一、内容摘要
二、正文
1、贫困山区税收征管的特点
2、制约贫困山区税收征管工作的难点及成因
2、强化贫困山区税收征管的对策
三、引用观点注释
四、参考文献
内 容 摘 要
当前，贫困山区税收征管工作面临着经济发展缓慢，支柱型经济税源企业处于初始发展阶段，税收收入任务完成相当困难的局面，突出反映在管理薄弱，发展滞后两个方面。如何强化税收征收管理，推进贫困山区经济建设和税收事业的发展，是当前我们急需解决的课题。本文通过对制约贫困山区税收征管工作的难点及成因进行分析研究，提出了依法治税，深化内部改革，创新管理机制，依靠科技进步，改善征管手段，加强税法宣传，提高服务质量等一系列对策建议，对改善贫困山区税收征管工作的现状和解决当前税收征管工作的矛盾和问题具有一定的指导意义。
贫困山区税收征管工作的难点及对策
税收征管是税务机关为了保证税收职能的实现，依照国家税收法律、行政法规的规定，按照统一的标准，通过一定的程序，对纳税人应纳税额组织入库的一种行政行为。因而，税收征管工作是我们税收工作的重头戏，特别是基层税收工作中最基础、最日常、最重要的工作。随着征管改革的不断深化，各级税务机关按照“加强征管，堵塞漏洞，惩治腐败，清缴欠税”的工作方针，积极强化税收征管，已初见成效。但是，在征管工作中还存在一些不容忽视的问题，突出反映在贫困山区，面临经济发展缓慢，支柱型经济税源企业处于初始发展阶段，税收收入任务完成相当困难的情况，要坚持“依法治税”，实现“该收才收”和“应收尽收”，税收征管工作难度加大。因而，解决当前税收征管工作的矛盾和问题是十分必要的。本文主要根据贫困山区国税工作的现状，针对税收征管工作中的难点进行分析，并提出几点对策建议。
贫困山区税收征管的特点
贫困山区税收征管的特点是由贫困山区的特征所决定的。从西部贫困地区来看，贫困特征主要表现为：自然条件比较恶劣，区位条件差，经济基础相对薄弱，与发达地区相比，发展县域经济的难度大、困难多。①突出反映出的问题与矛盾，一是自然条件差。生态严重失调，许多地区农业条件恶劣，深山区水土流失严重。二是经济发展水平低，市场意识淡薄。贫困地区生产方式原始，生产手段落后，基础设施薄弱，粮食自给不足。由于经济社会发展水平较低，贫困地区主动面向市场组织专业生产的相对较少，群众市场意识淡薄，竞争意识较弱。三是社会发育程度低。贫困地区社会发展水平低，社会发育程度具有低级性。首先，交通不便，通讯落后；其次，文化科技不发达，社会性基础设施落后；再者，社会活动的封闭性。四是经济关系上的依附性。贫困地区在经济活动和整个国家的经济关系中具有较大的依附性。②上述问题与矛盾，最终制约着当地社会经济的发展，也给税收征管工作带来了诸多困难和矛盾。从目前来看，贫困山区税收征管呈现出征管户数多、税源零星分散、征管跨度大、税收成本高、征管强度大、征管力量不足的特点。具体表现为公民纳税意识淡薄，税收征管基础薄弱，特别是在广大农村，交通、信息传递不畅，纳税户零星分散，制约了税收的集中征收和管理，使税源管理及征管质量不高，制约了税收征管效能的发挥。
1、税源零星分散且易流失。目前，贫困山区经济欠发达，缺乏起支撑作用的工业企业，税源都是比较分散的个体、私营及农村税收，每一笔税款的征收入库都是税务干部辛勤工作的结果，税收成本极高。机构撤并收缩后，由于管理人员偏少、管理重点转移，加之委托代征、日常检查工作未相应跟上，形成了一些征管盲区和死角，致使部分零散税收流失。
