一、我国税收征管模式的发展历程
二、我国税收征管模式现状及存在的问题
三、对完善税收征管模式的几点建议
内 容 摘 要
税收征管是整个税务工作的前沿阵地和关键环节。为了建立适应社会主义市场经济模式要求，符合我国国情，科学严密的税收征管体系，确保税收各项职能作用充分发挥，从1994年起在一些地方试行“纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体的税收征管模式，到1996年建立以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查的新的征管模式。到本世纪来，先在全国的城市和县城实施，并逐步向农村推进，力争在2010年基本完成这项改革。在这一新旧征管模式的转换过程中，现行的征管机制暴露出一些亟待解决的问题，制约着我国税收事业的发展。
对完善我国税收征管模式的思考
税收征管模式是税收征管各要素在税收征管过程中相互联系、相互制约并有机结合所形成的组织形式。我国不断深化税收征管改革，改变了“一人进厂，各税统管”的传统模式，以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，实行集中征收、重点稽查，基本形成了以信息化和专业化为主要特征的税收征管工作新格局。在这一新旧征管模式的转换过程中，现行的征管机制暴露出一些亟待解决的问题。本文仅就如何完善现行税收征管模式，提出一些粗浅的看法和建议。
一、我国税收征管模式的发展历程
1994年税收征管改革以前，我国传统的税收征管模式主要经历了两个阶段：先是50年代实行的征管专集于一身的税式。也就是专户管理税式，是以专管员为核心的管理模式，它的特点是“一人进厂、各税统管、征管、查合一”。其征收管理的组织形式表现为征管查由专管员一人负责，按经济情况、行业或地域等因素设置税务工作岗位，根据纳税户规模和税收工作繁简配置人员，对纳税户进行专责管理：税款征收方式为税务人员上门催缴。我国自50年代至80年代，一直实行这种专户管理的税收征管模式。80年代中后期，随着我国经济模式改革的不断深入，原有的征管模式与经济的飞速发展，极不相适应，为此，国家税务总局在1988-1994年进行了以建立征、管、查建立了分离模式为核心内容的税收征管改革，在税务机关内部划分征收、管理和检查的职能部门，实行征管权力的分离和制约，同时实行专业化管理、以提高征管效率。但是，这种改革仍然没有突破50年代专管员管户和上门收税的传统征收管理模式。
传统的税收征管模式主要存在以下缺陷：
（一）税式转换缺乏进度，使征纳双方难以适应新的征管局面。（二）规范化、科学化程度及征管质量均难以保证。（三）税收征管模式未能从根本上跳出“征征收、轻管理、弱稽查”的旧有模式。（四）专户管理员上门收税的方式，不利于纳税人自觉纳税意识提高，使税款征纳中的权利义务关系处于扭曲状态，同时分散了税收税务人员力量，削弱了税务稽查工作的力量。（五）税务机关职能部门之间出现扯皮与内耗现象。
在保持原有征管模式的同时，1994年又在一些方试行“纳税申报，税务代理，税务稽查”三位一体的税收征管模式，意在取消专管员固定管户制度，把纳税申报，中介机构的税务代理和税务机关的征管有机结合起来，形成一个相互依存，相互制约的整体。
1996年的新的税收征管改革任务：建立以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的新的征管模式。到本世纪来，先在全国的城市和县城实施，并逐步向农村推进，力争在2010年基本完成这项改革。其特点在于过去的分散型，狙放型管理到向集约型，规范型的管理转变；由传统的手工操作方式向现代化的科学征管方式转变；由上门收税向纳税人自行申报纳税转变；由专管员管户的“保姆式”，包办式管理向专业化管理转变。其中核心是管理机制转变。
