内容摘要…………………………………………………………………………………………3
一、我国农村金融体制改革历程回顾………………………………………………………. 4
1、第一阶段（1979年—1993年）金融体系恢复发展阶段………………….. 4
2、第二阶段（1994年—1996年）建立系统性农村金融体系阶段………… 4
3、第三阶段（1997年—2006年）清理整顿及进一步深化改革阶段………. 5
4、第四阶段（2006年至今）探索试点开放农村金融市场的增量改革阶段..5
二、我国农村金融体制改革过程中的基本特征………………………………………….. 5
1、渐进的发展过程………………………………………………………………………….. 5
2、政府参与和主导的强制性制度变迁过程…………………………………………. 5
3、逐渐市场化的过程………………………………………………………………………. 6
三、我国农村金融体系存在的主要问题……………………………………………………. 6
1、网点“覆盖面”严重不足…………………………………………………………….. 6
2、农村金融市场缺乏竞争……………………………………………………………….. 6
3、单一模式难以满足多样化的需求…………………………………………………..7
4、农村资金的大量外流趋势和贷款难………………………………………………..7
5、信贷等金融服务不能满足农民的需求……………………………………………..7
四、对当前改革提出几点建议…………………………………………………………………..8
1、放宽市场管制，发展多种形式的农村金融组织………………………………….8
2、鼓励和扶持区域性中小商业银行的发展，培育农村金融市场竞争机制…8
3、深化农发行改革，强化政策性金融在农村经济中的作用……………………..9
4、鼓励和扶持创新金融产品，向农民农村企业提供多样化服务……………..9
5、多措并举，建立农村资金回流机制………………………………………………..9
6、建立健全农户和农村企业的贷款担保机制……………………………………….9
7、建立多层次农业保险机制，积极开展农业保险业务………………………….10
8、规范和引导民间非正规金融发展………………………………………………….10
内 容 摘 要
金融与经济的发展息息相关，新时期下，农村经济的发展、农村“三农”问题的解决，社会主义新农村建设，都对农村金融提出了新要求。改革开放三十年以来，我国农村金融体制一直处于改革之中，目前已初步建立了一套具有中国特色的金融体系，逐步形成了一条以信贷为基础，以服务为导向，以宏观调控为目标的发展道路。农村金融体制改革是我国金融体制改革的重点也是难点，构建完善的农村金融服务体系，为农业、农村、农民提供有力的各项金融服务是我国农村金融体系改革的必然选择，已是促进我国全面建成小康社会的坚实基础。虽然近年来在农村金融体制改革的进程中有了很大的进步，但仍然存在一些问题，支持农业发展的功能没有完全发挥，影响了我国农业发展以及农村经济的繁荣，因此必须加快农村金融体制改革。
对农村金融体制改革问题的思考
农村、农业和农民即所谓的“三农”问题始终是影响中国经济发展和社会稳定的重大问题，也是中国政府高度关注与必须解决的现实问题。而解决“三农”问题的核心是增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农村劳动力转移，保持农业的稳定和农村经济持续发展，所有这些措施都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。改革开放以来，我国农村金融体制发生了深刻的变革，在服务“三农”方面发挥的重要作有。但是，由于中在在很长一个时期里一直奉行的是不平衡发展战略，其直接后果是“三农”问题日趋成了一个影响国民经济发展的“瓶颈”和社会稳定的隐患。由于金融在现代社会发展和经济结构变迁中无可比拟的作用，对农村金融体制改革的研究自然成了研究“三农”问题绕不过去的问题。十七届三中全会十分重视农村金融体系的建设，把“建立现代农村金融制度”作为加强农村制度建设的一个重要方面列入《决定》之中，强调农村金融是现代农村经济的核心。因此，进一步深化农村金融改革，建立现代农村金融制度是当前农村改革与发展中需要迫切解决的一个重要问题。
一、我国农村金融体制改革历程的回顾
