我国财政政策的取向
财政政策的相应对策
结合西部地区的实际，决策财政政策
内 容 摘 要
在我国实施积极的还是适度的甚至是紧缩的财政政策，绝不是人们随意的取向，而是要考虑一系列因素才能确立。财政政策取向关键取决于经济是否滞胀还是通胀，财政政策取向还必须考虑利与弊的因素。而结合我国西部地区而言，国家要尽快理顺财政与国家开发银行、进出口信贷银行和农业发展银行三家政策性银行的关系，建立资金委托、资金管理、资金运用三分离而又完全有偿的投融资体系，通过编制集中统一的《政策性投融资计划》来协调财政金融在西部开发中的地位与作用，必要时，甚至可考虑建立西部开发银行为西部地区的开发提供长期稳定的资金；另一方面，要积极探索财政投融资的有效方式，充分发挥各种金融优惠如政府投资补助、补贴贷款、政府参股、优惠费率和政府保险等在西部开发中的积极引导作用，同时要注意政府实施的政策性投融资与民间金融的相互配合、补充，以期达到“四两拔千斤”的引资效果。
我们应实行什么样的财政政策
在我国实施积极的还是适度的甚至是紧缩的财政政策，绝不是人们随意的取向，而是要考虑一系列因素才能确立。探索这一问题，对于实施正确的财政政策，发展国民经济，调节供求关系，抑制通货紧缩和通货膨胀，具有十分重大的意义。
财政政策取向关键取决于经济是否滞胀还是通胀。众所周知，财政政策从来是为实施经济持续发展服务的重要工具。它取向什么样的座标，主要看计划期内经济是否滞胀或通胀。如果经济滞胀，就要实施积极的财政政策；反之经济通胀，就要实施紧缩的财政政策。例如近几年来，我国连续多年推行扩大的财政投资政策即积极的财政政策，决定性因素是由于我国经济滞胀。无论在我国还是国外都是如此。因为实施积极的财政政策，都有着共同的衡量标准，即为了实现抑制通膨胀，扩大内需，拉动经济增长的目标。我国自1998年以来，实施积极的财政政策就是在当时国内外的经济环境下推行的。国外，亚洲出现了经济危机，中国作为一个大国，为了缓解经济危机，有责任通过实施积极的财政政策，帮助有关国家摆脱危机；国内，存在着严重的通货滞胀，这是更重要的因素，更加需要实施极极的财政政策。实践已证明了这一政策的正确性。由于实施了积极的财政政策，从1998年到现在，我国的经济保持了适度快速增长，有力地拉动了整个经济发展。例如我国发行的国债，从1998年至2001年4年时间里，共发行5100亿元，用于基本建设，分别拉动经济增长1.38、1.44、1.81、1.66个百分点，使我国的经济在世界经济处于衰退的情况下，仍呈现一枝独秀。看来，只要有利于抑制通货滞胀，有利于扩大内需，有利于经济增长，实施积极的财政政策是十分必要的。当然在我国经济通胀的情况下，财政政策的取向将会是紧缩的财政政策．
财政政策取向还必须考虑利与弊的因素。实施积极的财政政策，不仅要考虑上述定性因素，还应考虑实施中的利与弊的因素。积极的财政政策正如其它政策一样，都有一定的极限。当长期实施积极的即过度的财政政策，必然会带来负面影响，也就是说，实施积极的财政政策有利有弊。它的利表现在上述已经阐明的抑制通货滞胀、扩大内需、拉动经济增长等方面；它的弊主要反映在：当前，我国经济增长的基础还不牢固，又面临着严重的失业和不良债务等社会问题，这就需要我们一方面继续实施积极的财政政策；一方面要逐步退出，认真解决好在实施积极的财政政策过程中产生的问题，但一定不能急下。对此，我们应采取以下对策：
第一，要提高认识。在我国，实施积极的财政政策，自1998年以来已快五年，尽管成绩显著，但带来的问题不少，应当引起重视，一定要看到我国连续数年发行的国债，占GDP总额比重已逼近国际警戒线；还债的依存度主要靠中央财政。这就要求我国的财政政策，从积极的财政政策框架中跳出来，变成适度的财政政策。所谓适度，就是要通过综合性的财政决策，实现既不增加中央财政负担，又能拉动经济增长，扩大消费需求的目标。只有这样去认识和处理问题，才不会把积极的财政政策，作为长期实施的政策。