2、征管手段比较落后，经费普遍困难。由于条件限制，目前主要采用的是传统的征管手段和方式，虽然也使用计算机申报征收，但仅起到开票征税统计数据的作用，征管软件采集的信息不系统、不全面，不能有效监控；加之，征管户数多，且大都是分布在农村的小户，大量的基础资料还要手工形成，农村税收征管仍然主要靠“人海”战术。机构收缩后，不仅征管成本未减少，反而增加了。从传统的手工操作、“保姆”式管理到以计算机网络为依托的现代税收管理方式，思维定式的转变有一个漫长的过程，在对征管信息化管理的认识上尚存在着无用论、形式论、孤立论等偏向。
3、征管力量不足，缺乏专业人才。由于贫困山区地域广阔、税源零星分散造成征收成本高，加上征管力量严重不足，税源控管就较难，管理也跟不上。从目前各大院校学生走向看，到贫困山区工作的是少之又少，这样一来，进的人少，贫困山区税务干部就显的老龄化了，新的知识、新的信息也就吸收的很少。如我局缺乏既懂计算机技术，又懂税收业务和管理的复合型人才，特别是贫困地区，人才流失更为严重，高素质复合型人才更为匮乏。没有一个全日制的大专生，几乎都是在职函授或自修大学，系统的专业的人才及其缺乏，给征管工作增加了难度。
4、双定征收面大。目前，税务部门对个体私营企业的税收管理方式多采取核定征收的办法，在当前纳税户大量增加、经济成分复杂的情况下，实行核定征收其方法简便快捷，但弊端也多。基层征管人员少，而管户点多面广，核定征收面大，要户户核实调查清楚根本不现实，实际工作中，面对众多管户，往往采取的是划定区域或街道或行业，由税收管理员进行核定，其结果难免形成由核定人员说了算，即使有核定领导小组、审核小组把关也是如此，这就埋下了隐患。
二、制约贫困山区税收征管工作的难点及成因
税收征管机制不活
机构设置不尽合理，不能有效发挥职能作用。③现行贫困山区县级国税局机构设置一般为从事内部管理的有五个，从事一线征管的机构有三个，这种机构设置方案的弊端主要是把有限的人力资源过于集中在机关从事内部管理，而直接与纳税人面对面的征管一线的外部管理人员就相对较少；同时，内设机构过多，职能过细，职责交叉重叠，必然导致工作相互推诿、扯皮，工作效率低下。相反，一线工作人员较少，就容易形成税收死角，鞭长莫及，必然导致管理失控，税源流失。
税收考核方式的制定不尽科学。④税收征管工作目标的定位非常重要，定位准确与否直接影响着税务部门乃至每个税务人员的行为方式，结果会影响到税收政策的贯彻执行。而信息闭塞，经济落后的贫困山区，重点税源发展缓慢，组织税收收入十分困难，因而税收征管工作考核的重点就落在完成税收收入任务上，形成了为完成税收收入任务而被动征管的局面。多年来，也就形成了上级机关对下级机关的工作业绩考核仍以收入任务完成情况为最主要标准，所以尽管征管改革不断深化，征管模式发生了变化，但基层税务部门的领导层主要精力仍然集中在每月每季的收入任务的完成上；而不去研究如何针对贫困山区特点，培植税源，寻找新的增长点，从政策上扶持企业发展，从而达到经济增长，税收增长的目的，也不去研究如何落实新形势下税收征管工作的管理程序。这些情况势必影响规范、统一的征管程序的执行，依法治税也是空谈了。