二、我国税收征管模式现状及存在的问题
（一）专业化分工过于细化，制约了征管工作的连续性、有效性
近几年来，全国各地税务机关均实现了以市县为单位集中征收的新征管机制，在县（市）局设立计统征收科、管理科、稽查局，市州所在地的征收、稽查实行集中管理，管理按纳税人规模划分并对人员进行了调整。对税收管理职责进行了分解，划分为管理服务、征收监控、税务稽查三大系列，职责具体了、岗位专一了、监督制约强了，但效率不高的现象时有存在。税收管理的事前、事中、事后环节缺乏明确的职能界限，征、管、查机构存在本位主义，缺乏有效的配合协作，信息传递不对称，严重影响和制约了税收征管的连续性、整体性、有效性。
（二）过于注重集中征收机制，削弱了征管基础和税源监控的整体效能
以县为单位集中征收模式到位后，为确保在税款征收环节实现集中征收，把原征管分局一分为二，成立了计统征收科，统一征收、核算、监控税收税源情况，随着征管人员和办公点的相对集中，疏于管理、淡化责任的现象有所显现。
１.漏征漏管现象扩大化。对一些小规模纳税人、家庭业户力不从心，造成管理滞后或“断档”现象，以致出现了不少漏征漏管户，尤其是城郊结合部和农村乡（镇）村个体工商户的管理力量削弱。取消代征员制度，市场税收管理难，年年清查年年有漏管户，甚至有扩大趋势。如某市去年清理漏管１８５８户，查补税款３０００万余元。
２.监控力度弱化。税收征管信息的取得，完全有赖于纳税人自行向各级国税机关办理涉税事项登记、申报纳税来完成。至于其申报内容的真实程度，税务机关无法实行事前控制，事后也只有通过稽核去核查。如纳税人的开业登记、变更、停歇业等情况，主要靠其自己到税务机关上门申请才获悉。
３.重点税源分析浅化。从国税机关对税源变化情况的掌握来看，对一些动态经济指标，无法深入了解情况，往往是依靠企业提供数据，且纳税人提供的数据可信度不能保证。税务机关只能掌握纳税人申报表上的数字和发票填开的销售额，对税源掌握了解的深度不够，分析不透，增大了选案的盲目性。
（三）计算机网络的依托作用未得到充分发挥，影响了信息化建设的总体效能
１.信息中心人员缺乏，应用者的计算机技能较低。目前某州县（市）级信息中心１－３人，最少的仅１人，县局撤销信息中心后人员分流到各业务（综合）部门，网络维护和软件应用拓展脱节。应用者对计算机网络资源的利用程度如查询数字、统计分析等依赖电话和手工计算，对各类数据信息的处理能力弱化，影响系统软件的效能发挥。
２.税收征管软件急需优化。税收征管软件开发与基层税务管理使用需求脱节，主要表现运行速度慢，造成纳税人办税时间延长，正常查询功能弱，一些征管业务功能不全，一些项目操作性不强。
３.过分注重系统内部软件开发和网络建设，忽视了与当地政府和其他相关部门如地税、工商、海关、外贸、金融等联网，数据共享滞后，在一定程度上影响系统广域网络作用和潜力的发挥。
４.应用软件少，征管信息不对称。各软件之间缺乏整合，衔接工作不够，缺乏相应配套措施。同时，纳税申报信息与企业实有信息差异很大，一些对经济与税收相关的动态性指标如资金、存货等难以反映，更难以准确获取，造成税收征管效率下降。
（四）征管查之间缺乏建立良好的协作机制，影响了提高征管效率的稳定性
