一、我国税制进一步改革的必要性
二、依法治税不容懈怠
三、我国税制改革的基本目标
四、对部分税种改革的简要看法
内 容 摘 要
税收与经济发展及税制改革是各国发展经济中普遍关注和研究的问题，尤其在中国由社会主义计划经济转向社会主义市场经济后，市场经济规律每时每刻都在影响着经济的发展，税收作为调节经济发展的重要杠杆正在发挥着越来越重要的作用，税制改革已成为推动经济发展的巨大力量。如何立足我国经济发展的实际，用税收理论指导税制改革，调整税收政策，进而促进经济发展和社会进步，这既是一个理论问题，又是一个实践问题，也是税务工作者的一项研究课题。
新时期税制改革的几点看法
一、我国税制进一步改革的必要性
（一） 完善社会主义市场经济体制的需要
1994年实行新税制时，当时还只是提出要建立市场经济新体制，而市场经济体制的基本框架基本上还没有形成，因此1994年的税制改革还具有比较明显的过渡时期的色彩。从那时以来，我国的市场化改革进展迅猛，在教育、医疗、住房、企业制度等许多方面都按照市场经济的要求进行了重大的改革，可以说我国目前已经基本上形成了市场经济的初步框架，市场经济已经普遍进入了人们的意识。相比之下，带有计划经济痕迹的现行税制日益显示出它的不适应性，需要及时进行调整。
（二） 进一步深化改革的需要
首先是企业改革。尽管这几年来我们一直在努力建立现代企业制度，国有企业3年脱困的目标也基本上实现了，但是国有企业的问题并没有从根本上得到解决，许多企业仍然面临困难重重的局面，要深化企业改革，需要各方面政策措施的配套，其中税制的改革或调整是重要的一个方面，这是无法回避的。
其次是要进行社会保障制度的改革，建立广泛而规范的社会保障制度。我国的社会保障制度起步较晚，基本上是分兵作战，未能形成统一的社会保障体系。随着各项改革的不断深入，社保问题日益受到关注，它不仅关系到国民生老病死的保障，实际上也成为各项改革能否进行到底的保障。2002年九届全国人大五次会议又提出要关注弱势群体的问题，要解决低收入阶层的困难，除了国家相关政策的保证外，也需要税收进一步发挥它的收入调节作用，缩小人们之间的收入差距。
（三） 履行我国加入WTO承诺的需要
我国已经加入WTO，目前需要按照WTO的规则来履行我们的承诺。WTO 涉及税收方面的规则包括最惠国待遇要求、国民待遇要求、反补贴要求、统一性要求、透明度要求等。在这些方面，我国目前的税收制度还存在着许多不符合或不适应的内容，需要进行必要的调整来兑现我们的承诺。有些调整涉及的不单单是局部性的问题，需要通过全面的改革来完成。
（四） 适应世界性税制改革的需要
近年来，为了克服经济不景气，增加本国企业的竞争能力，适应经济全球化的形势，各国都在调整税制，主要是全面减税。美国小布什政府上台之后，立即公布了1.35万亿美元的减税方案，包括降低个人所得税税率、增加税前扣除、逐步取消遗产税等。国际上的诸多减税做法对我国的税制有很大冲击，现有的一些税率在1994年税制改革时，和国外相比只属于中等水平，而目前则显得较高了。在这种情况下，不对税制进行相应的改革，不对税负进行相应的调整，将会影响我国的对外开放和我国企业的国际竞争能力。
二、依法治税不容懈怠
