预算外资金的概念、性质和内容。
预算外资金管理中存在的问题。
加大和规范预算外资金管理的对策。
内 容 摘 要
随着社会主义市场经济的不断发展，预算外资金已成为国民经济和社会发展的重要财力。它在减轻财政负担方面发挥了积极作用，成为预算内资金的重要补充。然而，预算外资金在组织筹措，分配使用上出现了许多矛盾和问题。当前就如何加强和规范预算外资金管理已成为社会关注的热点问题。要搞好预算外资金管理，必须弄清预算外资金中存在 的问题。并根据存在的问题提出规范管理的对策。
当前预算外资金管理存在的问题及对策
随着社会主义市场经济的不断发展,预算外资金发生了巨大变化,其规模之大,收支范围之广,已基本与预算内资金并驾齐驱,成为国民经济和社会发展的重要财力。特别是在当前财政经济形势十分严峻的情况下,预算外资金作用显得尤为重要,在减轻财政负担方面发挥了积极作用,成为预算内资金的重要补充,在搞活经济,促进各项事业建设和发展,振兴地区经济等起到了举足轻重的作用。然而,这些年来,预算外资金在组织筹措、分配使用上出现了许多矛盾和问题。预算外资金增长过猛,规模过大,而管理又跟不上,其流向和流量难以控制,过多地流向固定资产和社会消费,成为诱发固定资产投资和消费需求膨胀的主要原因,扰乱了国民经济正常运行秩序。乱收费、乱罚款、乱集资和乱摊派的现象时有发生。一些单位或部门钻财政体制改革不到位和预算外资金管理上的空子,把预算外资金化公为私,私设“小金库”。预算外资金管理出现的矛盾和问题,与财政体制改革不配套,财政财务制度不健全,管理偏松等多种客观原因,但主观原因还是在认识上的问题。当前，如何加强和规范预算外资金管理已成为社会关注热点问题之一。要搞好预算外资金管理，必须弄清预算外资金中存在的问题，提出规范管理的对策。
一、预算外资金的概念性质和内容
（一）预算外资金的概念：预算外资金是根据国家财政、财务制度的规定，由各地方、各部门、国有企事业单位收取、提留和使用的不纳入国家预算的资金。
（二）预算外资金的性质
1、预算外资金是不列入预算管理的财政性资金，这是预算外资金的基本属性。其来源也主要来自社会总产品属于国民收入的部分，也可以说是国民收入通过预算外实行再分配的部分。但其中也有一些是属于补偿基金（如折旧基金、大修理基金等），这部分资金则不属于国民收入。
2、预算外资金是由地方、部门和单位自收自支的财政性资金，这就规定了资金的支配权和使用权归各地方、各部门和单位，因此它区别于国家预算的收支。
3、虽然预算外资金是由单位自收自支，但必须纳入综合财政计划加以综合平衡。这就规定了它在预算之外，而又必须在计划之内的特点。
4、一切预算外资金都是按国家规定设置的，何种资金可以列入预算外，都必须按国家的规定执行，超出规定之外，随意扩大预算外资金的做法是不允许的。
（三）预算外资金的范围
1、地方财政部门管理的预算外资金。这是由各级地方财政部门负责组织的预算外收入和相应安排的支出。如城市公用事业附加等收入，以及用这些收入相应地安排的城市维护公益事业等支出。这部分资金占全部预算外资金的比重较小。
2、事业和行政单位管理的预算外资金。这是由事业单位和行政单位负责组织的预算收入和相应安排的支出。主要包括：（1）国家机关、事业单位为加强社会、经济、技术管理所收取的行政性收费及支出。如市场管理费、公安交通监理的收支等。（2）国家机关、事业单位为社会或个人提供特定服务所收取的事业性收费及支出。如中小学学杂费、机关招待所、印刷厂的收支等。（3）事业单位从事业务经营，开展有偿服务，获得的收入，按规定留给单位使用部份。近些年来，事业和行政单位的预算增长较快，但必须防止巧立名目乱收费，化预算收入为预算外收入的问题。
3、国有企业及其主管部门的预算外资金，这是由基层企业和主管部门提留或负责组织的收入和相应安排的支出。如国有企业提留的基本折旧基金、大修理基金、税后留利（形成生产发展基金、新产品试制基金、职工福利基金、职工奖励基金、后备基金）、主管部门集中的各项基金等。这些收入一般也都有指定用途，如基本折旧基金用于更新改造，税后留意利用于发展生产、兴办职工福利。发放奖金和补充后备等。这部份资金占全部预算外资金的比重最大。
二、预算外资金管理中存在的问题
