目 录
一、地方税收征管立法的重要意义
二 地方税收征管立法的可行性
三 地方税收征管立法的重点
内 容 摘 要
本论文首先论述了地方税收征管立法的重要意义：它是发展社会主义市场经济的客观要求；是完善税收法律体系的内在需要地方经济发展不平衡的需要，接着论述了地方税收征管立法的可行性；它是符合国家立法体制的精神，符合国家基本政治制度规定，符合实事求是精神，符合我国国情和国际惯例，最后论述了地方税收征管立法的重点；要合理界定事权关系和税收征管范围；进一步规范税收征管执法行为和程序；重点解决新形势下地方税收征管工作中的突出问题。
关于对地方税收征管立法
的探讨
1994年，我国进行了一次税收全面性、总体性、结构性的税制改革。这次改革，按照统一税法，公平税负，简化税制和合理分权的原则及建立与社会主义市场经济相适应的财税管理体制思想，一方面对原税制存在的问题进行了改革和完善；另一方面把过去的地方财政包干制改为以合理划分中央与地方事权为基础的分税制。建立起了中央税、中央地方共享税、地方税三位一体的税收体系，并于94年10月进行了国家税务局和地方税务局的两套税务机构的分设，按照国家税务局征收中央税、中央地方共享税，地方税务局征收地方税的原则开始了征收工作。此次税制改革方向明确地方税收是国家税收的一个重要组成部分，它除了具有国家税收的“强制性、无偿性、固定性”三大特征外，还具有以下几个特点：一是收入归地方所有，属于地方财政的固定收入；二是管理权限主要由地方所掌握；三是税源分散收入零星，征管难度大，税收成本高；四是对国家经济影响较少，与地方经济关系密切。一般说来，地方税收具有组织地方财政收入，调节地方经济，提供地方经济信息与监督地方经济的职能。与此相应，地方税收具有如下作用：一是筹集地方财政资金，提供地方政府行使共事权所需的主要财力。二是调节生产与消费，促进地方经济的发展。如征收城镇土地使用税，实行土地有偿使用，有利于促进企事业单位节约用地；征收筵席税（暂未开征），可以配合行政手段，抑制奢侈浪费，纠正大吃大喝之风等。三是调节企业盈利水平，促进企业加强经济核算，并在同等条件下开展竞争。如开展城市维护建设税，可以调节城市县城企业因受市政建设而形成的级差收入，从而使企业获得的利润水平更趋合理。四是分配地方政府加强经济管理，促进经济体制改革，如开征固定资产投资方向调节税，有利于控制固定资产投资规模，合理引导投资方向；开征土地增值税，有利于促进房地产业的开发；开征房产税，有利于推动城市住房改革，促进城镇合理建房，合理用房等。五是反映经济信息为地方政府决策提供依据，限制不法经济行为，维护正常经济秩序。如通过对各种应税凭证印花税的检查，可以及时掌握经济活动的情况，发现问题，使地方政府可以及时调整政策和采取适当对策，解决经济工作中出现的问题，促进经济发展。因此，地方税收征管工作具有极其重要性。自分税制改革以来，我国税收实体法系基本建立，而税收程序法尚只有一部《中华人民共和国税收征收管理法》，包括2001年5月1日颁布实施的新《征管法》也没有相应的条款与之衔接，征管手段显得不完善，不合理，己不能满足新形势下加强地方税收征收管理的需要。因此，探索地方税收征管立法问题即是税收征管法制体系的完善，也是加强地方税收法制的一个紧迫问题。理性分析和研究地方税收征管立法有关问题，对于促进依法治税，充分发挥税收职能，保障地方财力，促进市场经济体系的完善具有十分重要的理论价值和现实意义。
地方税收征管立法的重要意义
地方税收征管立法是发展社会主义市场经济的客观要求。
社会主义市场经济本质是在法治基础上的公平竞争。当前，法制建设滞后的现象已严重制约了我国经济的发展。税法作为国家法律的有机组成部分，税收法律体系的完善是市场经济发展的必然要求，因此，合理界定中央与地方的税收立法权限，赋予地方性法规，是完善我国税收立法体制，健全税收法律体系，促进社会主义市场的建立和完善的客观要求。随着改革的深化，开放的扩大和社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，经济与社会各方面发生了深刻的变化，为了更好地适应税制改革和市场经济的需要，进一步加强税收管理，完善税收征管法制。健全基础制度，堵塞税收漏洞，维护纳税人合法权益，更好地发挥地方税收职能作用，非常有必要加强地方税收征管立法工作。
地方税收征管立法是依法治税的必然要求。
