保险。同时，在我国现行失业保险制度运行中，失业保险缴费率均由政府统一规定，没有充分考虑到企业的生产经营状况以及各行业的失业风险，易产生企业拖欠缴纳失业保险现象出现。

4、就业激励机制欠缺

我国保障就业的激励约束机制不足，保障就业的机制与失业保险制度未能和谐互动。如：未规定跨地区求职资助津贴，户口、居所等制度束缚失业者跨区求职，职业培训、职业介绍津贴往往缺乏实施保障。此外，我国现行失业保险制度中没有提前就业激励，也没有职业安定和减少失业的失业保险待遇。

5、失业保险监督和使用方面监管不足

首先，失业保险金的使用不规范，按规定应对申领失业保险待遇的人员进行就业审核，但有的地方对并轨人员缺乏就业审核，无论就业与否都登记为失业人员，使不少已就业人员也享受了失业保险待遇。有的地方将失业保险金一次性发放，有的对未与企业解除劳动关系的下岗职工提前发放保险金，有的对失业人员不论参保时间长短一律按两年发放。

其次，虽然我国成立了专门的基金管理机构，但由于缺乏完善的基金监管法规和有效的监管手段，地方政府社会保障部门角色模糊不清，政企不分，导致部分基金被严重违纪使用，甚至贪污腐败，严重违背了“以天下之财，致天下之民”的均等化原则。

此外，失业保险金调节能力不足。失业保险金省际间结余不平衡，调剂能力较差。按规定失业保险基金在直辖市和设区的市实行统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区政府规定，可以内部建立失业保险调剂金，但没有建立国家一级的调剂基金，结果失业保险基金结余在省际分布很不平衡。

（五）失业保险立法层次低

我国失业保险制度实施过程中参考依照的是条例规范，而不是遵循失业保险基本法律，失业保险制度实施没有上升到法律层次。《失业保险条例》只是国务院颁布的一个行政性法规，没有上升到法律的高度。要增强失业保险制度的权威性和严肃性，必须有国家层次的立法。

三、国外失业保险制度经验借鉴

（一）立法方面

发达国家通常都建立了《失业保险法》，失业保险是国家法律层次的高度。

（二）失业保险覆盖方面

发达国家的失业保险制度体系非常庞大，覆盖了几乎所有的劳动者，其建立的主要目的是为了满足中等收入阶层的经济需要。

（三）失业保险金标准方面

从国际失业保险金的待遇水平看，大多数国家是与参保人失业前的收入水平挂钩的，且比例一般在失业前收入水平的50%-70%之间，待遇水平较低的国家也一般在40％-50%。

此外，国外通常采用的是最优失业保险金的给付方式，最优失业保险理论认为递减的方式能很好地降低失业保险的道德风险，激发失业者积极努力地去寻找工作。在失业初始阶段，出于防止就业者偷懒和逃避工作等原因造成失业，失业保险金应当较低，并呈现持续下降的趋势；之后，失业保险金水平将会上升，以弥补失业时间持续延长，给真正的失业者造成的福利损失，充分发挥失业保险平滑消费的作用；在规定期限的最后阶段，失业保险金水平应当再次缓慢下降，激发失业者积极努力地去寻找工作。发达国家多采用这种动态的递减给付方式。法国规定，最初的失业金待遇为日基准工资57.4%，其后每4个月调低一次。同时，在最优保险金方面，由于养老保障制度会对人们的养老储蓄动机产生影响, 国外政府通常配合养老保障制度来制定最优的失业保险金水平。

增加创业补贴，法国规定，只要失业者自己能创办中小企业，或雇主能吸纳失业者就业，就可以申请1～10万法郎资助，同时还可以减免长达一年的社会保险缴费。对于创业者，西班牙规定可以将其能够领取的全部失业津贴作为创业资金一次性领取。

（四）管理体制方面

发达市场经济国家失业保险制度的经验告诉我们：高效、统一的失业保险管理体制可以是多种形式，如美国、英国、日本等的政府直接管理形式；德国、法国、意大利等的自治机构管理形式；以及瑞典、丹麦、芬兰等的工会管理形式等。

（五）费率方面

从费率的性质看，多数国家执行固定费率，即统一的失业保险费率，也有部分国家执行浮动费率。浮动费率又分为两种：一种按照行业类别缴费，典型国家为瑞典、日本和韩国；一种是按照企业实行差别费率，典型国家为美国。部分欧洲国家也针对某些企业实行差别费率。同时，可以借鉴美国失业保险经历评估机制（解雇人数越多的企业其税率越高，反之越低）。

