依法治税是新时期税收工作的灵魂，是社会主义税收事业的主题。依法治税对经济发展有着极其重要的影响，依法治税水平是经济发展的水平的重要体现。
一、依法治税的内涵二、依法治税的提出
三、依法治税的重要意义 (一)依法治税是依法治国的必然要求 (二)依法治税是建立和发展社会主义市场经济的内在要求
(三)全球经济一体化以及我国加入WTO是对依法治税的客观要求
(四)依法治税是构建社会主义公共财政基本框架的重要内容
(五)依法治税是新时期税收实践工作的重要保证
四、依法治税存在的问题和改进意见
内 容 摘 要
随着观察问题的视野的拓宽．对于依法治税，不能仅仅从税收征纳或税制运行的角度加以理解，而须在此基础上上升一步。将税收和整个经济社会的发展联系起来，从社会主义市场经济体制的框架出发，作全面而系统的宏观思考。一方面，要着眼于税收在经济社会发展中的地位和作用，让税收扮演起它应当扮演的角色；另一方面，要立足于税制本身的运行规律，把该征的税尽可能如数征上来。具体而言，在当前的形势下，我国的依法治税应当包括两个方面的内容。这就是：拓展税收的作为空间，消除税收“缺位”’；抓好税制的完善，减少税收流失。两个方面互为联系，彼此依存，可以说是“一体两翼”，共同构成依法治税这项系统工程的不可或缺的组成部分。本文关于依法治税问题的讨论，即要围绕着这样两个线索而展开。
依法治税和发展经济的关系
在邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论指引下，随着全球经济一体化进程的发展，国社会主义市场经济逐步确立，党中央明确提出要依法治国，建设社会主义法制国家。依法治国，已成为党领导人民治理国家的基本方略，这是建设社会主义市场经济的客观需要，是促进社会主义民主政治建设的根本保证，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的关键所在。依法治税是依法治国的重要组成部分，对新时期的税收工作提出了更高要求，是目前税务系统工作的重点，同时也是税务界、理论界研讨的热点。只有全面进行依法治税，严格依法行政，才能使税收工作在新时期为经济发展发挥更大的作用。
一、依法治税的内涵 邓小平同志提出，依法治国是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律、规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济、文化事业，管理社会事务，使国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。 税收是国家财政收入的主要来源，也是国家实行宏观调控的一个重要杠杆。税收是国家参与经济管理的一种形式，也是国家参与国民经济再分配的一种手段。税收体现了国家主权和权力，税收不仅具有固定性、强制性、无偿性等特点，同时在社会主义市场经济体制下，还具有公正性、公平性和公开性。为此，依法治税就是广大人民群众在党的领导下，依照法律、法规，通过各种形式，规范征纳双方的行为，既要依法征收各项税额，又要切实保护纳税人的合法权益，使税收事业逐步实现制度化、法律化。 依法治税的内涵可以概括为：(1)依法治税的主体是广大人民群众和税务机关的工作人员；客体是纳税人的纳税行为和税务机关工作人员的行政执法行为。(2)依法治税的手段是法律、法规。(3)依法治税的实质是实现税收的制度化和法律化。(4)依法治税的基本要求是确立和维护税收法律、法规的权威，在税法面前人人平等，营造人人遵守税法的社会环境。(5)依法治税的核心是法治，而法治的关键在于依法“治权”、依法“治吏”，运用法律手段规范国家工作人员的执法行为，杜绝“人治”的权力和异化。 二、依法治税的提出 从人治走向法治是人类社会发展的必然趋势和社会文明进步的重要标志，是符合有中国特色的社会主义政治基本要求的正确选择。而“依法治税”的思想，虽然产生于20世纪80年代中期，但“依法办事，依率计征”早在建国初期就确定了。1951年，当时的财政部副部长戎子和在第三届全国税收工作会议上提出：依法办事。1957年，当时的财政部税务总局局长李予昂提出：依法办事、依率计征。