从征管的视角看我国税制的改革

一、我国现行税制结构体系

二、现行税制在基层税收征管中存在的矛盾

三、现行税制在税收征管中产生矛盾的原因分析

四、税制改革的目标和方向

五、进一步完善税制的建议

内 容 摘 要

改革开放以来，我国经过了两次大的税制改革，规范了政府与企业的分配关系，基本上统一了内、外资企业流转税制度，统一了内资企业所得税制度。但目前的财税体制仅是改革进程中的过渡性体制，还不能完全适应社会主义市场经济发展的要求，在基层税收征管中暴露出一些矛盾和问题，进一步调整和完善税制体系是必要的。

我国现行税收法律体系是在原有税制的基础上，经过1994年工商税制改革逐渐完善形成的。我国当前的税制结构是以流转税和所得税并重的税制结构。现行税制在基层税收征管中存在的矛盾。现行税制在基层税收征管中目前存在“五对矛盾”。即：名义税率与实际税负的矛盾；公平税负与行业税负不均的矛盾；征管严密性与税款抵扣弹性的矛盾；税权集中与征管乏力的矛盾；简化计算与政策规定繁多的矛盾。产生矛盾的主要原因：一是生产型增值税没有彻底解决重复征税问题。二是现行增值税征税范围过窄，不利于税收征管。三是税率偏高，结构复杂。四是一般纳税人和小规模纳税人的界定标准模糊，缺乏刚性。五是减免优惠多，有悖公平原则。税制改革的目标是以广税基，低税率，少优惠，强征管为目标，税制改制的方向是低税率，严征管。进一步完善税制的建议：改革和完善增值税制度；调整消费税税目、税率和计税依据；统一内外资企业所得税，完善个人所得税制，调整和完善出口税收政策和制度，推进农村税费改革；完善税收征收管理办法。

从征管的视角看我国税制的改革

 （李梅芳） 

改革开放以来，我国经过了两次大的税制改革，特别是1994年实施的税制改革，初步完成了带有明显计划经济痕迹的税制向适应社会主义市场经济要求税制的重大转换，规范了政府与企业的分配关系，基本上统一了内、外资企业流转税制度，统一了内资企业所得税制度。同时，几年来，税收征管体制也进行了重大的改革，税收征管模式实现了根本性转变。税收征管体制由原来的“税收专管员”体制转向“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新体制，初步建立了适应社会主义市场经济要求的现代税收征管模式。通过重新修订并颁布《税收征管法》，从法律上确立了新的征管模式。实施了“金税工程”，强化了税收征管，为税收收入的稳定增长奠定了坚实的基础。但目前的财税体制仅是改革进程中的过渡性体制，还不能完全适应社会主义市场经济发展的要求，现行税制特别是增值税制在基层税收征管中也暴露出一些矛盾和问题，进一步调整和完善税制体系是必要的。

一、我国现行税制结构体系

我国现行税收法律体系是在原有税制的基础上，经过1994年工商税制改革逐渐完善形成的。现共有23个税种，按其性质和作用大致分为七类：（1）流转税类。包括增值税、消费税和营业税。（2）资源税类。包括资源税、城镇土地使用税。（3）所得税类。包括企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税。（4）特定目的税类。包括固定资产投资方向调节税、筵席税、城市维护建设税、土地增值税、耕地占用税。（5）财产和行为税类。包括房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、印花税、屠宰税、契税。（6）农业税类。包括农业税、牧业税。（7）关税。上述税种中的关税由海关负责征收管理，其他税种由税务机关负责征收管理。我国当前的税制结构是以流转税和所得税并重的税制结构。

二、现行税制在基层税收征管中存在的问题

现行税制在基层税收征管中目前存在“五对矛盾”。一是名义税率与实际税负的矛盾。一些商贸企业由于销售对象大多是个体消费者，不需要发票，企业销售不计收入，进项税额申报抵扣，销项税额少，进项抵扣多，形成零税负或负税负。一些增值税一般纳税人由于多是向小规模纳税人购货，无法取得增值税专用发票，进项税额抵扣少，税负偏高。特别一些既纳增值税，又纳消费税的行业，如烟酒等行业，税负更高；个体小规模纳税人由于行业竞争激烈，毛利率普遍较低，有的仅为1％左右，低于征收率。由于以上原因，纳税人按规定税率计税,就无法生存，基层税收征收机关为了保住已有税源，完成税收任务，在税收征管中难以依率计征，应收尽收，多是以税收计划为指导，能收多少算多少，多收不如少收，少收不如现收，个体定额不足，企业欠税大量存在。纳税人的实际税负远远低于按规定税率计算的税负，存在着名义税率高，实际税负低的矛盾。二是公平税负与行业税负不均的矛盾。公平原则要求体现量能负担和税负平衡，但目前存在工业企业税负偏重、商业企业税负偏轻的现象。笔者就所辖企业作了一个粗略统计，工业企业税负为8% ，商业企业税负为2%。 工业企业销售对象多为增值税一般纳税人和建账企业，对发票要求严格，进货对象多是小规模纳税人，无法取得增值税专用发票，进项税额抵扣少，税负较高，如原煤、建材行业税负在10％左右；而商业企业进销对象是小规模纳税人和消费者，销售时不开发票，采取收入不入账，少计销项税等手段，偷逃国家税款，税负较低，有的企业税负不到1％。由于税制的不统一，事实上企业和行业税负已经参差不齐，高低不平。三是征管严密性与税款抵扣弹性的矛盾。增值税实行注明税款抵扣制，《增值税暂行条例》规定了增值税进项税额抵扣的范围及条件。但实际工作中，税款抵扣弹性较大。主要是农产品收购进项税额抵扣问题多，农产品、废品收购销售、收购加工的纳税人，其收购单是自行开具的，开具的收购发票是否真实难以核实，虚增抵扣现象严重；同时，对于虚开、乱开运输发票抵扣税款的情况难以控制的现象也较突出。四是税权集中与征管乏力的矛盾。新税制对减税、免税、缓税款都实行了严格的审批管理，税权高度集中，任何单位和个人不得乱开减免税口子。但在基层税收征管中，企业的欠税包袱无法解决，企业无力缴纳，征管部门无刚性的强制手段，一些欠税久拖不缴，成为呆账、死欠，客观上形成了“以欠代免”“以欠代减”。五是简化计算与政策规定繁多的矛盾。现行增值税对销项税、进项税规定较为繁杂，销项有视同销售、混合销售及兼营业务的区分，规定了进项税额准予抵扣，不予抵扣的范围，但在征管实际中，一些政策界限难以掌握，有政策不明，界限不清的情况，增值税成了“争执税”。基层税收征管中的五对矛盾影响了税收收入的增加和依法治税的推进，也说明现行税制离完善的税制目标仍有较大差距，税制改革仍是一个“在建”工程，需要继续实施税制改革。