预算外资金迅猛发展，已成为国家财力的重要构成因素，国家财政资金的重要组成部分，国家逐步开始加强对预算外资金的管理。1996年，国务院发出了《关于加强预算外资金管理的通知》；2000年国务院又作出了《关于加强预算外资金管理的决定》，旨在规范预算外资金的管理。但是，当前预算外资金管理中仍然存在不少问题。主要表现在以下几个方面：
1、缺乏科学、规范的法律、法规制约
随着经济管理体制的不断变革，预算外资金的范围、内容发生了较大变化，预算外资金管理的办法也应该不断改革和完善。但除了国务院《关于加强预算外资金管理的决定》和财政部的“实施办法”等两个文件外国家至今没有出台预算外资金管理的法律、法规。由于缺乏法律依据和制度不完善，虽然各级政府和财政部门对加强预算外资金管理做了大量的工作，但从总体上讲，预算外资金管理仍处于缺乏法律支持、操作不够规范的状况之中。
2、思想观念错位，使预算外资金规范管理阻力重重
比如，相当多的部门和单位对预算外资金的财政性质认识不清，把预算外资金视为单位的自有资金。对预算外资金的所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政的性质不能认同。思想观念的错位给预算外资金监督管理造成人为的阻力。
3收费项目繁多，社会反映强烈
近年来，预算外资金的收费一是项目多，二是数额大，社会反映强烈。目前，经国家有关部门批准的收费按类别已达上千项，具体的小项目究竟有多少，谁也说不清楚。有的部门置国家政策规定于不顾，擅自设立收费项目，提高收费标准、扩大收费范围，使社会不堪重负。正如朱总理所说：“目前存在的一个问题是费大于税。很多政府机关在国家规定以外征收各种费用，使老百姓负担不堪，民怨沸腾。”
4、财政专户管理难度大，大量资金“体外循环”逃避监督
1998年，我省预算外资金收入159.09亿元，其中上缴财政专户105.23亿元，扣除批准留用的27.86亿元，仍然有26亿元资金未缴入财政专户管理，预算外资金缴入财政专户管理难度较大。有的单位在银行多头开户，开户数多达几百个，有的单位少缴或不缴财政专户，有的单位甚至少报、漏报或隐瞒不报预算外资金收入。大量资金体外循环，财政部门难以掌握预算外资金真实的收支总量、结构和使用情况。这部分“体外循环”的资金由此而产生的一些地区之间、部门之间苦乐不均和社会分配不公的现象势必愈演愈烈。
5、资金使用分散、效率低，违规违纪现象较为普
由于预算外资金使用缺乏有效的监督，有的预算外资金投向无计划性，支出随意性较大，甚至有的投资项目仓促上马，重复建设，资金使用效益低。另外，预算外资金开支的随意性使有些专项资金不能专款专用，违规违纪现象普遍。有的单位帐外设帐、人人批钱、谁收谁用，有的单位私设“小金库”、滥发钱物，甚至挪用预算外资金去炒房地产、炒股票、购买高档轿车、高标准修建装修住房、公费旅游、铺张浪费等等。这些现象的存在，不仅使财政性资金大量流失，而且成为滋生腐败的土壤，严重地败坏了社会风气。
三、加大和规范预算外资金管理的对策
加强和规范预算外资金管理，是当前经济体制改革的一项重要内容，也是各级政府和财政部门必须解决的重大现实问题。针对预算外资金管理存在的问题，建议从以下几方面进行规范。
1、对于预算外资金必须明确：所有权属于国家,分配权属于政府,管理权属于财政。项目的批准权、项目范围和标准的确定权应由中央和地方省级政府转交全国和省级人大常委会,以保证立项的严肃性。资金的使用权交给政府,由政府根据需要统筹安排预算内外财力。管理权交给财政,由多头管理转变为由财政部门统一负责。同时,预算的执行情况报人大常委会审议、备案,以保证运行的规范性。