第二，要充实提高。根据我国在实施积极的财政政策过程中所暴露出来的问题，今后在继续实施这一政策时：一是在国债投资的方向上要充实提高。既要在适度扩大发行国债，筹集资金用于拉动投资需求、拉动整个经济增长的同时，又要使投资最大可能提高城乡弱势群体的收入水平，千方百计增加就业，使消费占GDP的比重得到提高，以扩大消费需求，抑制通货滞胀。二是在发挥财政政策功能上，进行结构性调整。有人认为减税是调整财政政策功能的一个方向，应当抓住时机进行。笔者认为：当前按照我国的国情，不适宜采取全面减税的措施。这是因为我国税制以间接税为主，而间接税对拉动经济增长的作用较小；再加上我国的税收水平并不很高，只达到国际中等水平，尤其是在我国经济结构还极不合理、投资机制不完善、通货紧缩仍然存在的形势下，如果全面减税，不仅会加速企业盲目投资，带来经济结构更加失衡，而且一旦在价格竞争的市场上商品出现更多的积压，将会带来更为严重的通滞货胀。但这并不等于说税制不应该进行适当调整。笔者认为，一旦时机成熟，就应当尽快改革和完善增殖税、企业所得税。
第三，要配套实施。为了拉动经济持续增长，保持宏观经济的稳定，应在实行积极的财政政策的同时，还必须实行配套的政策尤其是货币政策。货币政策的核心是防范金融风险，保证宏观经济运行有足够有效的资金，因而充分发挥货币政策的调控作用是非常必要的。国内外实践也已证明：无论是抑制通货滞账还是制止通货膨胀，实行配套的财政政策和货币政策，都是十分必要的。
1、影响宏观管理平衡。由于长期的国债投资，必然带来固定资产投资的快速增长，促使投资的增速不仅超过GDP的增速，而且在国民收入中的比重超过消费的比重，这就使国民收入中的积累与消费的比例不协调，从而影响宏观管理的平衡。我国历年经济发展的实践已经证明：积累占国民收入中30％的比例是合适的。它既不会带来通货膨胀，也不会带来通货滞胀。但目前积累占国民收入的比例将近40％，影响了积累与消费比例的协调。所以长期实施积极的财政政策会带来宏观管理上的难题。
2、影响消费需求相对不足。由于积累投资占GDP的比重过高，消费需求的增长就受到影响，就会对GDP增长率的贡献带来不利。例如，2001年上半年消费增长率，对GDP的增长贡献率不足40％。与此同时，还应看到，消费率的下降，直接影响居民收入尤其是农民收入增长的缓慢，导致了农民和城市居民弱势群体的出现，从而拉大了不同收入阶层之间的差距。据国家统计局统计，我国居民收入差距，以基尼系数为衡量标准，已经达到了0.4的警戒线。这就直接影响有效需求的扩大，进而影响整个国民经济增长和社会的稳定。
3、增加中央财政负担。由于连续多年发行国债，国债余额已从1998年占GDP的比重只有10％，上升到2002年的18.3％，快要达到国际公认的20％警戒线。不仅如此，我国的国债偿还，不像有些国家债务由中央和地方分级负担，而是多集中在中央，债务由中央财政负担。所以推行持续的财政政策，极不利于中央财政的收支平衡。
4、影响产业结构的调整和财政制度的改革。由于实施积极的财政政策，投资基本上偏重于第一、二产业，第三产业发展滞后，使长期未解决好的产业结构调整的矛盾，进一步扩大化。因而，它既不利于经济持久增长，也不利于劳动者就业，更影响国家财政体制改革。另一方面，由于国债的投入基本上是政府的投资，拉动经济增长的主要是国有资本，这就削弱了民间资本的投入，从而使得拥有民间储蓄达7万多亿元的资本不能充分发挥作用。作为财政体制改革的任务之一，就是要充分发掘民有资本的发展空间，使投资主体多元化。
由上可见，实施积极的财政政策，要考虑利弊两方面因素，根据我国国情和国内外经济形势的发展，从实际出发，确定财政政策的取向是否推行积极的财政政策还是紧缩的财政政策；如果推行积极的财政政策，需要多少年限为宜。否则，不掌握火候，将会带来严重后果。积极的财政政策在实践中应当逐步退出，但不能急。