无论依法治国还是依法治税都要有完善的法制作为基础。 (一)征纳缺口不小 近些年来，接连发生“咄咄怪事”，一是个人所得税，“据统计80％来自工薪阶层，工薪阶层成了名符其实的纳税主力军，而在人口中却只占8.7％，个人储蓄占储蓄总额60％以上的富裕阶层，个人所得税纳税不到10％”，二是刘晓庆企业偷税数额惊人，三是“外资企业去年逃税额高达300亿人民币”。连纳税意识较强的外国人，到了中国，也壮起了偷税的胆子。人称，在中国无论是个人还是企业，几乎没有不偷漏税的。四是据《广州日报》2002年7月31日报道“北京五千企业半年户纳税人进行了税务检查，其中问题户达到了5057户，比率高达70.57％。税务部门通过各种形式的税务检查共补收税款8亿多元。北京地税局有关负责人表示，企业纳税‘有问题’企业无法形成有威慑办的处罚，也造成了很多企业缴税中存在侥幸心理。”“朱镕基在我国增收节支工作会议上强调目前我国税收流失相当严重”。 (二)税法条款不细 据统计，“办理工商登记的企业远比输税务登记的企业多”，由此，必然是国家税收的大量流失。其根源却是纳税人没有把税务登记当作与工商登记并列的全法经营资格证明，两者不能“同日而语”“相提并论”说明税法与工商管理法的地位还不能“平起平坐”或许言过其辞，但就连税源都无法监控，征管执法又从何说起呢?现行《征管法》对此虽有要求，但缺乏对应可行的法律保障性规定，如稽查设施的使用、税警等。而国外早有这样的税法规定，“独立企业法人必须向主管税务机关申请税务登记后，才能领到营业执照”。 在税收执法中，税收保全和强制执行是常用措施。现行《征管法》指出，对逃避纳税行为，并有明显转移，隐匿应纳税商品货物、财产或收入迹象的，可采取税收保全或强制执行措施。并规定，采取税收保全措施数额(如冻结存款、扣押查封财产等)，必须相当于应纳税款。在实际操作中，核定逃避税额存在过程(需要时间)，在准确核定前，保全数额应该如何确定，(过大，则损害纳税人利益，过小补税入库难以保障)现行《征管法》应有补充条款予以明确。而在强制执行中，现行《征管法》对强制执行时间未作限制，补税入库在时间上也难以保障，例如：对扣押，查封商品，货物，财产等交付拍卖。 (三)协税责任不明 税收执法，往往需要多种部门协作(工商、金融、公、检、法等)这种协作直接影响执法效率。如工商部门对工商登记，变更，抵押办理等向税务部门的及时通报(有待依靠网络解决)，金融部门对税收执法协查专门部门的设立，公、检、法对税收执法的支持等等，这些，在现行税法中虽有原则要求，但缺乏如何协作的明细条款和不协作(协作不力)的责任条款，使税务部门在要求执法协作上缺少充分的法律依据。往往使执法陷于被动或无奈的境地。
三、我国税制改革的基本目标
（一） 优化税制结构
1.税种结构的优化。我国目前的税制结构仍然以流转税为主，以1999年为例，以增值税、消费税、营业税、关税为代表的流转税占全部税收收入的五分之四，所得税占六分之一，其余10多个税种占5%。这种流转税比重畸高的税制结构是计划经济的产物，是与供给约束下的卖方市场相适应的。在卖方市场下，生产的商品必定能够卖得出去，流转环节的税收也必定能够实现。而如今已是市场经济需求约束下的买方市场，大量商品销售不畅，库存积压严重，流转环节税收的实现也发生困难，延迟纳税、退税的现象时有发生。因此，流转税过大的税制结构与市场经济的发展是不相适应的，加上增值税的出口退税，流转税的征管难度也日益增加。因此，调整现行税制结构，逐步降低流转税的比重，增大非流转税收的份额，是发展我国市场经济的要求，也是税制改革的基本目标之一。
2.中央税与地方税结构的优化。当前中央税有3个，共享税有6个，其余都是地方税。从税种数量上来看，地方税占大多数，但是从收入上看，地方税的收入只占三分之一。地方税收入偏少，税基不稳定，体系不完善，一方面导致各种乱收费屡禁不止，以费挤税的现象非常普遍；另一方面也导致地方政府随意增减地方税收，影响了税收的法制性和透明度。因此，建立充裕、稳固的地方税体系不仅是优化税制结构的重要内容，也是规范地方政府行为，推动税费改革的前提。