从目前情况看，各级征、管、查机构间缺乏建立良好的机制，尤其是机构间缺乏日常征管信息交互传递、日常的工作联系制度，往往从机构自身出发考虑职责工作，难以合力发现问题、分析问题、解决问题，对碰到的具体事务上不时存有扯皮、拖办等现象。从管理上看，基层管理力量配备不足，权限分解与上收，制约了税收管理工作的效率，对管理中发现涉税问题，无从调控和查处。从稽查上看，人为选案带来随意性、盲目性，举报案件存有相当部分的失真，稽查面不广，重点稽查成效大打折扣，同时尚未建立或完善纳税人年度已查名录和违规情况，稽查环节分离后超时结案、跨时审理、延时执行的现象严重。从工作目标考核看，由于征收与管理职能细化，征管质量考核部分指标难以清晰划分，影响了工作质量的监管。
（五）纳税主体办税手段落后于征税主体改革步伐，对完善和深化征管机制的进程有一定影响
近几年来，各级国税机关进行的一系列配套改革中，除了发票管理、纳税申报、金税工程等方面必须有相应纳税人参与外，主要还是征税机关的改革，而国家在纳税人的纳税意识、办税手段、办税形式以及税收社会化管理等方面，配套改革和措施落后于征税机关，造成纳税人与征管机制的要求差距甚远。从每年违反税法的处罚情况看，依然大量存在着逾期申报、异常申报、假帐假票、恶意偷逃税收的现象。
（六）干部队伍素质参差不齐，保障机制不健全，制约了征管机制的稳定性和有效性
从目前队伍现状看，知识弱化、年龄老化、结构粗化、学历简化的现象较为普遍，尤其缺乏各种复合型人才，学历缺乏计划调节、专业搭配，人员编制控制程式化，各类紧缺岗位无法从社会招收高素质的公务员。考核激励处罚机制尚不完善，一定程度上挫伤了干部的能动性。同时，国税经费改革后，取消各项提退、规范收入渠道、经费收入口径减少、支出渠道扩大、支出项目增多，专项经费拨少，使本来紧缺的经费缺口越来越大，严重制约了征管改革的进程。
三、对完善税收征管模式的几点建议
税收征管模式是财政管理的一个有机组成部分，要提高财政整体效率，确保财政收入持续稳定增长，必须深化税收征管模式改革，完善税收征管模式，强化税收征管，依法治税，依法征税，依率计税，严格控制减免税提高征管效率，减少和防止税款流失，完善税收征管模式既是税收组织收入和税收调节经济的基本环节，又是税收执法活动的具体实现形式，因此在社会主义市场条件下，完善税收征管模式，对于提高财政管理整体效率，进而达到调节地区之间财力差异的目的，具有十分重要的意义。
（一）建立健全税收征管法规体系
从税法的实践上看，新的《税收征管法》及其实施细则出台以来，对税收执法程序提出了更高的要求，同时也进一步加大了对税收违法行为的惩处力度。但还是存在不足之处：首先，《征管法》虽然比以前的《征管条例》详细具体，但是从法律应当具有严密性，《征管法》所要调整的内容和范围来看，仍然不够具体，甚至遗漏了一些生要内容。其次，对一些概念的内涵，延没有具体化导致概念确切含义不明确。《征管法》第九条，“企业在外地设立的分支机构……”外地范围应如何界定。三是一些法律规范缺少必要要素，若是少了“处理”和“法律责任”他的存在失去了意义。《征管法》第五条第三款规定：各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。四是细则与《征管法》的规定出现相矛盾一面。《征管法》规定：“只能认拍卖的形式将所扣押，查封的商品，货物或其他财产变价抵缴税款，但细则规定：除交由拍卖机构拍卖外，还可交商业企业按市场价格收购。”五是未对偷税、抗税 追征具体期限。对纳税人偷税，抗税造成未缴减少缴的，税务机关在多长时间内追征，没有具体规定。
从实际工作了解到的情况看，当前漏征漏管现象呈现出一些新特点一是具有隐蔽性；二是具有普遍性；三是具有趋势性；漏征漏管大量存在原因是多方面的，一是纳税申报制度不完善；业户私欲膨胀。二是国税，地税在工作中出现了交叉，部门之间衔接不到位；三是税务检监督力度不强；四是一些税官贪污受贿，认权谋私；五是法律保障体系不健全，工作难以深入。