2、建立以税收为主，以少量收费、基金为辅的政府分配体制。按照社会主义市场经济体制的发展要求，需要建立科学、合理的政府收入分配制度，改变多头参与国民收入分配的格局。按照中央对现行行政事业性收费进行一清、二改、三转、四留的税费改革思路，要进一步理顺分配关系，整顿分配秩序，将一部分收费、基金纳入税收分配的轨道，以税收的形式来规范收费和基金，形成以税收为主，以必要的收费、基金为辅的国民收入分配体系，这是税费改革的方向。一是对现行行政事业性收费进行全面清理，在清理整顿的基础上，取消各地越权出台的一些收费项目，以及原批准收费项目中现已不合理的收费项目。二是要在正确划分中央与地方财政和事权，完善财税体制、下放地方税权的基础上，将一些行政事业性收费、政府性基金归并改为税收，以税收的形式取名目繁多的收费和基金，从根本上规范分配渠道，理顺社会分配关系。如国家即将出台的“燃油税”，今后，可以将环保方面的收费归并，开征“环保保护税”，将城市建设方面的收费、基金并入“城市建设维护税”，将国家资源管理方面的收费纳入“资源税”征收范围，将教育附加合并，统一征收“教育税”等。这样，一方面可以把地方征收的收费、基金合法化、固定化，能够较好保证其收入，另一方面，可以控制不规范的收费行为，把地方的征收行为纳入法制管理轨道。三是对现已不体现政府职能的行政事业性收费转为经营性收费，按照市场经济的原则进行管理，照章纳税，不再按预算外资金管理。四是对确需继续保留的收费基金，实行规范化财政管理，该纳入预算管理的纳入预算管理。如第一批纳入预算管理的83项收费和13项政府性基金，支出由财政预算统一安排，政府性基金通过基金预算专项使用，该纳入预算外管理的缴入财政专户，实行收支两条线管理。通过税费改革，进一步规范收费行为，净化收费环境，切实减轻企业和社会负担，保护企业的合法权益，为企业改革和发展创造良好的外部环境和条件。
3、实行票实据统一管理,加强源泉控制,完善专户储存。各部门和单位在收费时,必须按行政隶属关系使用中央或省级财政部门统一印制或监制的票据,严格票据发放、稽查和验证核销制度,改变由省级业务部门直接向基层部门发放的办法。同时票款同步,统一专户储存。加强日常管理,建立对收费单位进行的收费年审制度,检查其收费是否统一纳入财政部门核算,防止虚报隐瞒收入,保证及时存入“财政专户”。
4、实行票款分离，规范收费行为。实行票款分离，是从源头上管理预算外资金的关键。第一步要做到单位内部实行票款分离，开票的人不收款，收款的人不开票，收费的资金纳入单位财务统一管理，单位内部加强相互监督。第二步对收费单位实行票款分离，单位负责开票，财政负责收款，加强财政监督和管理，如目前部分地市以收费大厅形式实行的票款分离。第三步实行委托银行代收的票款分离办法，这是真正意义上的票款分离。
笔者认为，预算外资金管理最终要实现三大目标：一是解决预算外资金的财政化，即彻底割断部门与收费资金的关系，将过去的“部门管理、部门支配”改变为真正意义上的“国家所有、政府调控、财政管理”。二是实现预算外资金收入管理的预算化，即实行综合财政预算，形成预算外资金与预算内资金的管理方式基本一致的管理体系。三是实行预算外资金的国库化，即实行“准金库”制和统一的财政资金调度。要实现上述三个目标，目前一些地方的作法仅仅出了第一步，最终要实行“单位开票、银行代收、财政统管”管理体制。这种管理体制对规范和加强预算外资金管理具有很大的优越性。
首先，银行代收制充分利用了银行网点多、分布广、收缴手段先进的优势，不但方便了单位或个人缴费，不需要增加人员和机构，还节省了原来执收单位的管理人员，从而有利于精减机构，节约开支。其次，能体现收入的及时性。所有收费资金通过银行网络及时进入财政专户，便于将收费资金集中纳入财政管理，及时掌握进度，为领导决策提供准确的数据，有利于财政性资金有调度。第三，取消各收旨单位在银行开设的收入过度户，将财政专户提高到处 “准金库”形式来管理。各银行代收网点与开设专户的银行营业部以及财政部实现联网，做到当日收费当日直接划解财政专户，缩短了资金的在途时间。第四，有利于实行综合财政预算管理，集中资金办大事，真正做到 “收支两条线”管理。由于各行政事业单位执收职能部门不再直接收取和管理收费资金，杜绝了部门和单位坐收坐支，挪用收费资金行为的发生，所有收费收入全部纳入财政管理，所需支出由财政按计划和需要审定拨付，从而有效的杜绝了解 “乱收费”，有得于加强党政部门的廉政建设。
