一、西部地区欠发达的财税政策因素分析
1、地区财政支出总量不足、结构欠佳，经济发展的财政基础较为薄弱；
2、东西部地区投资的原有财税政策差异明显，严重阻碍了资本的西流；
3、缺乏强而有力的财政政策投融资体系与政策的支持。
二、国际上运用财税政策促进落后地区开发的成功经验
1、优化投资环境建设的财税措施；
2、鼓励和支持投资的财税措施。
三、促进西部投资的财税政策建议
1、实施旨在培养西部自身“造血”功能的财政投资政策；
2、调整税收政策，构造西部地区税收优势，鼓励向中西部投资；
3、多渠道筹集西部开发资金。
内 容 摘 要
财税政策与区域经济发展密切相关，它是政府调控和干预经济运行、缩小地区经济发展差距的一种行之有效的手段。总结我国多年来运用财税政策促进区域经济发展的经验，可以说，它既是促进东部地区经济发展的动力，也是拉大东西部经济差距的原因。本篇论文对西部地区欠发达的财税政策因素做出几点分析，并试图借鉴国际经验，针对我国现实财力状况，对促进西部增加投资的财税政策提出几点建议。
促进西部投资的财税政策研究
一、西部地区欠发达的财税政策因素分析
1、地区财政支出总量不足、结构欠佳，经济发展的财政基础较为薄弱。
经济决定财政，财政影响经济。在现行分税制不完善，特别是中央对地方财政的转移支付制度亟待改进的情况下，西部地区低下的生产力发展水平，直接制约了其地方财政支出的快速增长；而低水平的地方财政支出，反过来又进一步影响其地方经济的快速发展。
据资料分析，西北西南地区的人均财政支出在近二十年中与华东地区相比呈不断下降趋势，人均财政支出之比（华东地区：西北西南地区）已由１９８０年的１∶１．１２３下滑到１９９７年的１∶０．８２。从两大地区地方财政支出的结构状况对比看，西部地区在基本建设、城市维护、文教科卫和其它各方面支出比例明显偏低，而行政管理费及行政事业单位离退休经费比重则大大超过全国和东部地区。这种偏低的财政支出总量和不良的财政支出结构，一方面严重影响了西部地区的投资环境建设、人才培养、技术进步、公共设施的维护与建设，另一方面也非常清晰地表明西部财政目前更多地体现为吃饭财政。这与地区经济起飞时所要求的财政支出总量和结构大相径庭。众所周知，按照马斯格雷夫和罗斯托的支出增长理论，在经济发展的起飞阶段，公共投资在经济总投资中所占比重一般都应较高，因为大量的社会基础设施需要公共部门参与投资，这些公共投资通常被认为是促进经济增长，使其进入经济与社会发展中期阶段的必要条件。
显然，由于西部地区地方财政支出在总量与结构方面所表现出的种种不适应性，已使得地区硬件基础设施建设严重滞后，投资硬环境得不到起码的改善。仅从铁路密度来看，每万平方公里面积拥有的铁路长度，全国平均为５９．８公里，东部高达１３２公里，西部仅为２５．２公里，西部铁路的网间距离达７２７公里，远远超出了公路运输的有效范围，致使许多地区处于封闭状态。
而为了解决财政支出方面的现实困难，西部各地只能依靠大幅度提高对企业征收非税收入来弥补财政不足，从而使得企业的平均税费负担远高于东部地区企业，严重影响了企业的进一步发展和地方经济的振兴。据调查，四川省１９９３－１９９６年企业平均税收负担为１０.７４％，非税负担为２１．７％，税费负担合计为３２．４４％；西安市百户企业调查，１９９３－１９９６年平均税收负担为１２．９１％，非税负担为２６．３９％，税费负担合计高达３９．３％。而东南沿海的广东省，１９９６年企业平均税收负担为７．６１％，非税负担为１５．２２％，企业税费负担之和则为２２．８３％，尽管也较高，但与西部地区的企业相比，明显要轻。事实上，由于西部地区资源型产业和国有经济比重较大，１９９４年的新税制改革，已使得其平均税负的提高幅度均高于全国平均税负提高幅度。