这些问题的解决都有待于税收法制建设的进一步完善。为了加快我国税收法制建设步伐，建立透明度较高的法律体系，应该做到以下几点：一是构建完整统一的税收法律体系，作为完整统一的体系其总体框架应包括《税法通则》，《税收征管法》、《税务行政复议法》、《税收减免特别法》、《税务司法规则》等系列法规、从而构建完整统一，规范、严密的税收法律体系；二是完善税收法规立法程序，加快税收实体法的规范化立法，强人税收法律地位；三是强化税收征管，严格进行税收执法；四是建立健全税收司法保障体系，增强税务部门执法刚性。当前主要任务是根据税收征管进程，选择部分条件成就的地区进行试点，制定全国统一实施方案，加强对偷、骗、抗税等违法行为加打击力度。
（二）加快计算机在税收征管中应用。
税务系统中的计算机应用是社会发展的必是税制改革的客观要求，它的发展前途是光明，税收征管软件是对纳税人的基本资料及纳税申报，税款入库，税收合计进行全过程的监督管理，以提高工作效率，加强监督为原则，借助计算机网络，集中管理各种资料，提供多种统计监控手段，满足由“管户”到“管事”的转变所带来新要求。首先应该建立以计算机网络为依托的管理监控体系。建立统一的纳税人识别号；开发、完善征管监控应用系统；抓住重点加强监控。其次是建立人工与计算机相结合的稽查体系，如：建立日常稽查、专项稽查，专案稽查分类稽查。建立科学的稽查规程；按照选案，检查审理，执行的流程规范操作。建立与公安机关联网的重要情报信息道报制度，及时打击重大犯罪线索，提高专项稽查和专项稽查的执法效率，打击各种涉税犯罪。
（三）科学、合理设置征收机构
针对我国目前税收征管机构的现状，借鉴一些发达国家的做法，征管机构设置要坚持“精简、效能”的原则，科学、合理设置征收分局，不再按企业性质，隶属关系设置征收机构对辖区内包括国有、集体、内资、外资、股份制及个体工商户的税收征管，统一由一个分局负责。人力分配，根据征管工作的需要，充实稽查人员队伍，使稽查人员的比例大致达到税人员总数35%-40%。制约机制，设置机构必须分散稽查权力充分发挥制约机制。
（四）健全、规范纳税申报制度、为纳税人服务。
我们应该按照《税收征管法》的要求，大力开展税法宣传活动，普及税收知识，提高纳税人纳税自觉性，营造良好的治税环；同时，应在税务机关建立起优质、快捷的办税服务场所，以集中、公开的形式的每个纳税人提供及时、准确的服务，真正做到“为纳税人服务，让纳税人满意”，创造良好的纳税申报环境；此外，还必须搞好税务稽查工作，加大对不依法申报的惩罚力度，使纳税人对申报内容的真实性，税款计算准确性，申报资料的完整性，申报纳税的及时性等承担法律责任。
（五）专业化的内部审计
税务审计的内部分工专业化是指税务机关内部设置专门的审计部门，配备专业审计人员。如国外某些国家税务部门都设有税务审计，税务部税管管理下没审计工作指导委员会，负责抽查纳税人的纳税申报表并对其进行审核。税务审计的社会专业化是指会计师事务所，律师事务所参与税务查账与咨询。许多国家还硬性规定，纳税申报表必须经过社会的公征会计师查账鉴证后，才能向税务机关报告。
（六）程序化的税务诉讼
西方国家都有一整套的税务诉讼制度，纳税人与税务机关发生矛盾时，一般由税务机关作出处罚决定，行政相对人不服，则提起诉讼。在美国，当纳税人同国税局的税务争议没有上诉办公室内部解决，纳税人可以诉讼法院。其具体程序为：纳税人先向行政法庭中的初审法庭提起诉讼，如不服，则不再向上一级行政法庭诉讼，而是上诉到民事法庭的诉讼法庭，直至上诉到最高法庭，实行三审终审。