中国自1979年开始市场化改革以来，为了配合整个经济体制改革的推进，推动农村金融市场化的发展，农村金融体制也进行了一系列的改革，农村金融体制三十年的历史大致可分为以下四个阶段：
第一阶段（1979年-1993年）金融体系恢复发展阶段。这一阶段的改革措施和政策方案主要是恢复和成立新的金融机构，形成农村金融市场组织的多元化和有限竞争状态：（1）1979年恢复中国农业银行，并改变了传统的动作目标，明确提出大力支持农村商品经济，提高资金使用效率；（2）1986年年底通过的《中华人民共和国邮政法》将邮政储蓄业务法定为企业的业务之一，从而使邮政储蓄遍布全国，成为在农村中开展储蓄业务的一支重要力量；（3）随着人民公社体制的瓦解，农村信用合作社重新恢复了名义上合作金融组织地位。但农村合作社接受中国农业银行的管理，事实上成为农业银行的基层附属机构；（4）放开了对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织，例如80年代中期开始在全国各地成立的农村信用合作基金会；（5）允许多种融资方式并存，包括了存款、贷款、债券、股票、基金、票据贴现、信托、租赁等多种信用手段。因此尽管处于起步阶段，但由于管制较松、约束较少，各类金融机构都得到了一定程度的发展。
第二阶段（1994年-1996年）建立系统性农村金融体系阶段。在上一阶段改革的基础上，这一阶段的改革更明确了改革的目标和思路，提出了要建立一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系口号。更具体地说，这一农村金融体系包括以工商业为主要服务对象的商业性金融机构（中国农业银行），主要为农户服务的合作金融机构（中国农村信用合作社），支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购以及体现并实施其它国家政策性金融机构（中国农业发展银行）。为此，（1）1994年组建成立中国农业发展银行，试图通过该银行的建立将政策性金融业务从中国农业银行和农村信用合作社业务中分离出来；（2）加快了中国农业银行商业化的步伐，包括全面推行经营目标责任制，对信贷资金进行规模控制，集中管理贷款的审批权限等；（3）进一步强化农村信用社的合作金融性质。根据1994年关于金融体制改革的决定，计划在1994年基本完成县联社的组建工作，1995年大量组建农村信用合作银行。不过实际进度大大落后于这一阶段所设计的目标。另外一个重要的政策变化就是决定农村信用合作社不再受中国农业银行管理，农村信用社的业务管理，改由县联社负责；对农村信用社的金融监督管理，则由中国人民银行直接承担。
农村金融体制改革至第二阶段末，在中国广泛的农村地区，已基本形成合作金融，商业金融与政策金融三者并存且相互间业务不冲突的局面，为地方经济的发展注入了活力。
第三阶段（1997年-2006年）清理整顿及进一步深化改革阶段。在经历了亚洲金融危机和1997年开始的通货紧缩后，中国金融业原先以“忽视内涵性增长、关注数量与规模扩张”为特征的外延式金融发展模式受到前所未有的挑战。因此，在强调继续深化金融体制改革的同时，对金融风险的控制也开始受到重视，客观上强化了农村信用合作社对农村金融市场的垄断。主要体现在：（1）开始在国有银行中推行贷款责任制；（2）收缩国有银行战线。1997年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县及县以下机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”，的基本战略，包括中国农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构；（3）打击各种非正规金融活动，压制民间金融行为。1999年在全国范围内撤销农村信用合作基金会，并对其进行清理；（4）将农村金融体制改革的重点确定为对农村信用合作社的改革上，2003年以后这一趋势日益明显且力度不断加大。包括：放宽对农村信用合作社贷款利率浮动范围的限制、加大国家财政投入以解决农村信用合作社的不良资产问题、推动并深化信用合作社改革试点工作等。
第四阶段（2006年至今）探索试点开放农村金融市场的增量改革阶段。2006年起，农村金融改革步入“新一轮改革”。与以往不同，新一轮改革将重点放在增量上，而不是存量上，在改革的第三阶段，由于紧盯体制内的农村信用社，很难触动既利益阶段，白白支付了高昂的成本，农村金融落后的局面却并未得到根本的改观。