2、东西部地区投资的原有财税政策差异明显，严重阻碍了资本的西流。
改革开放以前，我国区域经济发展基本遵循均衡发展的政策。从第六个五年计划（１９８１－１９８５年）首次列出“地区经济发展计划篇”，提出沿海地区、内陆地区、少数民族和不发达地区三种不同类型地区各自发展方针起，与“非均衡布局战略”相配套，我国相继出台了一系列以区域优惠为侧重点的鼓励外商投资的财税优惠政策，形成了从“经济特区—沿海经济开发区—内陆一般地区”由低到高的梯级税率（１５％、２４％、３０％，经济特区部分企业最低为１０％）。尽管在有关跨国公司投资决策的决定因素的理论和经验研究中，财税优惠在影响外资的区位选择中的作用是有限的，但当基本的决定因素对于一项盈利性投资具有充分的吸引力且东部的ＦＤＩ地理条件比较优越时，从边际角度来看，财税优惠无疑会左右投资。事实上，特别优惠的财税政策，在大幅度提高沿海地区的投资回报率的同时，也大幅度降低了在东部投资的政策与财务风险。相应降低了在西部投资的经济可行性，进而促使外资、技术在区域乘数效应的作用下向东部地区快速聚集。中西部欠发达地区的资金、人才、劳动力等生产要素逐渐也因收益差异而逐步东移，从而形成了《发展经济学》中关于发展中国家因存在“地理上的二元经济结构”差异而产生的“回波效应”。从某种意义上说，东部地区对外商投资企业所给予的“超国民待遇”，在一定程度上助长了东部地区与非优惠的西部地区之间的经济发展不平衡。
3、缺乏强而有力的财政政策投融资体系与政策的支持
所谓财政政策投融资，是财政为了强化宏观调控功能，以信用为手段，直接或间接有偿筹集资金和使用资金的活动。其本质是以政府为主体按照信用原则参与一部分社会产品分配所形成的特定的财政关系。由于其在促进区域经济发展和产业结构调整、优化资源配置方面的特殊作用，二次大战以来，倍受一些后起的市场经济国家如日本、韩国的重视。我国的政策性投融资，尽管建国之初就有，并经１９７９年以来的不断改革，初步形成投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化的新格局。但由于投资的重点复又从中西部地区转向沿海地区；建设项目的行政审批制度与多元化投资主体、多种资金来源之间存在矛盾；政策性投融资机构资本金严重不足；各投融资管理机构各自为政，缺乏统筹与协调；再加上资金使用的低效率、政策投融资体制定位的不合理和运行机制不健全；政府金融优惠形式单一等原因，政策性投融资（包括政府直接投融资和金融优惠，特别是金融优惠）在西部经济发展中应有的开发、先导、引流作用未能得到有效发挥，致使大量的基础设施建设资金严重缺位，西部地区的投资硬环境一直未能得到根本性的改善。
二、国际上运用财税政策促进落后地区开发的成功经验
（一）优化投资环境建设的财税措施。
1、按既定区域政策目标，由中央政府直接拨款在欠发达地区兴建基础设施、改善交通运输条件、提高教育水平、进行技术培训等。如美国的《阿巴拉契亚区域开发法》明确规定，财政拨款应集中投放于增长潜力较大、投资收益率较高的地区，并且绝大部分用于公路建设，其余用于公共设施、能源和企业发展等。位于增长中心周围的地区，则主要用于就业培训、教育、医疗设施建设等项目，以提高当地居民素质为目的，为欠发达地区发展奠定基础。阿巴拉契亚公路网络的建设，从根本上改变了本地区交通落后的状况，吸引了大批工商企业沿路建厂，经济获得快速发展。1969—1991年，该地区人均收入比其他相同条件地区增长快17％，1991年相当于美国平均水平的83％。
