税收法制建设的重要意义
加强税收法制建设的必要性
加强税收法制建设的主要措施。
内 容 摘 要
本文按照马克思主义法学观，遵循社会主义市场经济条件下税收法治建设的一般规律和需求，分析、阐述了税收法治建设的重要意义、必要性和税收法治建设的主要措施，具体分析了税收法治建设的社会、经济、文化环境，法制文明、法律意识培养；社会法治资源利用；正确处理各种具体关系以及执法过程中需树立的几种意识等相关问题，提出和分析了税收法治建设的长期性、税收必须要适应和遵循依法治国的要求，走依法治税的路子，坚持依法治税的要求，积极营造良好的税收法治环境等问题，对税收法治建设的实践有一定的指导和借鉴作用。
论税收法治建设与依法治税
一九九七年的十月，在中国共产党第十五次全国代表大会上，中国共产党在自己新时期的执政纲领——十五大报告中明确提出“依法治国，建设社会主义法制国家”，并将这一纲领作为中国共产党领导全国各族人民治理社会主义国家的基本方略和建设有中国特色的社会主义民主政治、政治文明的基本目标，写入了国家根本大法，１９９９年１１月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》,作为国家行政管理重要组成部份和经济基石的税收管理，也必然要适应和遵循依法治国的要求，走依法治税的路子，坚持依法治税的要求，积极营造良好的税收法制环境。确保依法治税工作落到实处并不断推进社会主义税收的法制化进程。
一、税收法制建设的重大意义
党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设取得了显著成绩。党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，１９９９年九届全国人大二次会议将其载入宪法。作为依法治国的重要组成部分，依法行政也取得了明显进展。１９９９年１１月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发［１９９９］２３号），各级政府及其工作部门加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，依法办事的能力和水平不断提高。作为国家行政管理重要组成部份和经济基石的税收管理也不例外，税收法制建设取得了长足的进步和发展。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，税务依法行政、税收法治建设还存在不少差距，主要是：税务行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政、依法治税还面临诸多体制性障碍；制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效解决税收实际问题；税务行政决策程序和机制还不够完善；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；对税务行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的税务行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，税务行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；税务行政管理相对人的违法行为得不极时纠正，税务机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。这些问题在一定程度上损害了纳税人的利益乃至全民利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展,也与构建社会主义和谐社会不相适应。解决这些问题，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，建立法治税务的客观需求，都要求必须全面推进税收法制建设，建设和建立法治税收、法治税务。因此，加强税收法制建设具有特别重要的意义。
二、加强税收法治建设的必要性
加强税收法治建设，其必要性主要体现在以下几个方面；
首先，加强税收法治建设是税务机关正确履行职能职责的需要。
税务机关作为国家重要的行政机关，代表国家进行社会产品的分配，其职能的履行，既是维系国家政权存在的基石，又是正确处理公民与国家之间、各种利益主体之间经济利益关系的重要手段，公民与国家之间的分配关系，主要是通过税收分配来进行的。作为法治国家，这种分配关系，必须以健全的税收法律制度来规制，离开了税收法律制度的规制，税收就失去了存在的基础，税务机关也就不可能正确履行职责，税收也就不可能发挥其为国聚财、调节经济、处理分配关系的职能，因此，加强税收法治建设是税务机关正确履行职能职责的需要。
其次，加强税收法治建设也是税务机关自建设的需要。