在新一轮改革中，政府总结了以往的经验教训，转变思路，在体制外部寻找改革的着力点与突破口。
二、我国农村金融体制改革过程中的基本特征
我国农村金融体制改革基本上是在政府的主导下，沿着发展机构的路径，从正规金融机构入手，力争在农村形成以合作制金融为基础，政策性金融和商业性金融相互分工的农村金融体系。因此，我国农村金融体制改革具有显著的路径依赖特征，从制度经济学分析，具有浓厚的强制制度变迁的色彩。纵观三十年我国农村金融体制改革与创新的过程，它具有三个方面的特征：
一是农村金融体制改革是一个渐进的发展过程。与经济体制改革与制度变迁战略一致，我国农村金融改革与制度变迁，也采取了一种渐进式的改革与变迁战略。
二是农村金融体制改革是一个政府参与和主导的强制性制度变迁过程。我国农村金融制度的改革过程是政府主导的强制性的机构演进路径，属于强制性制度变迁。政府推动的优点在于，新制度安排取出代旧制度安排的摩擦力较小，能够减少制度变迁的成本。但是导致了自下而上的诱导性制度变迁的创新路径被严重堵塞。而且，这种路径的依赖和演进，与我国农村经济体制自下而上的诱导性制度变迁路径背道而驰。
三是农村金融体制改革是一个逐渐市场化的过程。市场化的过程，实际上就是一个政府逐渐放松市场准入垄断与管制，构建公平的市场准入和退出机制，利用市场机制发挥作用的过程。农村金融市场化，具体表现为操作手段市场化和机构运行机制市场化。
三、我国农村金融体系存在的主要问题
随着1996年《国务院关于这村金融体制改革的决定》的颁布，我国农村初步形成了以合作金融为基础，商业金融、政策性金融分工协作的农村正规金融体系。但是，农业资金投入短缺、农户和农村中小型企业贷款难问题仍较突出，中国农村经济的每一步发展，特别是正在推进的农业战略性结构调整，均不同程度地受到落后农村金融体制的制约。我国农村金融体制改革尚未完成，主要表现在农村金融组织体系发育不健全、农村金融市场机制不完善。
一是农村金融服务网点“覆盖面”严重不足。随着国有商业银行的战略调整、农业发展银行职能由综合业务向单一粮食收购贷款的转变、以及农村信用社体制改革难以真正突破，农村金融体系的整体功能削弱，已难以适应农业和农村经济发展的需要。特别是农村信用社的“信用服务站”被强令撤销后，过去“乡乡有信用社、村村有信用站”的良好局面已成为历史。银行业金融机构在农村地区的机构网点较少，覆盖程度比较低，大部份农村地区只有农村信用社和邮政储蓄机构网点，一些偏远落后的地区还存在金融服务盲区。
二是农村金融市场缺乏竞争。1996年以来的农村金融改革并没能促进农村信贷市场的竞争。相反，从90年代中后期开始，国有商业银行的商业化成为金融改革的首要目标，商业化目标的直接后果是国有银行从县域农村退出，各行都采取了撤并网点、收缩权限的集约化经营手段。而且，出于防范金融风险的考虑，国家出台政策关闭了农村合作基金会和其他非正规金融机构，从而使农村信用社在我国农村正规贷款市场里占垄断地位，而垄断的农村金融市场一般来说是低效率的。随着农业银行在乡镇网点的减少，农发行缩小为粮棉油收购贷款以及农村合作基金会全部撤并，客观上赋予农村信用社独立支撑农村金融主渠道的职能，但是不少信用社却无法长期承担农村金融“主力军”角色。
三是单一模式难以满足多样化的需求。与农村金融市场缺乏竞争相关的是，目前以农村信用社为主体单一模式的正规农村金融体制无法兼顾我国中西部的地区差异，满足不同地区农户和企业对金融服务的需求。在时间上，由于农村地区的不断发展和城乡一体化水平的逐步提高，金融服务需求在不断发生变化。在空间上，由于东、中、西部地区经济发展不平衡，经济结构和市场结构迥异，地区之间农村金融需求千差万别：东部地区农村金融的需求主要来自非农业部，中部地区农村金融的需求主要在种养殖业，而西部地区农村的金融需求在很大程度上是用来满足由于产出的不确定性带来的生活方面盈余调剂。同样是“三农”问题，不同地区之间的侧重点各不相同，而农村信用社改革搞“一刀切”，全国农村信用社的经营模式、贷款方式、内部管理及激励机制相差不大，难以对需求变化迅速做出反应。