就我们西部地区而言， 地区财政支出总量不足、结构欠佳，经济发展的财政基础较为薄弱。经济决定财政，财政影响经济。在现行分税制不完善，特别是中央对地方财政的转移支付制度亟待改进的情况下，西部地区低下的生产力发展水平，直接制约了其地方财政支出的快速增长；而低水平的地方财政支出，反过来又进一步影响其地方经济的快速发展。 据资料分析，西北西南地区的人均财政支出在近二十年中与华东地区相比呈不断下降趋势，人均财政支出之比（华东地区：西北西南地区）已由１９８０年的１∶１．１２３下滑到１９９７年的１∶０．８２。从两大地区地方财政支出的结构状况对比看，西部地区在基本建设、城市维护、文教科卫和其它各方面支出比例明显偏低，而行政管理费及行政事业单位离退休经费比重则大大超过全国和东部地区。这种偏低的财政支出总量和不良的财政支出结构，一方面严重影响了西部地区的投资环境建设、人才培养、技术进步、公共设施的维护与建设，另一方面也非常清晰地表明西部财政目前更多地体现为吃饭财政。这与地区经济起飞时所要求的财政支出总量和结构大相径庭。众所周知，按照马斯格雷夫和罗斯托的支出增长理论，在经济发展的起飞阶段，公共投资在经济总投资中所占比重一般都应较高，因为大量的社会基础设施需要公共部门参与投资，这些公共投资通常被认为是促进经济增长，使其进入经济与社会发展中期阶段的必要条件。 显然，由于西部地区地方财政支出在总量与结构方面所表现出的种种不适应性，已使得地区硬件基础设施建设严重滞后，投资硬环境得不到起码的改善。仅从铁路密度来看，每万平方公里面积拥有的铁路长度，全国平均为５９．８公里，东部高达１３２公里，西部仅为２５．２公里，西部铁路的网间距离达７２７公里，远远超出了公路运输的有效范围，致使许多地区处于封闭状态。而为了解决财政支出方面的现实困难，西部各地只能依靠大幅度提高对企业征收非税收入来弥补财政不足，从而使得企业的平均税费负担远高于东部地区企业，严重影响了企业的进一步发展和地方经济的振兴。据调查，四川省１９９３－１９９６年企业平均税收负担为１０． ７４％，非税负担为２１．７％，税费负担合计为３２．４４％；西安市百户企业调查，１９９３－１９９６年平均税收负担为１２．９１％，非税负担为２６．３９％，税费负担合计高达３９．３％。而东南沿海的广东省，１９９６年企业平均税收负担为７．６１％，非税负担为１５．２２％，企业税费负担之和则为２２．８３％，尽管也较高，但与西部地区的企业相比，明显要轻。事实上，由于西部地区资源型产业和国有经济比重较大，１９９４年的新税制改革，已使得其平均税负的提高幅度均高于全国平均税负提高幅度。
３． 缺乏强而有力的财政政策投融资体系与政策的支持所谓财政政策投融资，是财政为了强化宏观调控功能，以信用为手段，直接或间接有偿筹集资金和使用资金的活动。其本质是以政府为主体按照信用原则参与一部分社会产品分配所形成的特定的财政关系。由于其在促进区域经济发展和产业结构调整、优化资源配置方面的特殊作用，二次大战以来，倍受一些后起的市场经济国家如日本、韩国的重视。我国的政策性投融资，尽管建国之初就有，并经１９７９年以来的不断改革，初步形成投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化的新格局。但由于投资的重点复又从中西部地区转向沿海地区；建设项目的行政审批制度与多元化投资主体、多种资金来源之间存在矛盾；政策性投融资机构资本金严重不足；各投融资管理机构各自为政，缺乏统筹与协调；再加上资金使用的低效率、政策投融资体制定位的不合理和运行机制不健全；政府金融优惠形式单一等原因，政策性投融资（包括政府直接投融资和金融优惠，特别是金融优惠）在西部经济发展中应有的开发、先导、引流作用未能得到有效发挥，致使大量的基础设施建设资金严重缺位，西部地区的投资硬环境一直未能得到根本性的改善。二、促进西部开发的财税政策的调整与改进 １． 规范中央财政对西部财政的转移支付制度，加大纵横转移支付力度。