一、现阶段，我国在依法治税方面存在的问题。
二、在逐步完善依法治税的过种中，我们应正确地看待和处理存在的问题；
三、要发展社会主义市场经济，要求我们必须走依法治税的道路；
四、实现依法治税，我们可以选择的政策有哪些；
五、为了减少税收的流失，我们应当抓好税制的改革；
内 容 摘 要
随着市场经济的发展，依法治税成为我们越来越迫切的任务，依法治税是依法治国的必然要求，对于依法治税，不能仅仅从税收征纳或税制运行的角度加以理解，而须在此基础上上升一步，将税收和整个经济社会的发展联系起来，从社会主义市场经济体制的框架出发，作全面而系统的宏观思考，它不仅需要完善的税收法律制度，而且需要良好的税收环境，一方面，要着眼于税收在经济社会发展中的地位和作用，让税收扮演起它应当扮演的角色；另一方面，要立足于税制本身的运行规律，把该征的税尽可能如数征上来。只有进一步加强依法治税，我们的社会主义市场经济才能得到更大的发展。
依法治税和发展经济的关系
随着市场经济的发展，依法治税成为我们越来越迫切的任务，依法治税是依法治国的必然要求，对于依法治税，不能仅仅从税收征纳或税制运行的角度加以理解，而须在此基础上上升一步，将税收和整个经济社会的发展联系起来，从社会主义市场经济体制的框架出发，作全面而系统的宏观思考，它不仅需要完善的税收法律制度，而且需要良好的税收环境，一方面，要着眼于税收在经济社会发展中的地位和作用，让税收扮演起它应当扮演的角色；另一方面，要立足于税制本身的运行规律，把该征的税尽可能如数征上来。只有进一步加强依法治税，我们的社会主义市场经济才能得到更大的发展。
一、现阶段，我国在依法治税方面存在的问题。
“皇粮国税，古已有之”，税收在我国有着悠久的历史，但是，就目前我国公民的纳税意识而言，是普遍落后和淡薄的，其状况令有识之士担忧。其次，我国纳税意识淡薄有着深刻而复杂的现实原因。我国长期在计划经济体制下，企业基本是国有企业和集体企业，是政府的附属物，政府对国有企业在分配上实行统收统支，在生产上实行指令性计划，税收的收入和调节作用很小，这一时期，人们几乎没有税收观念，进入市场经济时代后，在各种利益驱动下，人们以偷税为能事，一段时期，偷税是有能力的象征，“要想发，税上刮”成为致富的秘诀。由于在市场经济发展的初期，经济和税收的各项管理制度和法规还不健全，各种违法行为得不到及时有效的打击，在加上当前各种名目繁多的收费，使一般人区别不开“税”与“费”，混淆了税费的界限，损坏了税收的形象。 “费大于税”是对目前我国政府收入格局的一种形象性描述。改革开放以来，我们一直在两个问题上存在着困惑。其一，财政收入占GDP比重的持续下降与政府机构的迅速膨胀和政府支出的高速增长同时并存。1978年，我国财政收入占GDP的比重为31.2%，到2003年，这个比重是18.54%，而2004年为18.59%，下降了近13个百分点。但与此同时，我国的政府机构却在迅速膨胀。随着政府机构的膨胀，人员编制的扩大，政府支出出现了高速增长。其二，企业负担过重与宏观税负水平低同时并存。依常理说，企业负担和宏观税负应当是一种相互对应的关系。在政府从企业取得的税收额度处于较低水平的同时，企业的负担却达到不堪重负的地步。这其中的原因又是什么？
据2003年印度《经济日报》的数据，瑞典税收占国内生产总值比重高达53%，英国为37%，欧共体41.6%，而作为发展中国家的土耳其也占35.8%，韩国则为26%，2004年我国税收收入25718亿元（不包括关税和农业税），占国内生产总值的比重仅为19%，这里的原因就在于，我们所说的财政收入只是政府收入的一部分。政府机构的运转及其支出，除了规范性的财政收入之外，还有其他非规范性的资金来源；企业负担重和宏观税负水平低之所以能够同时并存，原因就在于，规范性的税收只是企业负担的一部分。除此之外，各种非规范性的政府收入同样来自于企业。税收方面的负担和其他非规范性政府收入方面的负担相加、才是企业所承受的来自政府部门的总体负担。
如果以全部的政府收入作为百分之百，那么，在其中，只有40%多一点属于规范性的预算内收入。其余的近60%则由游离于预算之外的各种非规范性的政府收入所构成。预算内的收入，基本上是税收收入。游离于预算之外的非规范性政府收入，主要来自于各种各样的、形形色色的政府收费。如行政事业性收费、基金性收费、各级政府的集资摊派，等等。由于政府从收费渠道取得的收入规模和份额上均多于通过税收征得的收入，所以说，目前我国的政府收入格局是“费大于税”。
目前，我国政府的哪一种收入形式能够和支出的这种性质相对应呢？我国政府的收入构成，总的来说，共由三部分组成：一是税收，二是收费，三是举债。下面，我们就这三部分作一简单的比较。