（六）其他方面 

可以学习日本的雇佣保险制度，进一步细化失业保障给付条件；可以借鉴瑞典经验，除规定失业保险的一般条件外，还有对申领者基本家庭经济状况等进行分析，严格审核失业保险待遇者的资格，救助真正的需要者。可以借鉴美国的经验，拓宽失业保险筹资渠道，征收失业工薪税，为失业保险资金提供可靠而稳定的收入来源；可以借鉴加拿大对失业者中一些有特殊困难的弱者，除给予失业保险金外，还发放短期的特殊失业补助，建立复式保障结构；可以学习阿根廷和西班牙灵活的给付保险金方式，促进失业保险制度的就业功能。 

 四、完善我国失业保险制度的对策建议

（一）建立《失业保险法》

我国应结合国情制定《失业保险法》，其中应包括失业登记的具体要求、失业保险金的发放程序、失业者领取保险金的权利与义务等内容，通过法律化制度化的建设严格界定失业保险的征缴主体、征收标准和双方的权利与义务关系等，使保险资金的征缴、拨付、运营、管理进一步规范，将失业保险提高到国家立法的层次，从而保障失业保险的具体实施。同时还可建立《再就业技能培训法》、《再就业心理培训法》以及相关的法规，其中应包括再就业的管理规定、再就业培训部门应具备的资格、违反法规的单位或个人应给予什么惩罚等。此外，通过立法赋予机构、个人话语权。通过立法，赋予所有媒体、社团、不同党派、民意调查机构、城乡居民个人等对失业保险、失业救助、失业培训、失业辅导等一系列人力、财力、物力投入使用的贪污、挪用、弄虚作假，以及发布消息的话语权。

（二）加强失业登记管理，逐步扩大失业保险的覆盖面

失业保险作为社会保障的主要组成部分之一，其覆盖范围应当是全社会劳动者，保障所有劳动者的合法权益。失业人员不论其原来的身份、 失业原因，只要其具有就业愿望和能力，就有权利享受公共就业服务。政府也只有通过公共就业服务均等化和就业扶持政策的普惠化来帮助所有失业人员尽快实现就业和再就业，才能更好地达到促进社会就业的目标。因此，我们可以通过借鉴基本养老保险与医疗保险扩大参保范围的成功经验，将失业保险的范围从目前的城镇企事业单位覆盖到社会各个就业群体，并切实做好失业人员的续保工作，同时还应该加大对失业保险的宣传力度，让社会公众了解熟悉失业保险政策，知道自己在失业保险制度规定中的权利与义务，以便于更好的促进失业保险制度发展。尤其应注意将农民工、新生的劳动力人口（大学毕业生）纳入失业保险的覆盖面，由于农民工劳动合同签订率低、流动性高，因此获得失业补助金的比例低。大学毕业生愿意付出更多的代价、花费更多的时间来寻求满意的工作，往往是自愿失业，不属于当前失业保险的范围，因此在保障他们失业期间基本生活的同时，应大力发展和完善职业辅导、就业指导、职业培训、职业介绍等就业服务，辅以就业和创业的扶持政策。

此外，加强失业登记管理，失业登记分类管理能为失业统计、失业管理以及再就业的政策提供依据。根据失业的形式、失业的原因等不同，将失业人员分为不同的类别，社保经办机构根据不同的类别进行分类录入，不同类别享受不同的待遇。比如：将按时、按规定缴费但因本人意愿造成的失业人员分为一类；将按时、按规定缴费但工作灵活性较大的失业人员分为一类；将按时、按规定缴费但二次失业的失业人员分为一类；将高校“毕业即失业”的分为一类；将未缴费且失业的人员分为一类。通过失业登记管理，进一步保障失业保险的覆盖面，为政府决策提供可靠的依据。

（三）增强失业保险制度的促进就业功能

首先应调整失业保险金的给付方式，由“单一式”改变为“递减式”，即采用随着失业期间的延长，按月领取的失业保险金逐渐降低的给付方式。同时，适当提高失业保险的给付水平，提高失业保险金对工资的替代率，增加保障力度，才能维持失业者的基本生活；还应缩短失业保险待遇期限，我国现有制度规定失业保险给付时限最长期限是2年，最优失业保险理论认为较短的期限会激励他们努力寻找工作。而一般发达国家最长的不超过1年，欠发达国家的则还要短，领取失业保险金期限过长，长期内恒定的失业保险金给付，有可能使失业者产生求职惰性，从而演变成为非经济人口，使社会面临更大的失业压力和更高的失业率。