用人机制不适应发展的要求。新形势下的税收征管工作对干部整体素质提出了新的要求，特别是实行了计算机管理，要求干部要有较高的思想觉悟和文化技能素质。而目前贫困山区税务机关的现状是：一方面由于条件差不能吸引更多的新生力量，新增人员中几乎无大中专毕业生，只有极少几个转业军人，形成了年龄结构老化的局面。这样人员整体素质差异较大，计算机专业人员奇缺，亟待充实和加强；另一方面，从目前激励竞争机制看，虽然实行了量化考核，但没有一个完善的考核管理办法，部分干部职工事业心、责任感减弱，积极性和创造性没有得到充分的发挥，仍然存在干多干少一个样，干好干坏一个样的弊端，人浮于事，工作效率低的现象普遍存在，导致工作不积极、不主动，得过且过；再者，干部的选拔和任用看起来是在竞争上岗，择优选用的机制下产生的，但实质上还没有摆脱层层任命的框框，与干部自身的业务水平、工作业绩相关性不大，还存在与上级领导印象高度相关，缺乏足够的公正性和公开性。这种机制的后果是由于干部的任用选拔缺少真正意义上的竞争，导致干部能上不能下，严重阻碍了人才的积极性发挥，制约了干部的活力和创造力。
内部管理水平低，内部监控制度不健全⑤
干部队伍整体素质差是造成管理水平低的根本原因。当今时代是知识经济时代，知识更新层出不穷，然而贫困山区缺乏的就是对干部业务知识的学习和业务技能的培训，知识更新滞后，知识技能老化，从而管理观念陈旧，管理方式落后，这样低水平的管理必然导致管理松弛，内部监控不力，各项规章制度不健全，对违规违纪违法行为不能严厉处罚。
重建章立制，轻组织落实。近年来，各级税务部门至上而下，都重视规范化管理，制度化建设，先后出台了不少的征收管理制度，以及征收管理办法，对推进征管改革起到了积极的作用，但对于贫困山区税务机关来讲，效果并不十分的理想，最主要的原因就是贯彻落实不好，有章不循，制度形同虚设，我行我素的操作时有发生；同时，制度、办法多，变化快，也是影响贯彻执行的原因之一。
征管基础资料不规范，基础数据混乱。⑥基层征管单位在日常征管过程中重任务，轻管理，单纯追求税收任务的完成，造成征管基础薄弱。主要表现在：一是计算机资料与手工资料没有明确划分，造成一些征管资料不健全、不完善；二是资料传递不规范，征收、管理、稽查三者间资料传递混乱；三是资料收集无序，资料收集归档不完整；四是各征收单位普遍存在征管基础数据混乱的现象，部门之间的相关数据不衔接、不一致，可信度低，可用性差，个别单位向上级填报的数据是估计加统计完成。这些情况导致了征管质量差，征管效率低，征管基础资料有效利用率低。
3、税收信息化程度低，信息有效利用难以体现。税收信息化是提高税收征管质量和效率的重要手段，但就目前情况看，税收信息化程度还比较低，在贫困山区尤为突出：一是有相当一部分干部信息化管理的理念还很淡薄，片面地把征管改革理解为外在的机构和人员的重新组合，忽视了信息化对税收管理从形式、内容到管理体制上的作用和要求。⑦二是经费困难，硬件配置不足。一般情况下，上级的拨入经费仅仅只能维持干部职工的工资和正常的工作开展，因而，造成计算机机硬件设施不到位，部分农村管理分局还没配备计算机；三是计算机的应用方面，信息资源利用和网络化还有待开发。计算机的应用仍停留在简单应用的初级阶段，未能充分发挥计算机网络强大的信息采集、处理和分析功能，使新的税收征管模式的信息化、专业化要求得不到实现，因而计算机的智能优势没有充分发挥。加之，基础数据的真实性、完整性存在问题，信息录入的差错率高，分析的结果没有太多的使用价值，故计算机仅仅成了“打字机”、“开票机”；四是计算机专业人才缺乏，税务人员应用计算机的整体水平不高，信息资源浪费较大，不能满足税收信息化建设的需要。