2、通过规范的转移支付制度，对欠发达地区提供财政补贴，用于增强其提供公共服务的能力，平衡各地区的公共服务水平。美国给予欠发达地区的联邦财政补贴有专项补助、分类补助和一般目的的补助三种形式，主要用于医疗卫生、收入保障、交通培训、就业和社会服务、交通等几个方面。英国规定在划定的发展区内，对每一就业人员提供一定数量的补贴；意大利则对发展区实行社会保险补贴，新增雇佣工人由政府支付部分或全部社会保险金。
（二）鼓励和支持投资的财税措施。
1、对在发展区建立的企业，按其投资性质和地区等级，并根据新创造的就业人数给予地区开发、投资奖励。如法国按区域政策的目标和作用规定了三种奖励方式：开发补贴、服务补贴和研究补贴，用于奖励新建、扩建和结构调整企业，鼓励在服务和研究开发领域增加就业岗位。英国的《工业发展法》规定，对在援助区的投资，可得到相当于工厂设备投资40％的赠款。法国对受援区的企业，按投资的25％进行补贴，创造一个就业机会还可得到25000法郎。原联邦德国规定， 使原有劳动岗位增加15％以上，或是提供50 个以上新的劳动岗位的投资， 可得到约10％的投资补贴。
2、税收优惠。几乎所有国家都将此作为刺激公司向欠发达地区投资的一项主要措施，主要方式是对投资免税，或在一定时期内对投资收入减征或免征所得税。如法国税收优惠政策最长可达5年， 减让幅度最高达100％。巴西除实行减免税外， 还使用了颇具特色的税收刺激手段：规定投资者投资东北部地区可免除所得税50％，免税部分必须作为追加投资，用于规定的发展项目，以放弃部分税收代价诱导私人投资到落后地区；免除自然人的部分所得税，按相应数额认购共管基金，这种基金存入私人金融部门，然后按中央银行确定的方向投资上市，增加中小企业资金来源；自然人免缴50％的所得税，用于认购东北部银行和亚马逊银行发的新股票，以增加对这些地区的投资，这些政策的实施使东部地区1960—1980年工业生产增长速度达421％，超过全国平均速度的352％。
3.加速折旧措施。加速折旧通常是与项目相联系的，适用于新建和扩建工程。法国在发展区实行的《特别折旧许可》规定，新建筑第一年的折旧率为25％。原联邦德国规定，最初的折旧金额，工厂和机器开动可达50％，建筑物可达30％。英国实行“任意折旧”，即对发展区内工业投资实行100％的折旧扣除。
三、促进西部投资的财税政策建议
当前，运用财税政策促进西部开发，主要目标应是培育投资环境，鼓励各类资本形成，进行经济起飞的先期诱导。面对中央财政捉襟见肘的财力和西部迫切的资金需求，而提出如下政策建议。
（一）实施旨在培养西部自身“造血”功能的财政投资政策。
中央财政以先期“输血”奠定基础，启动其自身的“造血”功能，形成内部良性循环。具体说来：（1 ）结合市场经济下政府职能的新要求，财政必须压缩一般性投资项目，逐渐从竞争性投资项目退出，侧重于解决西部开发中面临的交通、能源、通讯、农业、水利等方面重大基础设施项目投资不足的问题，优化投资硬环境，化解区位劣势。（2 ）要加大科技教育的投入力度，实施西部人力资源开发战略。西部地区教育、知识、信息和技术的落后既是西部落后的表现，也是西部落后的原因。从人口的受教育年限看，北京为7.87年，上海为7.47年，青海只有4.42年，西藏只有1.81年；从人口的受教育程度看，西部大中专毕业生比例仅占全国水平的17.8％和21.2％。振兴西部，必须依靠科技进步，加大教育投资，不仅要保证义务教育的实施，还要大力发展职业技术培训，提高劳动者素质和教育投资的转化率，依靠科技进步将西部的自然资源优势转化为经济优势。（3）加大对生态环境的保护力度， 走可持续发展道路。加大对生态环境的保护和改造是西部发展的根本。应吸取美国进行西部大开发对生态环境造成极大破坏的教训，大力改善生态环境，建立专项资金，重点用于治理水土流失，保护以绿洲为中心的生态系统，抓紧实施天然林保护工程，为西部开发打好根基。