四是农村资金的大量外流趋势和贷款难。我国农村特别是中西部地区资金和劳动力的流动呈现以下特征：农产品价格长期低迷和不稳定，加上小规模自给自足的农户极低的劳动生产率，以及乡镇企业大量倒闭，导致贫困地区和农业主产区缺乏投资机会，大量民工外出，但其收入又通过农村金融机构回流到东部和发达地区。其结果是农村、农业和农民难以获得足够的发展资金，农村经济发展出现了恶性发展。农户特别是农村中小企业贷款难普遍存在。按照目前的农村金融机构的布局，在农村地区的确正规金融机构主要有四大国有银行、农村信用社和邮政储蓄机构三大渠道：一是国有银行商业化、集约化经营改革策略的实施，同时对县级机构贷款权限的上收，使得四大国有商业银行县级以下的机构成了单纯吸收存款的机构；二是农村信用社由于经营目标多元化、体制改革不到位，也存在着农村资金外流的现象；三是中国邮政储蓄长期实行二级中心体制，吸收的存款汇集到位于省会的二级中心，再上交给北京的一级中心，统一交于人民银行。邮政储蓄只有吸收存款的功能，而没有放贷的机制。
五是信贷等金融服务不能满足农民的需求。小型农村金融机构能降低监督成本，减少信息不对称。但由于我国农村金融改革在所有者权益和治理结构上没有突破，治理结构不完善条件下控制风险只能通过加强管理——贷款决策权的集中来解决，但集中的贷款决策无法解决信息不对称问题，无法对需求变化作出敏锐反应。
中国农村金融改革一直在围绕现有机构进行改革，而没有从体制外突破，并结合体制内改革。事实上，单单依靠农村信用社的改革单兵突进无法取得整体农村金融改革的成功，多元化的农村金融机构和体制才能适应我国现有的经济形式。
四、对当前改革提出几点建议
我国现有的农村金融体系具有极强的外生性，是政府主导下的产物，它不能适应我国农村经济发展对金融服务的需求，严重制约着农村经济以及农村金融业自身的发展。因此，新的农村金融体系的构建必须通过进一步深化改革，以满足农村经济发展的需要为前提，调动农村金融活动主体的内在动力，构建内生于经济的、适合我国农村生产要素结构特点的金融新体系。
（一）放松对农村金融市场管制，发展多种形式的农村金融组织。满足农村地区多层次、差异化的需求，需要多层次的农村金融服务体系，广大的农村也具有多样化金融服务生长的土壤。十七届三中全会提出，允许新设立机构进入农村金融市场，规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村地区为主的地方性中小银行，特别是重点引导各类资本到金融机构网点覆盖率低、金融服务不足、金融竞争不充分的地区投资设立机构。在切实加强监管的基础上，大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务，允许农村小型金融组织从金融机构融入资金，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。民间借贷是正规金融的有益补充，要规范和引导民间借贷健康发展。对依法运作、操作规范的民间借贷，要依法保护借贷双方权益。当然，由于我国农村经济发展水平存在差异，一些农村地区需要发展较规范的社区银行等金融机构。
（二）鼓励和扶持区域性中小商业银行的发展，培育农村金融市场竞争机制。一是加速国有商业银行改革，中国农业银行要明确服务县域农村的定位，加强对农村市场有效金融需求的服务。二是在农村信用社明晰产权的改革过程中，要注意产权组织形式的多样化。三是要大力鼓励的扶持区域性中小股份制商业银行的发展，为农村经济的基本单位主要是那些中小规模的农户，民营中小企业以及乡镇企业提供充分的金融服务。
（三）深化农业发展银行的改革，强化政策性金融在农村经济中的作用。各个农业政策性金融，其资金运用数额和比重不一定很大，但在农村金融体系中起着主导作用。1994年组建的中国农业发展银行作为农业政策性银行，目前的贷款是国家重要农副产品的储备、收购等流动资金贷款，基本上不从事农业生产和农村基础设施贷款，使得中国农业发展银行事实上并未能充分发挥导向作用。因此，构建农村金融体系，首先必须对农业发展银行进行重新定位，使其真正发挥对资金流动、资源配置的导向作用。
（四）鼓励和支持金融机构创新金融产品，向农户和农村企业提供多样化的金融服务。一是建立金融机构对农村社区服务机制；二是实施便农工程，普惠百乡千村，积极开展对金融机构空白乡镇和偏远地区电子机具的铺设工作，真正实现“村村有POS、镇镇有ATM”的工作目标；三是实行存贷款利率最优惠，全国农村金融机构要提前做出反应，提早适应利率市场化的格局；四是农村信用社应在继续完善小额信用、联保贷款的基础上，积极大力探索和推进“三权”抵押贷款，真正做到让农民手中的“死地”变成“活钱”。