要改善西部地区地方财政的困难状况，扩大西部地区的公共投资规模，增加对西部地区基础设施和生态环境建设的投入，集中力量建设一批关系西部全局，带动作用较大的重要项目，为西部开发创造良好的条件，逐步加大转移支付力度、规范转移支付形式，增强转移支付机制在均衡地区间财政经济发展差距方面的功能，应是当务之急。众所周知，美国落后的西部和南部地区之所以能在近几十年中迅速崛起，缩小与发达的东北部和中北部地区的经济差距，除了得益于美国政府６０年代初制定各种法案，以法律形式确保促进后进地区的经济开发外，联邦政府财政的转移支付功不可没。仅１９７５年就有３０８．４９亿美元从东北部和中北部流入西南部。到１９８４年，在联邦政府财政支出中，各地区所占比重分别为西部占２２．６％，南部占３４．５％，东北部占２１．６％，中北部占２１．３％。财政资金的大量倾斜大大支持了西部和南部地区的发展。我国地域辽阔，各地自然条件千差万别。由于受历史和现实的条件制约及国家区域经济发展方针的影响，地区经济发展极不平衡，地区财力差距甚大。据资料分析，我国１９９６年人均财政收入（扣除债务收入）近６００元，人均财政收入最高的上海市为１９７６．６元，为贵州的１４．２倍。从财力自给能力系数来看，上海为５７８％，北京为３６６％，西藏为３３％，贵州为４０％。这表明我国地区间的财力差距大，涉及范围广，具备进行纵横交叉转移支付的条件和可能。我国目前中央对地方的《过渡期转移支付办法》在近几年中虽有所修改，但在结构及其功能方面还存在较大问题，主要表现在：财政转移支付规模确定不规范、数量不足，属于补助性质的转移支付种类过多，税收返还政策使得转移地区重点不突出，一般目的的财政转移支付与专项财政转移支付的分工和协调不够，纵向转移支付缺少横向转移支付方式的密切配合等。为确保政府转移支付制度的有效性，建议今后应运用立法手段确保转移支付机制的严肃性、一贯性和连续性，按照方向性和透明度原则及多种措施综合配套的原则，规范一般转移支付和专项转移支付，发展横向转移支付。在现有基础上，逐年缩减税收返还的规模，逐年扩大中央对西部一般性转移支付量，采用因素法科学核定，逐步提高西部居民可享受的基本社会福利或公共服务水平；根据各项基础设施在西部开发中的重要性、规模大小、影响范围等因素，科学确定中央财政直接负担的专项转移支付比例水平；积极探索经济发达地区对欠发达地区的对口扶持形式，逐步形成纵向转移支付为主，横向转移为辅? ２． 改进西部地区地方财政预算管理模式，全面推行零基预算。综观西部地区财政的现状，一方面，由于其财力供给能力较低，财力规模过小，“吃饭财政”的特征较为明显。加上现行财政体制下，中央对地方转移支付力度有限，且往往都是“戴帽”下达，地方财政的收支压力较大。另一方面，我们同时也看到，财政“越位”问题也相当严重。一些很少具备行政管理职能的后勤服务部门被划入了行政范围，部分有经营收入的事业单位至今仍列入财政供给范围。于是形成与西部地区财政困难相对应的行政事业单位编制“一胀再胀”，财政供养人员有增无减。由于经济欠发达地区市场经济的发育程度较低，传统的以财源建设为己任的聚财和理财方式，导致财政在市场领域的相关支出不断上升，财政的基本职能难以有效实现。要逐步改变西部地区财政入不敷出、越位与缺位并存的不合理状况，光依赖中央财政的支持是不现实的，必须同时做好地方预算管理的基础工作，彻底摒弃管理基数法，逐步推行零基预算。西部地区的部分地方近年来试行了零基预算，取得了一些成绩，但是，由于基础管理工作没做好等多方面的原因，效果不很明显。从目前来看，推行零基预算的关键是要尽可能建立起一个较为完整、较为规范的零基预算信息体系，做好预算管理的基础工作，如定员定额管理，在政府机构改革和事业单位改革的基础上，严格确定单位人员编制。按照财政支出项目的轻重缓急，优化财政支出的结构。当然，零基预算只是预算编制的一种方法，其本身并不能对控制预算支出起决定性作用。