（七）以“两少三高”为主要目标的征管改革实现新模式转换。
所谓“两少三高”的目标：即税收征收机构个数少，税务人员编制少，从而提高税务人员素质，提高装备水平，不断降低税收征收成本，提高税收征管效率的基础之上，相应改善税务机关的工作条件和提高税务人员工作水平，实现低成本，高效益的税收征管。更进一步深化以实现“两少三高”为主要目标的征管模式改革，实现新程度的转换，必然要求发挥稽查征管的重要作用，加大稽查力度，规范稽查行为，提高稽查质量。
（八）积极稳妥地推进税务代理业的发展
税务代理在我国现阶段是税收征管模式一种有益的补充。这是税制结构决定的、借鉴国外经验，结合我国的实际情况，我们可以组建税务代理人的行业管理机构，理顺税务代理业的管理模式。税务机关对代理机构的管理，主要体现对代理机构进行区域性审核、并制定相应的政策，法规等。尽快制定税务代理业执行标准和行业服务标准，约束税务代理行为，以形成税务代理的民间自律机制。建立一支能够满足代理工作需要的，素质较高的代理人队伍。要严格抓好税务代理从业人员考试，以定考核以适应税务代理事业的迅速发展。
（九）优化税收征管运行模式
税收征管运行模式是指在税收管过程中，为了实现税收征管职能，税务机关在征管组织机构、征管形式和征管方法等方面所采用的规范形式和征管方法等方面所采用规范结合。建立科学税收征管运行模式。重在优化征、管、查组合方式。首先是规范征、管、查各方面主体模式行为，推进征管模式改革的首要问题是要明晰征纳双方职责，并据此调整模式行为。如：在征收手段实现计算机普及化，推行纳税代理人业务发展，方便征纳双方；变直接管理为间接管理，使管理科学化，严密化；将纳税检查作为税收征管重要环节，作为税务部门进行偷税、漏税斗争有效手段。其次是调整征管职能机构，为了保证征管模式转型，形成监督制约机制，机构的调整要体现征、管、查、控相互制约。相互配合的要求。建立分工明确与职能清晰的稽查队、税务检查论，发票管理等专业化的征管机构，加强基层工作。再次是建立全方面税收监督约束机制。监督约束机制的构建，要从重下轻上、重内轻外的单方位的机制向全方位的机制推进。如：建立横向交叉的业务监督约束机制；建立上下结合的组织监督约束机制；要建立内外双方监督约束机制。最后还必须创新征、管、查、分离模式，按照市场经济模式与财政管理模式对税收征管模式的要求，从整体性、系统性、角度性出发，推进征、管、查、分离模式逐步由机构内的三分离的机构间他离横式过度，从而达到分工程度更组、专业化程度更高，征管方法更加科学，征管工作流程更加规范有序的目标。
总之，税收制度的全面深化改革，包括我国现行税制的进一步巩固、完善；税收管理模式的深化改革，合理规范的地方税收体系的建立，中央和地方税收分级管理收入分配权限进一步明确划分；税收征管制度改革的进一步深化，新的征管模式的创新及其运行，都必将有力推动分税制改革的深化和进一步完善。
参 考 文 献
1．刘小兵.《中国税收实体法研究》，上海财经大学出版社，1999年12月第1版。
2．刘志城.《社会主义税收理论若干问题》，中国财政经济出版社，1992年1月出版。
3．唐腾翔.《比较税制》，中国财政经济出版社，1990年6月第1版。
4．谢贤星、杨喜凡著.《面向21世纪纳税与征管》，中国财政经济出版社，1998年4月第1版。
5．许善达、潘静、李学军、潭衍、腾学瑞、欧然著.《中国税收法制论》，中国税务出版社出版，1997年4月第1版。
6．胡微波、袁胜华著.《现代税法实用辞典》，法律出版社，1993年5月第1版。