（五）运用各种手段和措施，建立农村资金回流机制。十七届三中全会指出，现阶段我国不能单纯依靠市场机制作用来解决农村资金外流问题，也不能仅靠银行履行社会责任来解决农村信贷投入不足问题，必须发挥国家政策激励和引导作用。要综合运用财税扛杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导各类金融机构延伸和发展对农村的金融服务；继续发挥存款准备金、支农再贷款、利率等货币政策在鼓励农村金融发展中的作用，对涉农贷款比例较高的农村金融机构制定更为优惠的存款准备金政策，实行更为灵活的利率政策，增加主产区支农再贷款额度。
（六）建立健全农户和农村企业的贷款抵押担保机制，完善对担保机构的监管框架。要针对农户和农村中小企业的实际情况，实施多种担保办法，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。应允许多种所有制形式的担保机构并存。鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务。担保机构作为一类金融企业，急需出台监管框架，以防范相关的金融风险。
（七）建立多层次的农业保险机制，积极开展农业保险业务。认真贯彻《农业保险条例》，巩固种养殖业保险，大力发展农房、农机具、渔业、设施农业保险，积极开展地方支柱农业和区域优势品种保险试点，扩大重要“菜篮子”产品保险覆盖面。大力推广保障适度、保费低廉、保单通俗的农业保险产品，创新发展价格指数、天气指明数千、小额信贷保证保险等新型险种。加强涉农信贷与涉农保险的协作配合、将投保情况作为授信要素。
（八）规范和引导民间非正规金融发展。过去三十年，我国农村金融改革一直是围绕原有机构展开的，基本上维持了单一的国有金融产权格局，目前这种产权结构已不再适应经济增长的内生需要，正规金融的供需缺口不断拉大。而非正规金融作为一种制度供给，恰好能够在一定程度上弥补这个缺口，在满足多层次的金融需求方面具有比较优势。而且，非正规金融的发展作为一种“体制外突破”，对于“体制内改革”、对整个金融制度的变迁都能产生积极的推动作用。
放开对民间非正规金融的限制，允许非正规金融的发展，并逐步将其纳入金融监管的范畴中去。更多金融机构的加入将从根本上改变目前农村金融市场由农村信用社垄断的局面，形成不同金融机构、组织之间的良性竞争，从而改善县域金融机构提供金融服务的质量。另外需要指出的是，与正规金融相比，非正规金融的经营较少受到政府干预的影响，因而更能有效地发挥“支农”作用。具体可以从以下几个方面规范和引导非正规金融的发展。首先，对非正规金融要有客观、公正的态度。正规金融与非正规金融并不只是竞争关系，两者也存在互补关系，鼓励和引导非正规金融发展有助于提高金融运行的效率，可以增加整个社会的收益。其次，积极鼓励正常的民间金融活动，承认其合法性并将其纳入金融监管体系，通过这种“体制外突破”来推动“体制内改革”，形成农村金融市场的多元化竞争格局。民间非正规金融的规范问题，要根据不同地区不同情况制定不同的政策，以投资与融资性为标准进行规范。除对明显高利贷行为进行遏制和打击外，对发达地区的民间金融，具有明显的投资性质，可以考虑组建民营金融公司，比如民营财务公司、民营融资公司等组织形式；在民间借贷比较普遍的地区，具有明显融资性质的，则可以考虑组建社区银行等，主要是为社区提供金融服务，作为正规金融的一种补充形式，还可以探索与农村信用社开展业务交叉和适度竞争。从而使县域金融的整体服务功能得到强化，构建一个相对完善的县域金融体系。最后，非正规金融发展的核心问题在于制度安排。作为制度的供给者，政府的作用不是过多地限制或干预非正规金融，而主要在于制定合理的制度，确立公正、有效的竞争规则，同时要充分尊重微观主体的创新冲动和自主选择权。
参 考 文 献
[1]温铁军. 把合作金融还给农民——重构“服务三农的农村金融体系”的建议[J]. 农村金融研究 . 2007（1）：43-44
[2]张杰 . 解读中国农贷制度[J] . 金融研究 .2004（2）：1-8
[3]宋宏谋 . 中国农村金融发展问题研究[M] .山西经济出版社 .2003：45-65
[4]国发20013[15]号文件《深化农村信用社改革试点方案的通知》[Z]
[5]1998年6月中国人民银行制定的《关于国有独资商业银行分支机构改革方案》[Z]
[6] 匡家在 .1978年以来的农村金融体制改革 ：政策演变与路径分析[J]. 中国经济史学 . 2007年3月15日
[7] 郑小萍、李继生.农村金融与农村经济研究文献综述[J] . 金融教育研究.2013(04)
[8] 国务院关于农村金融改革发展工作情况的报告 [Z] 2013年6月27日
[9] 金融时报 [J] 2014年4月9日： 06 ； 2014年4月10日：12