5、建立一套科学合理的预算外资金财务会计制度与综合财政预算报表体系,以真实地反映预算外资金的筹集、使用、管理和使用效益情况,以便控制预算外资金规模。预算外资金是预算内资金的补充,预算外资金的膨胀必然导致预算内资金的萎缩,所以必须控制预算外资金的规模,加强预算外收支管理。提高行政事业单位的效率,精简机构,裁减冗员,减小吃财政饭的压力,继续抑制预算外资金进一步膨胀的倾向。预算外资源金作为国家的一项重要财力，它既支撑着政府机器的运转和各项社会建设事业的发展，同时又作为部门的既得利益，在一定程度上影响和制约着改革的深化。因此，规范预算外资金管理是利益分配格局的重新调整，各部门权利的重新配置，是一个重要的经济和政治问题，今后，应在规范收费项目、各部门和单位预算外资金全部上缴财政专户管理的基础上按照零基预算的编制方法，根据各部门和单位人员情况，工作职能和事业发展需要，结合预算内、外财力，编制综合财政预算；年中严格按照综合预算安排支出，实行综合财政预算，不但可以提高资金使用效益，而具可以有效制止行业、部门、单位乱收费等不正之风，解决单位苦乐不均的问题。从而增强政府的宏观调控能力，规范政府分配秩序，真正做到取之有理、管之有方、用之有道。
6.确定预算外资金管理的指导思想和总体要求,明确预算外资金的流向加强预算外资金管理,必须进一步明确管理的指导思想和总体要求。一是加强预算外资金管理要符合宏观调控用好,微观强化管理的总体要求。二是主要运用法律手段,辅之经济和行政手段,对预算外资金的运行进行调控和监督。三是在保持预算外资金国有权不变的前提下,通过有效的管理提高资金的使用效益。根据上述的指导思想和总体要求,是否可以确定这样的管理目标:发挥预算外资金的社会和经济效益,按照社会和事业的发展需要,引导预算外资金的使用方向,鼓励预算外资金用于科技教育,促进其它事业的发展,限制一般性基建投资和社会消费,把预算外资金作为第二预算,补充预算资金的不足。
7.加强收费集资管理,维护正常的经济秩序。收费集资是人民群众最为敏感的问题,也是加强预算外资金管理的关键所在。因此,必须对收费集资加以管理,包括对收费集资的立项、范围、标准、票据进行统一规范,严格执行《黑龙江省收费罚没集资管理条例》,按照国家规定的收费范围、标准进行合理收费。收费征管部门无权自行其事,对任何单位和个人一律不开减免口子,防止财政资金跑冒滴漏。严格执行国务院关于治理“三乱”的有关规定,进一步完善收费的审批制度、收费许可证制度、收费统一票据制度和票据使用稽查制度,用强有力的政府行为、法律手段等,坚决维护正常的经济秩序。
8.认真编制预算外资金收支预算,强化预算外资金的财务管理。一是不断完善预算外资金“收支两条线”的管理办法,收入全额上缴财政,支出由财政部门核定指标,统一安排使用。二是各单位年初要编制预算外收支计划,报财政审批,财政部门根据各单位的计划统一编制预算。对于收入较多的单位要抵拨预算内经费,对于支出较大的适当进行调配,总的原则是力求自身平衡。各单位要按月、按季及时报表,使财政部门及时掌握预算外收支计划执行情况,年终进行认真总结,既要总结成绩,又要分析教训。三是要加强财政专户的管理,坚持收入随收随存,支出按预算标准随批随支的原则,对拖缴、不缴、坐支、收入不进账者,按照省政府下发的《违反预算外资金管理处罚条例》及有关规定对单位及当事人、责任人给予必要的经济、行政或法律处罚,并建议调换工作岗位。
9.切实加强对预算外资金管理的监督检查,充分发挥预算外资金的效益。要把预算外资金管理的监督检查作为财政监督的一项主要内容进行经常性定期检查。认真检查收费项目、范围、标准;检查票据的使用情况;检查预算外资金存储使用情况;检查预算外资金的预算执行情况,对预算外资金实行跟踪问效。通过检查,合理引导预算外资金的流向和流量,使预算外资金在财政的宏观控制下管好用活,充分发挥预算外资金的效益。
总之，预算外资金管理应变微观管理为宏观调控，完善管理制度，变松散管理为制度约束，加强源头控制，加大管理力度。要真正实现三权归位，把预算外资金管理提高到一个新的水平。
参 考 文 献
1、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》。(1996年国务院颁布)
2、《四川省预算外资金条例》。(2000年四川省人民政府颁布)
3、《关于加强预算外资金管理的决定》。(2000年国务院颁布)
4、洪银兴:《现代财政学》,南京大学出版社,1998年12月版。
5、麦履康、黄挹卿:《中国政府预算若干问题研究》,中国金融出版社,1998年3月版。
6、卢洪友:《非税财政收入研究》,《经济研究》,1998年第3期第55—61