4、管理不到位，监控不力，导致税源失控。按照“集中征收”的要求，各级都建立了城区办税服务厅。实行集中征收，大大节约了人力、物力、财力，征管力度也进一步加大，但对于贫困山区来讲，由于管户零星分散，交通不便，取消了部分征收机构后，在征收期间实行巡回征收或委托当地政府代征，由此以来，便出现了鞭长莫及现象，淡化了管理责任，使税务机关对税源的产生、变化情况缺乏应有的了解和监控，收税、审核资料几乎坐在办公室就完成，对纳税人报送的纳税资料和其他各项基础资料的真实性和合理性很少进行实地调查并进行综合分析，缺乏动态跟踪管理，因而在征管过程中不能随时发现问题，及时掌握收入的主动权，管理难以到位，监控措施不力，从而导致税源失控，部分农村税收流失。
5、稽查查处乏力，威慑力不够。目前，按照新征管模式的要求，要建立“一级稽查体系”，重点稽查，以查促管，实现由收入型稽查向执法型稽查的转变，但现在稽查还存在很多问题，主要就是查处乏力，威慑力不够。首先，稽查选案盲目性大。一方面是因为征收、管理对企业动态资料掌握少，静态资料掌握不全面，对纳税户底数不清，资料可信度低，稽查部门无法据此有针对性的选案。另一方面是征收、管理、稽查三环节衔接不畅，仅有的一些资料不能及时传递给稽查部门，稽查选案主要采用人工选案方法，缺乏准确性，稽查能否有的放矢，基本上取决于稽查人员的个人经验和素质；其次，受稽查任务的驱使，稽查带有很大的片面性，各级稽查不是以执法型稽查为出发点，达到以查促管的目的，而是以能否按时完成稽查收入任务为出发点，因而在选择稽查企业时，往往是找有钱的企业查，好查的企业查，以完成收入任务为目标；最后，由于贫困山区人员少，稽查人员没有实行分类管理、划片稽查、专业稽查，对不同行业没有实行稽查人员的相对固定化、专业化，稽查停留在表面化、简单化，难以对一个企业查深、查透，存在着很多企业没有被查出问题的风险，久而久之会助长纳税人的偷税心理。
外部税收环境恶劣，纳税人自觉纳税意识较差
目前，在市场经济、法律法规体系尚不健全的客观环境下，突出反映在贫困山区，人们生活水平低，从事生产经营的纳税户他们的唯一目标就是追逐经济利益，维持生活。一方面反映出来就是纳税人的纳税意识十分淡薄，不仅是广大的个体私营业户，而且还有相当数量的企业及机关事业单位，存在着能偷就偷，能逃则逃的税收观念，自觉如实申报纳税完全是空谈。因此，税务部门在税收征管过程中阻力也相当大，得不到纳税人的理解和支持，给税收管理工作带来很大的困难。另一方面，一些部门法制观念淡薄，干预税收执法。这样的纳税环境对税收征管工作是十分不利的。
强化贫困山区税收征管的对策
“管理薄弱，发展滞后”是贫困山区税收征管工作的两大难题。出现上述征管工作的难点，不是偶然的，它与近年来重收入，轻管理；重管理结果，轻管理过程；重征管理论研究，轻征管实际操作等有直接关系。作为贫困山区的税务部门，其根本的出路和根本的任务就是要抓住完善和稳定税制这个机遇。牢固树立依法治税的观念，强化征管，堵塞漏洞，惩治腐败，清缴欠税，增加税收收入，同时要继续深化改革，创新机制，解放思想，转变观念，推动税收事业的发展。
强化依法治税意识，进一步推进税收征管改革⑧
依法治税是治税之本，是税收工作的灵魂。税务工作的基本职责、基本出发点、落脚点、基本方针都是依法治税，最终目标也是依法治税，所以必须牢固树立依法治税观念，从而规范税收征管行为，杜绝税务机关和税务干部在税收征管过程中的随意性，维护纳税人的合法权益。
当前，重点是结合实际把依法治税融会贯通到日常税收工作中，把各项税收工作逐步纳入法制化建设的轨道，由“人管人”转到“制度管人”，借助机器管人，注重与信息化建设紧密结合，充分利用科技手段，把依法治税工作最终落实到征管中，达到强化内部管理的目的。同时，建立以“依法征收，应收尽收，不收过头税”为中心任务的税务执法考核制度，改变过去那种“任务治税”的工作制度，严格依照税收征管法规定的征管程序对各项税务事项实施管理活动，落实专业化管事制职能，从而促进税收征管改革进一步深化。