依法治国的内容已经写入宪法，税务机关作为政府的行政执法机关，体现依法治国的重要内容就是信念依法治税，这也是税收法定主义原则在税收工作中的体现。依法治税的前提就是要有较完善、可操作的法律、法规。目前，作为我国唯一一部税收程序法。新《征管法》在实施过程中依然一些条文明显缺乏可操作性。如未明确确定稽查局在执法中的主体地位。而且不能很好解决新情况下出现的新问题。导致基层税务机关在税收执法中难以准确把握执法标准、体现立法意图、影响了依法治税的实现，因此，建立以中央立法为主体，地方立法为辅助的立法体制、确立地方税收管理的地方性法规，用法律形事规范地方税收执法机关和纳税人的权利、义务和行为，才能使地方税收征管有法可依，实现真正意义上的依法治税。
地方税收征管立法是完善税收法律体系的内在需要
2000年3月《立法法》颁布，进一步规范了立法行为。在税收立法上、表现出立法权限不明确，立法层次不完善，尤其是地方税收的立法显得十分薄弱等问题。我国现行税收管理体制规定，地方各税的条例、法令由全国人民代表大会或国务院根据全国人大常委会的授权制定并颁布实施，省、自治区、直辖市可根据税法的规定，制定符合本地区的具体征收办法和实施细则，自行决定具体的开征范围，确定适用税率以及制定一些减免税规定等。省、自治区、直辖市地方税务局可以根据税法条例或实施细则规定和权限，作出一些具体的补充规定。当前，我国应及时建立和完善税收法律体系、尽快颁布税收基本法，明确界定中央、地方税收立法权，将中央税、中央地方共享税等主要税种的纳税申报、税款征收、发票管理、行政复议等主要征管程序由中央立法，同时赋予地方在不违背税收法律法规的前提下，按照地方立法程序，制定税收征收管理的地方性法规。这样，既有利于调动地方税收管理的积极性，又使我国法律体系得以逐步完善。
地方税收征管立法是地方经济发展不平衡的需要
马克思主义理论认为，法和立法决定于一定历史时期的经济生活条件，而经济生活条件包括了生产方式、地理环境和人口状况等诸多因素。生产力水平从东部到西部地区呈梯形分布，各地的经济持点、产生结构、资源状况等都存在较大的差异，特别是西部地区经济落后，地方税种具有税种多、税源小、零星分散的特点，税收征管难度大，征管手段十分落后，这直接影响和制约着西部经济发展速度，过分集中税权，不考虑地方区域经济的特殊情况，必然会造成税法“名刚实软”的问题。因此，赋予地方区域经济的一定的税收立法权，使各地针对经济发展的实际，因地制宜定符合地方经济特点的税收征收管理地方性法规，即可以保证中央统一税收目标的实现，又可有利于地方灵活有效的利用有限的税收立法权，合理调节地方经济，促进地方经济发展。
二 地方税收征管立法的可行性
符合国家立法体制精神
我国的《宪法》和《立法法》在确定国家立法体制上，赋予了省级人大及其常委会和政府分别制定地方性法规和规章的权力。而我国进行分税改革税有四个主要内容：一是中央与地方建立相互独立的税收制度；二是中央税和地方税种的开征由各级立法机构在各自的期限内，依各自的需要与可能决定；三是中央税务机构与地方税务机构，根据各自的税收制度建立相应的税收、征管体系；四是中央税收入和地方税收入，分别缴入中央财政和地方财政，不能互相挤占。所以根据分税制的主要内容来看，分税制的核心内容是在各级政权机关之间分配财权或税权，财权主要包括财政收入权和财政支出权，而在财政收入权中，税权是最为重要的。因此，分税制改革民税权分配作为其核心内容，就必须明确相关国家机关之间对税收立法权、税收征管权和税收入库权，作出分割和配置，而制定税收征管的地方性法规，是为更好地执行国家税收法律、法规的规定。根据地方实际情况作出的具体规定事项，是符合我国立法体制要求的。
符合国家基本政治制定规定
我国地方政府的权力来自中央政府的授权，是否赋予地方多少立法权，必须遵循我国宪法和中央大政方针所体现的既定思路和原则。坚持和实行由中央相对集中税收立法权的同时，赋予地方必要的税收立法权，符合新形势下中央与地方职权划分的总原则，----：“既要体现全局利益的统一性，又要有维护国家宏观调控的集中，又要在指导下赋予地方必要的权力。”因此，实现地方税收征管立法，符合党和国家的基本方针政策。
符合实事求是精神
目前税收程序法严重滞后，《征管法》与行政处罚，国家赔偿，行政诉讼等方面的行政程序法部分内容虚设，在税收管理实际中难以执行。税收保全、税收强制执行等措施也缺乏有力的法律保证，往往由于部门的不配合而使法定的税收强制手段无法实施，削弱了税法的刚性，税务机关执法地位不高，依法行政举步维艰，打击税收违法犯罪活动不力。造成了税收政策性、体制性和管理性的软弱，最终导致税收严重流失。为此，必须尽快加强和完善税收程序法的立法，实现地方税收征管立法，以适应税收征管实践的需要，提高税收执法的法律地位。