1957年，当时的财政部副部长吴波在全国税务局长会议上讲了六个问题，第五个就是法制问题，提出税收工作涉及广大人民的负担问题，必须加强法制观念。今后必须做到“有法可依，有法必依”。1960年1月的全国税务局长会议上，当时的财政部副部长申平提出：“纳税单位自己计算，自己核算，自己缴纳”的‘三自’纳税方法。同时提出做好“纳税鉴定、纳税辅导、纳税检查”。1961年的全国税务局长会议上，时任财政部税务总局局长的任子良同志重申“依法办事、依率计征”。强调“统一领导、分级管理”，不能超越权限，擅自减税、免税。强调国家税收制度和重大税收措施必须集中统一。在实践过程中，“依法办事，依率计征”的思想经常受到以言代法、个人意志等人为因素的冲击。特别是在“文革”期间，我国经济、法制以及各级党政机关都受到不同程度的冲击和破坏，税收工作也大大削弱了，在“左”的思想影响下，税法形同虚设。党的十一届三中全会后，我国的工作重点转移到经济建设上来，各项工作拨乱反正，税收工作得到加强。80年代中期，国务院副总理田纪云在听取税务总局的汇报时，提出税收工作从根本上说，要抓好三条。其中第三条讲到“如何完善税制，逐步过渡到以法治税”。他指出“现在法制在健全中，但还很不完善，‘人治’因素还占相当成分。法制健全后，谁去执行这个法，就有一个经济执法的问题。”这是我们第一次听到讲依法治税的思想。1987年5月，全国税务局长会议上，时任财政部税务总局局长的金鑫同志提出“严肃税收法纪，坚持以法治税。”可以说在全国税务部门首次正式提出了“以法治税”的问题。1988年国家税务局从财政部内分设出来后，多次会议上提出了依法治税问题。1989年在全国税务局长会议上，家税务局局长金鑫提出“按照以法治税方针，进行征管改革”，“毫不动摇地坚持以法治税”。从上述依法治税提出的过程，可以看出，“依法治税”这一方针的提出在1985年，是在依法治国，建设社会主义法制国家战略目标的前提下提出的，税收工作步入了一个新的阶段。 三、依法治税的重要意义 (一)依法治税是依法治国的必然要求 依法治国就是要依照人民意志，反映社会发展规律的法律来治理国家，国家的各项活动，人民的各项行为都应依照法律进行，不受任何个人意志的干涉、阻碍和破坏。也就是说，国家的立法机关依法立法，政府及其所属部门依法行政，司法机关依法独立行使审判权、检察权，公民的权利和自由受法律切实保护，国家机关的权力受法律严格制约。税务机关是政府的一个行政部门，是代表国家和政府行使征税权力的执法机关，能不能做到依法征收税款、依法维护纳税人权益、依法解决税收纠纷、依法完成税收任务，不仅是体现依法治税的问题，而且关系到依法治国的成败。依法治税本身是依法治国的重要组成部分，又是依法治国在税收领域的具体体现，所以说，依法治税是依法治国的必然要求。 (二)依法治税是建立和发展社会主义市场经济的内在要求 市场经济是多元化的经济，是公平竞争的经济，是契约化的经济，也是受宏观经济调控的经济，这一切都表明：市场经济必然是“法治经济”。税收作为以国家为主体的一种分配方式，与法有着不可分割的联系，并以法的形式加以规范和体现。随着市场经济的建立和逐步完善，依法治税发挥着越来越重要的作用：一是提供发展社会主义市场经济财力基础的重要保证；二是促进公平竞争，建立社会主义统一市场的有力保障；三是有效实现宏观调控，促进经济结构调整的客观需要；四是调节社会各阶层收入，缓解社会分配不公矛盾的重要手段。可见，坚持依法治税是建立和发展社会主义市场经济的内在要求。 (三)全球经济一体化以及我国加入WTO是对依法治税的客观要求 在市场经济的原则下进行国际贸易，充分发挥市场对资源配置的作用，正是我们建立社会主义市场经济的目标。众所周知，世贸组织作为推动全世界贸易自由化的国际组织，对各成员国的经济行为具有很多的约束条款。而现代市场经济作为一种体制的根本游戏规则就是基于法治的规则。中国加入WTO，这就要求税收工作要遵循法律的透明和统一。即：一方面要有法可依，提高税收的立法层次；另一方面就是要依法治税，严格按有关法律规定执法。尽快转变经济发展过分依赖税收保护的观念，尽快把各项工作的着眼点、着力点转到构建市场规则，按照法制原则，加快基础设施建设、加快技术创新、提高科技水平和管理水平，提高企业自身素质上来。从而经受住加入WTO的考验，在经济全球化竞争中立于不败之地。 (四)依法治税是构建社会主义公共财政基本框架的重要内容 我国现行财政职能还有很多不适应市场经济体制的要求，必须结合政府机构改革和职能转变对现行收入、支出结构进行调整和优化，逐步建立公共财政的基本框架。“公共财政”一般包括：第一，政府财政支出体现为社会的公共支出；第二，政府财政收入来源于社会的公共收入；第三，政府公共收入与政府公共服务支出在量上是一致的。这种财政职能的转变，优化收入、支出结构的公共财政的基本框架的建立，是发展社会主义市场经济的客观要求。而依法治税在构建社会主义公共财政框架在实现这三个方面都能发挥重要的调节作用。 1.依法治税能够为发展社会主义市场经济提供可靠的财力保障。税收收入已占国家财政收入的90%以上，能为市场经济的健康发展提供充足的财力保障。 2.依法治税有利于纳税人的公平竞争。公平竞争是市场经济的本质特征，只有坚持统一税法，公平税负的原则，才能为一切纳税人创造一个公平竞争的外部环境。 3.依法治税有利于国家宏观调控和微观导向。通过税收总收入参与国家宏观分配与调节，可以运用税种、税目开征与停征，税率的高低等体现国家产业政策，引导企业走向市场，促进国民经济的协调、稳定发展。 (五)依法治税是新时期税收实践工作的重要保证 新时期税收实践工作的中心任务是“带好队，收好税”。带好队是收好税的前提和基础，收好税才能保证国家行政机器的运转和经济建设的需要。在新时期收好税就必须坚持依法治税，税务机关坚持依照法律法规行使征税权力，广大纳税群众坚持依照法律法规足额缴纳税款。因此，税务干部的职业道德水平、思想政治素质高低、政策业务熟练程度，以及能否为纳税人提供优质服务。把税收政策及时宣传到纳税户，提高广大群众自觉纳税意识，直接关系着税收政策能否贯彻执行到位，国家税收收入能否及时足额入库。我们要加强队伍思想政治教育，树立民主、廉洁、高效、务实的机关作风；加强文化、业务、政策、技能培训，提高税收征管工作质量和效率；加强党风廉政建设，建立健全监督制约机制，严厉惩处执法犯法行为，不断强化干部职工依法行政观念。只有依法治税，才能保证税务干部真正做到政治过硬、业务熟练、作风优良。 四、依法治税存在的问题和改进意见 (一)依法治税存在的问题 1.税收法制不健全。我国现行19个工商税收实体法和程序法，只有《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》和《中华人民共和国税收征收管理法》三个法律是最高权力机关立法的，其余法规都是全国人大及常委会授权国务院制定的暂行条例，税收立法级次低；税法缺少税收基本法的统领，使税法和宪法有关涉税内容难以衔接，税收法律体系不够严密合理；税收法律、法规的条款有些过于笼统，使实际工作中起效力的行政解释和补充规定太多太繁；税收法律颁布缺少透明度，大量以内部文件形式出台的税收政策，给征纳双方执行造成非常大的被动。 2.税务人员的素质还不高。税务队伍结构不尽合理，专业人才不足，严重短缺既懂税收业务、法律规定，又能查账的税务师、会计师；少数税务人员滥用或随意处置征税权力，存在有法不依、执法不严、违法不究、以补代罚，以罚代刑等现象。 3.依法治税的外部环境不理想。部分纳税人的纳税观念不强，有的企业领导在税收法制上仍是一个法盲，某市税务机关对上百户纳税大户的法人代表进行税法知识测试，有95%的人不知自己应纳什么税；少数地方党政部门对税收的行政干预较多，地方保护主义及利益的驱动，越权减免、违规批缓扩大优惠。“包税”“引税”等现象时有发生；部门之间协作不够，偷逃税收有时不能及时得到处理等严重影响了正常的税收秩序。 (二)依法治税的改进意见 要做到依法治税必须坚持抓好以下五个方面：一是要有完善的税法体系；二是要有健全的监督机制；三是要有严格的行政执法制度；四是要有一支高素质的执法队伍；五是要有全民纳税意识的提高。 1.坚持依法治税，必须做到有法可依。人们常说：“纲举目张”。税法也应有一个纲，这个纲就是要制定一部《税法通则》(或称为《税收基本法》)，没有这个纲，就可能出现各税收法规、条例之间相互矛盾“打架”的情况。同时，各个单项税种也要立法，并且法律规定应严密，可操作性要强，既不应让纳税人无章可循，也不应给执法机关、执法人员留太多的“灵活”解释余地，以免造成不同地区，不同的人执法不一。 2.