其次应提高失业保险基金用于促进就业，包括职业介绍、职业培训、创业方面的支出比例。试点推行将失业保险给付金的一部分强制转化为培训待遇，对失业人员变相的强制培训，提高他们的技术技能，使他们摆脱高风险的失业风险。劳动部门应建立起完善的职业培训体系与培训机制，包括职业技能培训的组织领导机构、具体培训机构、监督管理与考核鉴定机构等等以及一整套科学的培训流程制度与培训方式的设计，全面完整的对失业者开展就业培训，使他们通过系统的培训与考核能真正掌握所需的就业技能与素质。失业管理部门应对失业、再就业进行有效的监管。对失业人员接受再就业培训的情况进行定期或抽查的方式监管，建立培训效果反馈机制，对不按时接受培训的失业人员，取消其领取保险金、接受培训的资格，对培训情况良好、技能鉴定合格者可给予无利息的创业基金奖励；对培训的失业人员进行反馈调查，明确培训补贴的到位情况，并结合再就业实际效果，对培训机构给予相应的奖励和惩罚，从而改善培训服务环境。只有这样才能够促使失业人员摆脱高风险失业状态，实现他们的就业与再就业。失业保险功能改革必须实现由消极的简单保障功能向促进失业人员再就业功能转变。只有让失业者重新走上就业岗位才是从根本上解决了失业问题，减轻了失业保险给付的负担。

再次，增加创业补贴。积极鼓励失业者进行自主创业和灵活就业，政府应在融资、开业、税收、创业培训、创业指导等多个方面为失业者创业提供诸多优惠政策。

（四）提高失业保险统筹层次

成熟的失业保险制度下，失业保险应由中央政府统筹。在我国只有少数城市实现了市级统筹，各地区没有实现真正意义上的市级统筹。逐步落实失业保险基金社区的统一征收并发挥出省级的基金调剂作用，才能够促进省内失业保险的平衡发展，实现各地区之间失业保险给付待遇公平公正。同时要考虑到西部经济落后地区，经济发展滞后，失业保险基金不足的问题，中央政府必须实行失业保险基金的中央调剂。由中央调度各地区间失业保险基金富余部分，同时中央由财政进行相应补贴。在国家宏观整体调控下西部和经济落后地区失业保险给付能力不足的问题可以得到有效的解决。失业保险基金第一步是实现真正意义上的市级统筹。然后是省内逐步落实统一的失业保险基金征缴管理，最终将会实现中央政府最高统筹。只有提高统筹层次，完善失业保险关系迁转，积极发挥失业保险基金统筹兼顾全面安排的作用，提高资金的使用效益，才能打破现有制度的人为屏障以鼓励人才、资源在全社会的有效流动，提高资源配置的效率。

（五）加强失业保险基金监督管理

首先要加强对失业保险的领取者进行良好的审核和监督；同时需要失业者履行特定的义务来获取失业保险金。失业管理部门必须对失业帮扶、救助、培训经费等全程透明、公开，使我国的失业管理逐步与国际规则接轨，逐步体现社会正义与公平。对于失业保险基金被挪用、挤占、截流甚至是中饱私囊等问题上，相关部门必须行使其监督监管的职责。劳动者个人、企业工会、基金管理部门、政府管理部门等失业保险基金管理委员会组成成员，应当对失业保险基金进行有效地筹集、使用、管理和监督。政府职责部门应当加强对失业保险基金的监督监管，尤其是应将其纳入国家财政监督监管之下。国家预算部门应对失业保险基金的各种预算与年终决算进行严格监督检查，防止出现基金的占用挪用，做到专款专用，以保障失业保险基金切实应用到维护失业者权益之上。同时，在实现失业保险基金的保值增值上要严格控制风险，保证本金的安全前提条件下实现基金的增值收益。监督检查是维护失业保险基金安全的主要保障，安全的基金管理是抵抗失业风险的最为有效的保障。其次，应减少领取保险的中间环节。现阶段的失业保险基金包括生活保障金、再就业培训资金、职业介绍金、失业人员创业扶持资金等。可考虑失业保险金统一交由独立于政府外的第三方金融机构管理，以减少领取保险金的中间环节，减少政府相关部门直接接触保险金的机会，从而降低失业保险金挪用的风险，也能将保险金汇集，使其进一步发挥作用。

 

参 考 文 献

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