深化内部改革，创新管理机制，优化资源配置⑨
整合机构职能，树立综合管理观念。合理的机构设置，严密的职能划分和内部的协调运作，对于提高税收征管质量，全面发挥税收职能将起到十分重要的促进作用。因而机构要根据贫困山区的特点来加以设置，建立以征管功能为主的机构体系，推行机关基层一体化。内部管理机构可设业务管理部门、税收法制部门和后勤保障部门。对外管理机构可设办税大厅，将管理和稽查合二为一，成立管理稽查综合部门。这样就能解决部门职能过细、职责交叉重叠的弊端，也就扩大了管理幅度，减少了管理层次，提高了工作效率和管理水平；同时对机构调整后的富余人员可充实到征管一线，加大外部管理力度。
改进考核方式，理顺收入与管理的关系。税收工作的考核，不仅要把收入任务作为考核的重点内容，应该还要把依法治税、征管“七率”等内容纳入考核。收入任务指标是一个短期性的考核指标，反映的是一个地方一个年度的工作情况；依法治税是长期性的考核指标，反映的是在税收征管过程中依法行政，依法征收，达到应收尽收，不收过头税的规范化、法制化的情况；征管“七率”是质量考核指标，作为收入任务和依法治税的辅助性指标，通过登记率、申报率、入库率、欠税率、申报准确率、滞纳金加收率、处罚率等指标来衡量日常征收管理情况，从而反映出一个地方一段时期税收征管质量，征管过程和征管结果的状态。如此以来，考核指标体系就把短期任务和长远目标有机地结合起来，使各级税务部门在制定工作计划时，不只是考虑眼前的收入任务，而且要着眼于长远目标，站在发展的高度去制定工作计划，抓好收入，抓好管理，这样才会有充裕的时间集中精力研究落实如何培植税源，搞活企业，促进地方经济的发展，彻底扭转过去那种为收入任务而不惜“竭泽而渔”，不让企业有发展空间的局面。
深化用人机制改革，创新选用人机制。⑩随着经济形势的发展，现代税收管理对干部的能力和学识水平等提出了越来越高的要求，因此要树立以人为本的观念，加大选用人才的力度。应建立税务人员选拔和考核制度，强化竞争机制，优胜劣汰，把高素质的干部选拔到税收征管工作的第一线，并适时地引进一批当前税收工作需要的专业人员，以适应税收征管工作现代化的需要。一是要在内部加大选拔和竞争上岗力度，将一批德才兼备、团结同志、清正廉洁、遵纪守法，具有较强驾驭全局、应付复杂局面能力的年轻干部充实到领导岗位，解决优秀干部“上”的问题，加速领导班子年轻化、知识化、专业化进程；二是要逐步推行干部岗位能级制管理，解决后进干部“下”的问题，按照德、能、勤、绩的标准，择优选配上岗，能级与奖金、职务晋升和竞争上岗挂钩，对综合考评末位的领导和后进干部实行转岗和待岗学习，形成全员立足岗位，系统学习，奋发向上的良好局面；三是按照专业化管理的要求，要进一步加大岗位轮换，异地交流的力度，淡化干部受“人情”束缚的本土观念；四是针对专业技术人才缺乏的实际，提供一些优厚条件引入专业技术人才和管理人才，带来新观念、新思维，推动贫困山区征管工作的创新和发展。通过上述措施，加快构建公平有效的竞争激励机制，致力于形成有利于“人才辈出，人尽其才，才尽其用”的良好用人环境。
依靠科技进步，改善征管手段，提高服务质量