要使零基预算能够真正发挥预期的作用，我认为，关键是要坚持按《预算法》办事，强化预算约束机制，建立健全支出监督体系；重视对预算内、外资金的统管；彻底改变重收入、轻支出管理的陈旧观念；实行公共财政支出管理。 ３． 缩小东、西部地区投资的财税优惠差距，公平投资的政策环境。 随着对外开放的深入和经济形势的发展变化，特别是西部大开发战略的制定，原有的主要针对沿海地区的以地区倾斜为主、辅之以产业倾斜并交错使用减低税率、定期减免税和再投资退税等多种税收优惠手段的涉外税收优惠政策体系，已越来越不适应全方位、多层次对外开放局面的形成和发展的需要。调整地区倾斜的税收优惠政策，加大产业倾斜的税收优惠政策力度，已是大势所趋。今后，为了配合西部大开发的进程，一方面，国家应在严格控制东西部地区之间税收待遇差异扩大的基础上，按照国税发１９９９１７２号文件的指示精神，逐步把在东部沿海实施多年且行之有效的税收优惠政策扩大到中西部地区实行，甚至可考虑建设与国际经济接轨的通道或基地，辐射和带动区域开放型经济发展，如在对外经济技术合作与交流方面具有明显优势的广西防城港开辟西部保税区。另一方面，也可考虑逐步取消对内资企业的歧视性税负政策，将内资企业的税负减到外资企业的水平，特别是对东部地区来西部投资开发且符合国家产业政策的企业，以吸引来自西部地区外的各种资本为我所用，最大限度地扩大财税优惠政策的引流效应。要借这次符合国家产业政策指导目录鼓励类项目投资审批权下放的契机，加快项目审批制度改革，优化项目审批程序与方式，改串联式审批为并联式审批，努力在西部的投资软环境上做足文章。 ４． 着力构建西部开发所需的财政政策性投融资体系与政策框架。 西部开发所需的投资环境和生态环境建设，需要大量的前期启动资金。财政通过增加预算支出中基本建设项目的直接投资规模，显然是不现实也不可能。纵观世界上其他市场经济国家或区域经济的起飞历程，几乎无一例外不借助集财政性与金融性于一身的政策性投融资。韩国在经济起飞的“一五”计划时期，财政投融资贷款占政府农林水利投资的２５．８％，社会公共投资的５３．２％；日本经济进入高速增长后，为振兴边远落后地区的发展，先后于１９５６年和１９７２年建立了北海道东北开发金融公库和冲绳振兴开发金融公库；美国联邦政府为支持落后地区的经济发展，对在经济开发区投资且符合条件的项目提供大约１／３的投资补助；荷兰政府为鼓励工商业扩散到兰斯塔德（Ｒａｎｄｓｔａｄ Ｈｏｌｌａｎｄ）大城市区以外的地区，对在北部和南部地区扩建的企业提供１０％－３０％的奖励金，而对新建企业提供１５％－３５％的奖励金。英国政府则对落后地区实行多种形式的资本补贴。为鼓励外商、国内企业和私人资本到西部欠发达地区投资设厂，参与基础设施建设，当前很有必要借鉴一些发达市场经济国家的经验。鉴于我国现行的财政投融资还很不完善，而且在很大程度上没有跳出计划经济下财政投融资的基本套路，尚未形成适应市场经济要求的投融资体制与运行机制，积极探索新体制，运用新机制，拓宽融资渠道，着力重塑西部开发所需的财政投融资体系，构建所需之政策框架，无疑将极大推动西部大开发的进程。为此，一方面，国家要尽快理顺财政与国家开发银行、进出口信贷银行和农业发展银行三家政策性银行的关系，建立资金委托、资金管理、资金运用三分离而又完全有偿的投融资体系，通过编制集中统一的《政策性投融资计划》来协调财政金融在西部开发中的地位与作用，必要时，甚至可考虑建立西部开发银行为西部地区的开发提供长期稳定的资金；另一方面，要积极探索财政投融资的有效方式，充分发挥各种金融优惠如政府投资补助、补贴贷款、政府参股、优惠费率和政府保险等在西部开发中的积极引导作用，同时要注意政府实施的政策性投融资与民间金融的相互配合、补充，以期达到“四两拔千斤”的引资效果。
参 考 文 献
文献一：实施西部大开发战略的财税政策选择 作者：尚可文
文献二：优化我国财政支出结构的政策选择 作者：娜仁图雅