（二）调整税收负担
1.总量方面：总体负担，也就是宏观税率或宏观税负。我国目前的宏观税负为15%左右，与世界上大多数国家相比是不高的。但这与人们普遍的感觉似乎不一致，问题出在统计负担的口径上。目前人们谈论负担至少有4种口径，第一种就是上面提到的税收收入；第二种是预算内收入，即除税收收入外，还有企业收入、教育费附加和其他杂项收入；第三种是财政制度性收入，即预算内加上预算外，包括各种经批准的行政性收费和基金；第四种是政府收入，即再加上制度外收入，包括各地各部门的自行收费和“三乱”收入。收费和税收有什么关系？税是国家的，费是自己的， 因此各地普遍存在“以费挤税”现象，一些应该以税来取得的收入被费取代了，因此我国宏观税负不高并不是一种真实的反映。税制要改革就必须实行“费改税”，以还税收的本来面目。
2.结构方面。我国的税负结构存在许多不合理之处，如行业之间、地区之间都存在税负的不公平。最大的不合理之处在于纳税人的负担结构。在我国，70%的税收由企业负担，30%的税收由个人负担，这与国外的情况正好相反。尽管企业的税负可以转嫁给消费者，但是在买方市场的今天，企业转嫁税负的难度大大增加，特别是企业纷纷依靠降价的手段来维持市场份额时，税负转嫁的空间越来越小，有些根本转嫁不出去。在这种情况下，企业环节的税负过高，明显影响着企业产品的销售，造成企业效益普遍低下。因此，需要在保持现有宏观税负水平的前提下，逐步调整税负结构，降低企业的负担水平。
（三） 加快税收法制建设步伐
改革开放以来，我国对法制建设相当重视，无论是立法的程序还是法律的覆盖面都有了极大的发展。但是对于税收而言，法制建设还存在薄弱环节，最突出的表现是法律的级次不高，法律少而法规多。在现行的27个税种中，以法律形式颁布的只有2个，以条例形式颁布的有2个，而19个税种是以暂行条例的形式发布的，还有4个是以规定、暂行办法或部门文件的形式公布的。税法的法律级次过低， 降低了税法的权威性，也蕴藏着随意变动的可能性。这种状况表明了我国税收法制建设的不完善，也妨碍了与国际经济的进一步融合。为了尽快改变这种状况，需要加快税收法制建设步伐，提高法律级次，特别是应尽快将一些主体税种的税法形式由暂行条例提升到法律的层次。
四、对部分税种改革的简要看法
（一） 所得税改革
所得税的改革方案几经论证，人们基本上达成了共识，但由于体制划分的前提没有明确，导致了所得税改革的推迟。中央决定从2002年起，所得税实行中央与地方按比例分享。这是继1994年分税制改革后，财政体制方面的又一次重大改革，是中央综合考虑我国政治、经济和社会发展全局作出的重要决策，是进一步规范中央与地方之间的分配关系，建立合理的分配机制，支持西部大开发，缩小地区间发展差距，逐步实现共同富裕，加强民族团结，保持政治稳定、社会稳定的重要举措。
实行所得税分享的一个直接后果，就是调整我国地区间的收入分配结构，东部及沿海地区的收入可能有所下降，中西部地区的收入将有所增加，所得税的收入分配功能将得到增强。
随着所得税分享政策的确定，所得税的改革将会顺利推开，成为税制改革最先进行的部分。
企业所得税改革的基本内容是实行内外资企业所得税法的统一，具体包括“五个统一”：一是统一纳税人，以法人而不是独立核算单位为纳税人，以解决目前企业所得税征管中总公司与分公司、母公司与子公司纳税主体难以界定的问题，同时也可以使企业所得税与个人所得税的界限更加分明。二是统一税前扣除标准，包括工资、捐赠、利息费用支出、呆账与坏账准备金的提取等方面的税务处理都要统一。三是统一资产的税务处理，包括固定资产折旧方式、股票发行溢价、股息和资本利得的税务处理都要更加规范。四是统一税率，降低税负。五是统一税收优惠政策。