科学技术是生产力，在税收征管活动中就要按“科技加管理”的要求，运用现代科技，改善征管手段，提高征管质量。一要积极争取上级部门及地方政府的支持，创造条件及时进行计算机网络硬件的配置，整合各种税收征管软件，切实解决税收征管信息采集渠道单一、信息系统开放性差及税收征管信息不足、信息分散、信息失真、信息不能共享、信息不能有效利用的问题；二要加快计算机和网络技术的应用，全面提高税收征管的科技含量，要大规模地采用现代化科技手段实施税务管理活动，通过科技手段的运用，防止和减少人的情感因素对税收征管过程的干扰；三要通过推行多元化电子申报方式，实施纳税人、税务机关和银行的“三位一体”，对不同纳税人实行不同申报缴税方式，实现“通报通缴”，方便纳税人，减少税收成本，这样就能大大提高受理纳税申报的工作效率。同时要加快社会化信息网络建设，逐步形成与财政、工商、地税、银行等相关部门的电子信息交换和共享，把税收管理有机地融入社会、政府和纳税人形成的外部环境中，推动全社会协税护税良好风尚的形成。
加强税法宣传，培养纳税人依法纳税的自觉性
加强税收宣传是改善税收社会环境，树立良好税务形象的需要，是推进依法治税不可少的重要手段。因此我们要坚持不懈地、全面系统地、深入有效地宣传税收法律法规，要把此项工作纳入日常的税收工作中，不仅要加强税法宣传，还要加强税收新闻宣传；不仅要对纳税人进行权利义务的宣传，还要对各级党政领导和社会各界以及队伍自身进行宣传；尤其是要加大培训力度，针对少数企业依法纳税意识不强，对税法知识了解不深的特点，通过税法知识讲座、法律法规培训等形式，开展培训辅导，确保纳税人及时了解税收政策法规，牢固树立依法纳税光荣、偷税漏税可耻的观念。并且还要加大对全社会的税收法律法规的宣传教育，宣传教育的重点应放在在校的大、中、小学生上。通过以上几方面依法纳税的宣传教育，在全社会形成依法治税的良好社会氛围。
在日常加强税收宣传的同时，要加强对违反税法和刑罚方面的案例进行宣传，使人们充分认识到违反税收法律的后果。对一些偷税欠税企业予以公开暴光，把处理结果公开，接受社会舆论监督，借助新闻力量抵制各方面干扰，迫使企业清缴税款。还要抓好典型，充分发挥税收宣传效果，让各级党政和社会各界更加理解、支持税收工作，增强全民自觉纳税意识和税法观念，营造良好的治税环境和外部条件，达到树立税务机关严格执法的新形象，震慑涉税犯罪，教育群众的目的。与此同时，要狠抓队伍素质的提高，进一步改进工作作风，为纳税人提供更加高效和优质的服务。
注释：
①中国决策咨询网 <发挥比较优势，加快贫困县经济发展>（李建勋）
②百报扶贫网 <贫困现状与概况>
③四川国税调研 <当前基层国税征管模式运行现状问题及问题>2003年8期
④四川国税调研 <解决依法治税难点> 2003年4期
⑤税收研究资料 <对当前国税征管中存在问题的思考> 2002年6期
⑥税收指南 <基层征管基础问题> 2003年8期
⑦中国税务网资料区：贫困地区税收信息化建设方面存在的难点
⑧西南财大<税法> 税收法律关系
⑨省委党校<现代管理概论> 管理手段\管理体制\管理艺术现代化
⑩省委党校<现代管理概论> 现代管理人本原理
参 考 文 献
1、《现代管理概论》 中共四川省委党校函授学院出版
2、《税法》 西南财大出版社
3、《公务员读本》 四川省国家税务局出版
4、《四川国税调研》 四川省国家税务局编2003年4期
5、《四川省国税系统税收科研成果》 中国税务出版社，
6、《税收研究资料》 国家税务总局税收研究科学研究所出版 2002年6期
7、《税收指南》，国家税务总局出版 2003年8期
8、《四川国税调研》，四川省国家税务局编2003年8期