坚持依法治税，必须做到有法必依。有法必依包含两个方面，一个是纳税人，另一个是税务机关。当前，偷逃税现象还较普遍。1999年全国共查补税款、加收滞纳金、罚款493亿元，其中罚款、加收滞纳金占13%，说明不少人有法不依。同时，从税务机关来看，也同样存在有法不依的现象。1999年的有关资料表明，在纳税人与税务机关打的“官司”中，税务机关的胜诉率只有15%，有32%败诉，撤诉的占53%。税务机关败诉的原因之一就是税务人员不按程序办事，不按税法办事，也有少数滥用职权的，这不能不引起税务机关的高度重视。 3.坚持依法治税，必须做到执法必严。执法必须铁面无私，要赋予税务机关强有力的执行手段，要有社会有关部门的支持和配合。现在之所以严不起来，有客观原因，也有主观原因。许多企业年年查，年年有偷逃税问题。而且很多是同样的问题。欠税也是一样，年年清，年年欠，清了旧欠又出现新欠。重要原因之一是对欠税的处罚太少、太轻了，有时税收罚款还低于银行利息，对企业拖欠税款起不到遏制作用。 4.坚持依法治税，必须做到违法必究。违法必究也是针对征纳双方而言的，纳税人不按规定缴纳，要严厉处罚，该罚款的要罚款，该判刑的要判刑。同样，征税人不按规定征税的，也要严格处理，这样才能做到应收尽收，对违法的不追究、不处理，就无法做到依法治税。 邓小平同志提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”既是依法治国的精髓，也是依法治税的精髓。第一句是前提，第二句是基础，第三句是关键，第四句是保证。 特别在当前，依法治税特别要严格执法这一关键，执法严谨，可大大减少偷逃税发生。所以要从税务机关内部多找原因，从主观上多作自我检查。有法可依，就是要把税法立好，这主要是税务机关要做的事；有法必依，既是纳税人的事，也是税务机关和税务人员的事，两方面都要依法办事；执法必严，关键是在税务机关执法要严格，不能少征税，也不能多收税；违法必究，对于缴税过程中的违法行为谁去究，当然是税务机关去追究。所以四句话针对我们税务机关的要求更多些。因此我认为，当前依法治税首先是治理好税务队伍，广大税务人员的业务活动主要是执法，依法进行税收征管。古人云：“法如山，守身如玉”，税务人员必须严格遵守公正、公平、公开原则，文明执法，依法办事，依率计征，保护广大人民的根本利益，让纳税人满意。正如国家税务总局局长金人庆在全国税务系统队伍建设工作会议上强调的那样：“我们要抓住机遇，迎接挑战，落实好三件大事，最根本的就是要建设一支高素质的税务队伍。”这支队伍不能依法办事，依法治税就是一纸空文。把队伍治理好，才能宣传、教育好群众。执法腐败是最大的腐败，执法腐败，则国家无法可言。 所以，税务机关、税务人员责无旁贷，应带头学法、守法、宣传税法。有了过硬的、高素质的税务队伍，就能加大税收宣传力度，普及税法知识教育，努力营造一个人人知法、懂法、守法、用法的社会环境。广大税务机关、税务人员还要认真贯彻江泽民总书记的指示，在发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法治建设、依法治国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。法与德，是他律与自律的关系。有意偷逃税收的必须用法治以其权威性和强制性规范社会成员的行为。在日常生活中，通过宣传、学习、教育以德治的感召力和劝导力提高社会成员的思想意识和道德觉悟，不仅可以减少或避免涉税犯罪，还可改善宏观经济环境，提高纳税人对履行纳税义务的自觉性、主动性，使纳税成为全社会的一种自觉行为。
参 考 文 献
（1）金人庆主编：《领导干部税收知识读本》，中国财经出版社，2000年1月第一版。
（2）国家税务总局：1998年至2003年的《税收政策法规汇编》，中国税务杂志出版社。
（3）扈纪华、张桂龙主编：《中华人民共和国税收征管法（修订）释义》，红旗出版社，2001年5月。
（4）江泽民签发：新修订的《中华人民共和国税收征收管理法》，2001年4月28日，中国税务杂志出版社。
（5）朱鎔基签发：《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》，中国税务杂志出版社，2002年9月。