第一、税收的性质通常被概括为三性。第一，强制性。即国家以社会代表身份，凭借社会公共权利，以法律形式确定征税人和纳税人权利和义务关系。税收是国家不受生产资料所有权的限制，超越一切财产所有权而取得的剩余产品，不管财产所有者愿不愿意，都必须按规定纳税，这是税收区别于其它分配范畴的重要标志之一，所以，政府通过税收所组织的收入的量，是稳定可靠的。第二，无偿性。它表明，政府通过税收所取得的收入，既不需要偿还，也不需要支付任何代价。它主要用于满足公共需要的公共产品和服务，具有共享性和外部性。它与有代价地取得其他财政收入形式有根本的区别。第三，固定性，意味着作为课税对象的各种收入、财产或有关行为是经常的、普遍存在的，而且一经国家法律事先规定为课税对象，就连续有效，同样，国家也只能按预先规定的标准征税，不能任意提高或降低征税标准，因而能保证国家能及时占有和支配所需要的剩余产品。及时补偿社会公共费用，它包含了时间上的连续性和征收比例上的限度性。既保证了国家财政收入的及时和稳定，也保证了纳税人的利益。
第二、政府其它收费是以交换或提供直接服务为基础的收入形式。收费同税收的根本区别在于，前者以交换或提供直接服务为基础，后者则以政治权力为基础。不过，在市场经济条件下，规范化的收费只有两类：一是规费，一是使用费。规费是政府部门对公民个人提供特定服务或实施特定行政管理而收取的工本费和手续费。使用费是政府对公共设施的使用者按一定标准收取的费用。可以看出，无论规费，还是使用费，都不能成为市场经济条件下的政府支出的主要收入来源，而只能在政府收入体系中居补充或辅助地位
第三、国债也是政府收入的一种形式，但由于受到以下两个条件的限制，它也不可能成为政府收入的主要收入来源。其一，购买国债，要建立在购买者自愿的基础上。认购者买与不买或购买多少，完全是自愿的，不能强行摊派。所以，政府通过举债取得的收入，不是那么稳定可靠。其二，国债是有偿的，通过举债取得的收入，到期要还本付息，由此而形成的还本利息支出，对于政府，也是一个沉重的负担。
通过对以上三种政府收入形式进行比较分析，我们得到这样的结论：只有税收，才是市场经济条件下政府收入的基本和主要来源。相对于税收所应当具有的地位和应当发挥的作用来说，现阶段“费大于税”的政府收入格局，是不符合市场经济发展的需要的，要发展市场经济我们就必须改变这种现状。
二、在逐步完善依法治税的过种中，我们应正确地看待和处理存在的问题；
为适应现阶段我国市场经济发展的需要，要求我们逐步完善税收体制，通过依法治税，规范纳税人的意识，我们应当正确地看待和处理存在的问题。
就对于现阶段我国税收的“缺位”现状以及因此而带来的一系列弊端，目前大家有很多不同的看法。从表面上看，“费大于税”是所谓的“费税之争”或财政税务部门与其他政府部门的“权力之争”。但究其实质，“费大于税”是政府的收入机制不规范以及由此引发的政府部门行为的不规范。政府部门行为的不规范，已经在很大程度上阻碍了我国各项改革事业进一步推进，特别是对市场经济的改革。
对于政府机构膨胀和行政管理费支出增势迅猛的问题，人们通常把它归结为行政管理体制的改革滞后。其实，除此之外，更为重要的原因在于政府的收入机制不规范。之所以会出现这样的局面，在很大程度上是由于政府收入机制不规范而弱化了对政府部门的预算约束。目前政府部门的支出是非常庞大的，问题是可供其使用的收入究竟有多少并且有无变通的可能？在政府收入机制规范化的条件下，每年可取得或可供其使用的收入是不变的量的话，其支出的规模，便不能不受其收入规模的约束。无论从历史上看，还是就现实来说，对政府支出约束最强的因素就是税收。税收所具有的特性之----“数额的相对固定性”，实质是一把双刃的剑。一刃是针对纳税人的，即要求纳税人把该交的税全部如数交上来。另一刃则是针对政府的，即征税的额度必须控制在法律所允许的范围之内，不允许有超越法律之外的征收。但现在的存在的现实是：税收对政府支出的约束是强的，但政府部门可以突破税收的限制，在税收之外通过其它收费取得收入，各种收费还可以自立章法，按需而征。规范性的税收与非规范性的收费同时存在，后者又大大多于前者，且可在相当程度上“随意 ”上调。有了如此宽松的环境，政府机构的膨胀和行政管理费支出的迅猛增长，便是一件自然而然的事情了。