个人所得税的改革也基本上取得了共识。改革的主要内容是实行综合与分类相结合的税制，将合伙企业与个人独资企业纳入个人所得税的征收范围，并对费用扣除标准、税率、减免税项目等进行调整。
（二）增值税改革
增值税面临的改革主要是“转型”和“扩围”，特别是增值税的“转型”，受到有关部门的高度重视，被列为税制改革的首要目标，力求能尽快推出这项改革。应该说，无论是“转型”还是“扩围”，对增值税本身的进一步完善都是必要的.影响增值税转型的关键因素还在于目前的征管水平和征管能力，因为一旦购进固定资产所含税款可以抵扣，假票真扣、一票多扣的违章违法现象将防不胜防，征管稽核的工作量何止翻番，而目前的征管力量在应对当前的增值税专用发票犯罪方面尚显力不从心，能否应对转型后的新局面和新问题更值得担心。增值税改革的当务之急是加快征管队伍的建设，包括加快“金税”三期工程的建设，以为将来的转型打好坚实的操作基础。
（三） 地方税改革
与中央税及共享税的改革相比，地方税的改革明显滞后。20世纪80年代和20世纪90年代的两次税制改革都没有把地方税的改革列为重点，以至目前有些地方税税种还按照50年代颁布的条例执行。现行的地方税已与当前地方的社会经济形势，特别是与市场经济发展的要求越来越不适应。地方税改革的滞后也拖累了其他改革的进展，如税费改革及农村“费改税”的裹足不前，以及省以下分税制改革的缓慢，都与落后的地方税有很大的关联度。有鉴于此，地方税的改革已经刻不容缓，这一点已为越来越多的人士所共识。
地方税的改革，第一应确定主体税种。世界上多数国家的地方税以财产税为主恐怕不是偶然现象，其中是有一定必然性的。因为财产税的征税对象一般以财产存量为主，因而税源比较稳定。我国目前的财产税税种多但收入不大，与我国财产税制不完善有关。以土地税为例，我国台湾地区的土地税在其全部税捐收入中名列第4，是地方政府最主要的收入来源。我国的土地税一年还不到100亿元， 但并不是税源就这么大，而是大部分收入都以税外收费的形式拿走了，光每年的土地出让转让收入就有800多亿元。也许有人会说，国外土地是私有的，我国的土地是公有的。其实， 土地使用权也是一种财产权，因此目前的土地使用权都是有偿转让，无偿使用的情况越来越少了。总之，财产税的潜力很大，应是地方税主体税种的主要选择对象。
第二应合理划分税权。我国是一个大国，各地的经济发展水平又极不平衡，需要充分发挥地方发展经济的积极性。为此，根据事权与财权相统一的原则，我国应采用集中与分散相结合的模式，赋予地方政府相应的税权。不仅应该给予地方政府地方税制的调整权和征收权，立法权也不是绝对不可以给地方，前提是地方的立法权不得涉及中央税源或共享税源，否则中央有权宣布地方的立法无效。
新一轮税制改革箭已搭弦，今后中国税收制度总体走向将呈如下特征：税收制度的地位和作用会越来越重要，税收的法制刚性会越来越强，税收“效率优先，兼顾公平”原则将逐步向“效率与公平并重”原则过渡，税收制度的开放性和国际性特征会越来越明显，税负结构会随着经济发展而逐步改善，宏观税收负担会相对平衡并缓慢增长，税制结构会逐渐优化。
参 考 文 献
1、曾国祥主编《税收学》，中国税务出版社1999年版
2、胡乐亭，卢洪友，左敏.《公共财政学》中国财政经济出版社，1999
3、杨之刚 《适时推进税制调整》 经济参考报,2000-07-05
4、毕伟强,林荔丹 加入ＷＴＯ,《中国税收将有改革》中国税务报,2001-02-23