三、现行税制在税收征管中产生矛盾的原因分析

现行税制在基层税收征管中产生矛盾的主要原因，是现行税制特别是增值税税制方面存在突出问题，其表现在：一是生产型增值税没有彻底解决重复征税问题，有悖税收公平的原则，不利于技术进步和经济结构调整，不利于产品出口和国际竞争。二是现行增值税征税范围过窄，不利于税收征管。现行流转税是增值税、消费税、营业税三税并立。增值税的征税范围仅限于生产销售和进口货物以及加工、修理修配劳务，其他劳务项目划为营业税的课税范围。这种规定，人为地造成增值税抵扣链条的中断，对不同行业的流转额实行两套平行税制，使行业间税负失衡。同时，混和销售行为、兼营行为的大量存在，劳务提供与商品销售的联系越来越紧密，平行税制带来了很多的征管问题。三是税率偏高，结构复杂。目前，我国增值税的法定税率有17％、13％两档税率，出口退税实行零税率，但实际中为权衡各方面的利益，规定了一些调整税率，如农产品实行13％的扣除率，运费实行7％的扣除率，小规模纳税人实行6％和4％两档征收率等。税率结构的复杂使增值税的统一性和抵扣链条的平滑性遭到破坏，增加了征管的复杂性。也为偷逃骗税的提供了空间。四是一般纳税人和小规模纳税人的界定标准模糊，缺乏刚性。增值税暂行条例按纳税人的财务管理状况及经营规模把纳税人划分为一般纳税人和小规模纳税人，但界定标准模糊，各地执行的尺度不一，而且，小规模纳税人税负较一般纳税人重，又不允许开具增值税专用发票，很大程度影响了小规模纳税人的营业范围，制约了小规模纳税人的发展。降低了征管效率。五是减免优惠多，有悖公平原则。现行增值税是除企业所得税以外优惠政策最多的税种。包括行业、产品、地区、不同经济主体的优惠等等。生产经营中间环节的增值税减免优惠规定尤其多，有“先征后返”，“即征即退”，列举企业的“以产顶进”钢材销售准予免征增值税，出口企业的“免、抵、退”等等，现行增值税的优惠政策过于繁杂且不够规范，产生了许多负面影响。不仅造成财政收入减少，税收征管成本增加，也导致了许多不平衡的待遇，有悖税收公平原则。六是纳税义务发生时间与抵扣时间不一，不同企业的抵扣时间不一。企业纳税义务发生的时间界定为财务上实现了销售收入的时间，采取直接收付方式销售货物，为收到销售额或索取销售额凭据并将提货单交给卖方的当天，而进项税额则推后抵扣，必须在支付全部货款并验收入库后才予抵扣,同时，工业企业与商业企业规定了不同的抵扣时间。不同的规定影响了企业的资金周转。尤其是在以赊销为主和存在结算时间差的情况下，给企业带来了更大的经营风险，损害了纳税人的利益。

四、税制改革的目标和方向

（一）税制改革必须与征管水平相适应。理想的税制无论多完美，如果它与其征管水平不相适应，必然会导致大量税款无法征缴；而征管水平的提升反过来也会促进税制的逐步优化。二者的关系应该是相辅相成，共同发展。考察一种税制的优劣，不仅要从理论上讨论，更重要的是在实践中能够发挥出其应有的作用。倘若它不能适应当期的征管水平，则不能认为这种税制是合理的。

（二）突出税收中性原则。社科院财贸所发布的《中国财政政策报告2004/2005》建议,适应财政政策的转向,在新一轮税制改革中应适当突出税收中性的导向。由于我国现行税制的基本框架大体形成于1994年税制改革,其背景是宏观经济过热,因此在总体取向和制度安排上难免带有较强的抑制投资与控制通货膨胀色彩。在适应财策转型的过程中,必须强调税收中性的导向,但同时可对需要倾斜的产业和部门给予适度政策调节。应迅速启动新一轮税制改革,摆脱短期需求管理所要求的税收制度的局部频繁调整,将更多精力用于谋划提升中国整体税制的公平与效率水平。就税收公平而言,可以包括的内容大致有:适当扩大对高档消费品的消费税征收范围,统一内外资企业所得税,制定促进中间阶层成长的税收政策,完善调节收入分配的税收制度安排；就税收效率而言,可以考虑适时推进增值税转型,合并个人所得税的纳税档次,降低最高边际税率水平,实行综合与分类相结合的个人所得税制等。当好货币政策"配角"。