而且各种政府收费具有一个共同特征：自收自支，不列预算。即能够自收自支，收费项目的多与少和收费规模的大小同各部门、各地区的利益挂上了钩，其收费的积极性自然会越来越高。既能够不列预算，来自收费收入的支出去向又脱离了各级人民代表大会和广大人民群众的监督，那些不便公开亦无法公开的开支项目，也就找到了资金来源，其收费的积极性便愈加高涨。如此演化下去，各种政府收费浪潮日益扩展。尤其是非财政税务部门大规模地介入财政性分配，使得整个国民收入分配渠道陷于混乱状态。各个政府职能部门的行政、执法与来自其管理对象的资金上缴有了直接联系，以权谋钱、以权换钱等不规范行为也就由此产生并蔓延开来。换一个角度说，各类腐败现象之所以屡禁不止，一个重要原因，就在于政府收入机制的不规范为其提供了土壤和温床。
进一步说，倘若政府收入机制不规范的问题得不到解决，即使我们在行政上下大气力压缩了政府机构编制并相应削减了行政管理费支出，由于政府部门收入的调节余地仍然存在，行政管理费支出的扩张之势，也很可能会再一次出现。
所以纠正“费大于税”的政府收入格局，进而规范政府收入机制，实质是完善整个社会主义市场经济体制的内在要求。
三、要发展社会主义市场经济，要求我们必须走依法治税的道路；
必须看到，市场经济体制相对于计划经济体制的一个带有根本性的变化，就是各个经济行为主体之间的利益边界越来越明晰了。这意味着，市场经济体制下的政府收入机制，必须是规范化的。
那么，怎样才能算是政府收入机制的规范化？从大的方面讲，至少有四个方面的标志可以依循：
（一）以法制为基础。政府取得收入的方式和数量必须建立在法制的基础上，不能想收什么就收什么，想收多少便收多少。无论哪一种形式、哪一种性质的收入，都必须先立法，后征收。
（二）全部政府收入进入预算。政府预算的实质是透明度和公开化，它体现着立法机关和广大人民群众对政府收支行为的监督，也就是说，政府的收与支，必须全部置于各级人民代表大会的监督之下，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支。这一点在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中已经得到体现。
（三）财政税务部门总揽政府收支。即所有的政府收入完全归于财政税务部门管理。不论是税收，还是收费，都要由财政税务部门统一管起来。即使是出于工作便利的考虑，把某些特殊形式的收入，如关税、规费交由特定的政府职能部门收取，那至多也是一种“代收”、“代征”。这样做的好处，就是要切断各个政府职能部门的行政、执法同其经费供给之间的直接联系，从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤。
（四）政府收入以税收为基本来源。前面说过，以政治权力为基础、能够带来稳定可靠的收入，且可无偿使用的税收，同市场经济条件下的政府支出格局是一种对应关系，必须作为政府收入体系中的“主力队员”而居于主导地位。至于其他的政府收入形式，如以交换为基础的收费，只能作为辅助或补充财源而担负起拾遗补缺的职责。
四个方面的标志，归结到一点，就是依法治理各种政府收入。其中的中心内容，就是我们讨论的主题――依法治税，这也是我们说依法治国的必然要求，既然目前我国政府收入机制的不规范主要表现在“费大于税”的政府收入格局上，采取相应的改革举措对之加以纠正，并代之以规范化的政府收入格局，肯定是当前依法治税所必须着力完成的中心任务。
说到这里，不难看出：中国在进行市场经济体制改革的同时，已经注定了要走依法治税的道路。而且，依法治税的实施，也注定了要纳入市场经济的体制框架。
四、实现依法治税，我们可以选择的政策有哪些；
第一、改进现有税制，促进市场经济更快、更好的发展。
税收的“缺位”主要表现在“费大于税”的政府收入格局上，税收“缺位”的消除，自然要从规范政府收入格局入手。目前，社会各方面逐渐一致的意见，就是实行“费改税”。
关键的问题是，围绕“费改税”而采取的政策措施，既要积极保证顺利出台和实施效果，又要尽可能化解阻力，换取各方面的认可和支持。在当前，可以选择的比较现实和可行的思路是：第一，“费改税”从中央做起。中央一级政府不对外收费，地方各级政府的收费项目只能是与家庭、企业的日常生活密切联系的项目，带有一种直接服务补偿的关系。
第二，“费改税”与“规范收费”同时并举。政府收入机制的非规范性，虽然主要反映在“费大于税”这一特殊的矛盾现象上，但这并不意味着所有的“费”都应改为“税”，也绝不是说，“费”就没有存在的必要性。实际上，税有税的内涵和外延，费有费的地位和作用。两者之间，并不能互相替代。对那些具有税收性质或名为“费”实为“税”的政府收费项目，可以通过“费改税”的办法，纳入税收的轨道，或扩大现有税种的税基，将其并入现行有关税种统一征收：或根据其性质，改设新的税种另外征收。对那些本来属于收费范畴或名与实均为“费”的政府收费项目，则须通过“规范收费”的办法，纳入规范化的收费轨道。例如将原有的车辆购置费改为车辆购置税和即将出台的燃油税，都属于这一范畴。