符合我国国情和国际惯例
与国际惯例接轨，要求我国的税收立法要大胆借鉴和吸收市场经济发达国家的税收立法先进经验，重视参照国际惯例，采用规范的法律方式，维护税法的统一性和严肃性。从世界各国的经验来看，立法体制主要有中央集权模式，地方分权模式，集权分权模式和分权集权模式等四种模式。我国实行的是集权模式，税收立法权都集中在中央，并要求各地、区、市及民族自治区域内的税收政策，也要与全国保持一致，我国是一个地域宽广，多民族的国家，各地区经济、文化、人文地理等都有所不同，有很大的差异。这样，对于一些地区某些税收政策、制度就不适用，造成税收制度难以执行，以至于影响不地经济的发展，所以从总体和长远发展来看，应适度分权。而美国、加拿大、意大利、墨西哥等与我国同样有着辽阔疆域的国家，也是集权分权相结合的多级立法体制。所以在中央统一立法的前提下，赋予地方一定的税收立法权力，这不仅是符合我国国情也是世界经济发展的趋势。从长远发展的角度看，我国的税收立法既要借鉴国际惯例，又要结合国情，税收立法权从集权模式向集权分权模式转移，遵循集权与分权相结合的原则，赋予地方一定的税收立法权，即符合国际惯例，也是我国税收法制建设发展的方向。
三 地方税收征管立法的重点
合理界定事权关系和税收征管范围
实行分税制的核心在于中央和地方进行相互独立的税收制度的建设，用税收形式来固定中央政府与地方各级政府之间的财力分配关系，使中央与地方的税收制度适应全国与地方经济发展的客观需要。自分税改革以来，我国中央与地方的事权、财权问题仍未明确界定，国、地税分设后，税收征管范围不清的问题十分突出。不仅表现在国、地税之间，地方税收系统内部各地区、各级次之间税收征管不清的矛盾也客观存在。这些问题和矛盾的解决，一方面要进一步深化财税改革，特别是通过完善分税制管理体制来明确中央与事权，财权关系；另一方面，更重要地是要按照职权法定原则，通过税收征管立法来明确界定中央各种地方税务机关的职能范围，使其在法律规定的范围内履行其职责，发展避免其越权行政、滥用职权，从法律上根本解决事权不清、征管范围不明确的问题，确保依法治税、依法行政。
(二) 规范税收征管执法行为和程序。
随着市场经济体制目标模式的确立，特别是依法治国作为一项基本国策在第十五大上提出，税收作为政府重要的行政领域，如何贯彻依法治国的方略，和促进经济发展和社会进步成为税收管理的一个重要理念。通过地方征管立法，对《征管法》等有关税收法律、法规中规定过于笼统，不严密、不具体自由裁量度过大的条款进行细化和补充，以进一步明确具体的执行标准；尽量缩小执法的自由裁量幅度，增强可操作性。同时，加强与《行政处罚法》、《刑法》等有关法律法规之间的衔接和协调，在执法程序上进行统一和规范使税务机关的一切税收征收管理执法行为有更明确的法律依据，征收管理程序符合法律规范的要求。
(三)重点解决新形势下地方税收征管工作中的突出问题。
随着经济的发展和税收征管改革的推进，新的税收征管手段和方式层出不穷，由此带出实践中法律依据缺乏的问题。为了进一步加强税收征管，更好地保障国家税收收入，保护纳税人的合法权益，制止和惩处税收违法行为，有必要重点解决新形势下地方税收征管工作中的突出问题。从地方税收特点来看，主要有以下一些问题：一是执法主体问题，如在具体执行税收政策过程中，税务稽查的执法主体不明确，二是委托代征的法律解释及其法律责任问题未明确，如法定代征的范围和委托代征的范围等；三是稍纵即逝、极为流失的税收征管手段问题，如农业特产税的上路检查及车辆营业税的上路检查权问题；四是协税护税的法律问题；五是电算财务、电子申报等方式的法律效力问题，如：近几年来随计算机普及，网络快速发展，必然尽快出台与这相配套的涉及税收方面的法律法规，六是工商、银行等有关部门在配合征管执法中的法律责任问题，如：征管法规定，银行有义务为税务机关提供纳税人资金情况，但在具体操作中，出现问题，其责任应该怎样界定，这些问题，都急需通过地方税收征管立法，进行明确规定，使地方税收征管要作到有法可依，在保障国家税收收入的同时，保护纳税人的合法权益，促进经济发展和社会进步。
参 考 文 献
《中华人民共和国税收征收管理法》［M］
涂洁 《地方征纳问答》 ［M］
李牧、廖中新 《税收理论政策论文集》［M］
卢云 《法学基础论》 ［M］