（二）调整税收政策，构造西部地区税收优势，鼓励向中西部投资。
与地区经济发展战略相对应，我国前一阶段实行的也是由东而西“梯度推移”的税收政策，虽然在企业所得税中也有对“老、少、边、穷”地区的减免优惠，但这些只适用于少数地区，更多的是具有“扶贫性”而非“开发性”。以往的税收倾斜政策多以区域性为主，在刺激开发地区投资的同时，也给整体经济带来众多负面影响，阻碍了经济结构的优化调整。为了避免重蹈覆辙，西部大开发中应合理调整税收优惠政策，在逐步取消多层次的地区税收优惠（尤其是涉外企业的优惠）的基础上，坚持以产业税收优惠为主导，同地区优惠相结合，以体现效率优先和兼顾公平的原则，确立西部地区的税收政策。在西部开发的同时，进行结构优化，完成战略性调整的任务。
具体设想，一方面可以借鉴巴西经验，规定某些税收优惠必须用于向西部投资，或购买特种发展国债，以让渡国家收入为代价增加西部资本；另一方面，由国家结合产业政策，在西部地区实施指导性优惠政策，优惠方式上以投资抵免、投资补贴、加速折旧等事前的间接优惠为主，增强调节功能。主要包括：（1）对投资于西部地区能源、 交通等基础产业的资金，给予较大的优惠力度和较长优惠期间，鼓励国内外民间资本进入西部基础产业。（2 ）对高新技术产业和国家鼓励发展的产业，给予比东部地区更大程度的优惠。对高新技术产业可以实行发展准备基金制度，即允许企业按投资额的一定比例在税前提取发展准备金，并规定该项资金必须在规定期限内用于科技开发、技术培训，完善对此类产业的税基优惠，扶持相关产业发展。（3 ）对符合区域发展规划的新建和扩建项目实行贴息贷款和投资补贴。（4）利用税收优惠， 加大对乡镇企业的扶持力度，充分发挥它们的带头作用。（5 ）为促进人才流动，对西部地区高科技人员减免个人所得税。（6 ）应采用收入型增值税，对固定资产进项税予以抵扣，降低西部以基础材料、工业能源、交通为主的产业税负。
（三）多渠道筹集西部开发资金。
1.建立西部大开发基金，专门用于支持西部地区基础设施建设、教育和科研投入及生态环境的保护。基金应由具有权威性的区域发展管理机构进行筹集、使用和监督，以保证资金及时到位、相关政策的切实落实及提高资金的使用效率。基金的来源可以考虑以下几个渠道：（1 ）借鉴三峡基金的做法，将清理税收优惠增加的部分收入和西部地区相关的收费项目及中央专项补助纳入其中。（2 ）可将消费税的一定比例或消费税的增加部分纳入其中，征收消费税本身就包含有向消费水平低的地区和人口进行补偿的含义，直接划出一定比例作为开发基金，变间接补偿为直接补偿。（3 ）可从东部大中城市水费中提取一定比例作为发展基金，用于西部水利设施和江河治理。此外，还可考虑每年发放一定数额的西部开发特种国债作为基金来源之一。基金使用方向上，应重点集中用于已具有一定经济基础、增长潜力较大的增长中心，形成地域经济增长极，带动周围地区发展。
2.提高东部经济发达地区总体税负水平。据对1995年东西部16个省市GDP和工商税收排序分析，GDP列在全国前位的省份，其税负水平排序靠后，而经济较后进的省份，税负水平却名列前位。这一方面反映了税收优惠的差别，另一方面也反映了两地税收努力程度的差距。当前在经济发达地区适当提高税负水平，补充中央财力，对西部对口支援，既是东部地区应尽的义务，也符合其长远利益。
总之，针对大西部现实情况作出促进西部开发的财税政策的科学的、合理的调整与改进，是现阶段国情下的正确道路，也是我们必须完成的艰巨任务。
参 考 文 献
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