第三，先清理，后规范，逐步纳入统一预算。首先，对现存的各种政府收费项目，进行全面的清理。在清理的基础上，区分为必要、合理的收费和乱收费两大类。将那些已经构成政府部门运转的必要前提而且征收性质比较合理的收费项目，作为规范的对象保留下来；把那些既不必要也不合理、纯属乱收费的项目，坚决取消掉；其次，对作为规范的对象保留下来的收费项目，通过“费改税”和“规范收费”的办法加以规范。以此为基础，将“费改税”纳入税收轨道和通过“规范收费”分别作为规费和使用费管理与征收的政府收入，先采取过渡办法，暂时单独编制预算一一由财税部门统一管理和征收，但收入全部返还各有关政府职能部门使用，然后，逐步创造条件，将全部政府收入纳入统一的政府预算。
抓好税制的完善，减少税收流失。
在我国，税收流失一直是个老大难问题。这与我们和税制不完善和纳税人的纳税意识薄弱的密切的关系。这些年来，在强化纳税人的纳税意识和税务机关的征管机制方面，我们做了大量的工作。每年一度的税法宣传月，纳税人的纳税意识，总是我们的主要着眼点。与此同时，税务机关的征管改革也一直在紧锣密鼓地进行。然而，从总体上看，到目前为止，税收流失的问题并没有得到实质性解决，治税的社会环境也仍不理想。
究其原因，从根本上说来，税收流失和治税环境的不理想，同治税观念的调整落后于经济体制的改革步伐，恐怕有一定的关系。众所周知，对于老百姓为什么要纳税、政府为什么要征税的道理，我们一直是用“公民应尽的义务”或“取之于民、用之于民”来解释的。这样的说法尽管不错，但过于原则，过于笼统。很难让广大纳税人对自觉纳税、自愿纳税产生更大的责任感。
市场经济准则是权力与义务相对等。讲到谁负有什么义务，要相应说明他拥有怎样的权力。讲到谁拥有怎样的权力，同样要说明他负有什么样的义务。纳税人的纳税义务与其纳税之后所享有的权力，政府的征税权力与其征税之后所负有的义务，在市场条件下，同样是一种对等关系。
五、为了减少税收的流失，我们应当抓好税制的改革；
有鉴于此，我们应当下大气力在全社会范围内培育与市场经济相适应的治税观，并以此规范纳税人、征税人以及用税人的行为。
第一，对纳税人，要正面宣传和严管重罚同时并举。在全社会进行更为广泛的、长期的税法宣传，不要仅限于每年一次的税法宣传，加大偷税、漏税的惩罚力度，加大其偷、漏税的成本，使其不敢以身试法。
第二，征税人，要严格执法和完善税制同时并举。在坚持严格执法的同时，税务机关要从完善税制入手，着力于堵塞各方面的税收流失漏洞，将税收流失的可能性减少到最低限度。
第三，用税人，要优化服务和积极配合同时并举。加强政务公开的透明度，让纳税人的钱用得明明白白，心甘情愿地缴纳自己应尽的义务。完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序。充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度。推进财政管理体制改革。健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。进一步完善转移支付制度，深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革。清理和规范行政事业性收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理。改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督。建立预算绩效评价体系。实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。
俗话说：“大河滿，小河不会干。”，我国现行税收制度是法治和公平，是兼顾国家、集体和个人的利益，必须在坚持依法治税的前提下努力实现税收公平，并通过制定切实可行的税收法律制度，开展广泛而深入的税法宣传来提高人们的税收法制意识，才能最大限度地促进我国经济与社会事业的发展。总之，优化治税环境、维护税收秩序，把该征的税尽可能收上来，做到依法治税、应收尽收，取之于民、用之于民。
参 考 文 献
朱熔基，《2003年政府工作报告》。
温家宝，《2004年政府工作报告》。
朱明熙、刘蓉、蒙长寿，《税收学》，西南财经大学。
刘邦驰、汪叔九，《财政学》，西南财经大学。
吴维虎、刘蓉、蒙长寿，《中国税制》，西南财经大学。
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》