税务机关作为行政执法机关，依法治税是其灵魂工程。,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面推进依法治税，坚持党的领导，坚持聚财为国、执法为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高税务行政管理效能，降低征纳成本，创新管理方式，增强管理透明度，推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。把维护最广大人民的根本利益作为税务工作的出发点；维护宪法权威，确保税收法制的统一和政令畅通；把支持科学的、可持续发展作为税务工作的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；把依法治税和以德治税有机结合起来，大力推进社会主义政治文明、精神文明建设；做到既严格依法办事，又积极履行职责，实现税务行政执法的合法行政、 政合理行、 程序正当、高效便民、 诚实守信、权责统一的要求，就必须加强税收法治建设，才能实现这些目标，达到这些要求，因此，加强税收法治建设也是税务机关自建设的需要。
再次，加强税收法治建设也是保护税务行政相对人合法权益、提供优质税收服务的需要。
税务行政执法、管理、服务的对象是各类税务行政相对人，这些行政相对人，既有依照宪法、法律依法纳税的义务，同时又有合法权益受国家保护的权利，税务机关作为国家行政执法机关，依法保护税务行政相对人的合法权益是其法定义务，税收是国家凭借政治权力参与社会产品分配的主要方式，也是国家政治权力在经济利益方面的具体体现。税收管理活动，是国家公共行政管理的重要组成部分，其功能作用的发挥，都是与提供社会公共服务紧密联系的。因此，税收管理活动，就其本质来讲，是一种社会服务活动，税收即为服务。新时期税收执法更需符合与时俱进时代要求，营造法制、公平、效率、文明的治税环境。推进依法治税与以德治税的有机结合，构建现代税收文明，实现社会主义税收取之于民，用之于民的要求，体现社会主义税收的阶级性、革命性和人民性的高度统一；体现税务机关、税务人员作为国家行政机关、行政人员，本身就是人民的公仆的本质，实现税收为社会、为人民所提供优质、高效、廉洁的服务的要求，都必须 加强税收法治建设，才能达到上述目的。因此，加强税收法治建设也是保护税务行政相对人合法权益、提供优质税收服务的需要。
三、加强税收法治建设的主要措施
（一）充分认识现阶段社会、经济、文化环境，加强税收法治建设。
营造税收法制环境，推进依法治税是税收工作的灵魂工程，是必须永远坚持和不懈努力的目标和方向。要搞好税收法治建设，先要充分认识现阶段社会、经济、文化环境。
首先，建设中国特色的社会主义民主政治对于税收法制环境建设起主导作用和决定意义。
法律作为统治阶级意志和利益的集中体现。在社会主义社会的中国，必然体现和代表国家的主人——最广大人民群众的意志和根本利益。社会主义的法律，是阶级性与人民性的最广泛统一。作为最广大人民群众根本利益的代表者——中国共产党推进社会主义民主政治建设，也是为了更好地维护和代表人民的意志和利益，这一环境与社会主义法制环境是有机的统一的。税收作为利益分配的主要手段和方式，在这一政治环境中，只有坚持依法治税，才能体现、代表和维护最广大人民的根本利益，才能体现社会主义税收的人民性、进步性和革命性，并融入社会主义民主政治建设的大环境，不断得到进步与发展。
其次，社会主义市场经济体制的建立和不断完善、成熟、发展，是税收法治发挥重要作用和税收法治存在与发展的经济环境。
社会主义市场经济，既有别与资本主义自由竞争经济，又有别于竞争发展到一定程度、一定阶段的资本主义垄断经济。社会主义市场经济是建立在资源配置市场化基础上的，具有公平竞争特征和内容的法制经济，是以市场为资源配置主体和主要手段的经济，也是建立社会分工高度发达的基础之上的经济主体，相互之间依赖性、互补性极大，生产社会化、商品化程度极高的一种经济形式。必然需要具有确定性、稳定性、连续性和至上权威性的法律予以调节，特别是市场经济条件下利益主体的多元化，更有赖法律来予以保护和调节，而税收正具有调节经济、调节资源配置、调节经济利益、参与分配和保护利益主体的特殊功能。所以将在这一领域发挥其重要作用，也正因为其重要性，才必须在市场经济的大环境中，营造良好的税收法制环境，坚持依法行政、依法治税，才能保证在社会主义市场经济条件下各种利益主体的合法权益，维护市场经济秩序并使之良性发展，健康有序运行。
再次，社会主义精神文明建设和先进文化建设，是丰富、发展、创新税收法治建设、促进依法治税的文化环境。
社会主义精神文明建设，是邓小平同志倡导的“两手抓，两手都要硬”理论的重要组成部份。先进文化建设，是江泽民同志“三个代表”重要思想的核心内容，法制文化是社会主义精神文明的重要组成部份，也是先进文化的重要组成部份，是进行法制宣传、教育和传播的有效载体，税收法制作为法制文化的内容之一，也必然会在社会主义精神文明的创建和先进文化的宏扬、建设中得到深刻提炼、丰富和升华，并最大限度地为广大人民群众所拥戴、接受和遵循。
（二）税收法治建设必须构建以法制至上为核心的法制文明，强化法律意思。
税收法制关系的核心是征纳关系，即征税机关与纳税人之间的关系，这就要求在建设税收法制环境、推进依法治税的进程中，作为税务行政执法的征税人与依法纳税的行政相对人，都必须严格依法办事、严格依法行政、依法纳税、而不容许任何一方有违背法律的行为。
首先，要正确认识处理权利义务主体之间的关系。
税务执法作为行政执法行为，其服务对象是税务行政相对人，即纳税人、扣缴义务人和其他税务当事人。在这一行政法律关系中，作为执法主体的税务机关、税务人员具有执法、管理的各项法定权利，是权利主体，但权利的实施，必须是依法进行，并且权利实施的最终目的，是满足提供社会公共服务的需要，因此在执法的同时，又有提供管理服务的义务又是义务主体，而且需要首先提供税收服务，满足相对人需要，因此首先是义务主体，然后才是权利主体。而税务行政相对人，首先是在法律上具有民事权利能力和民事行为能力的组织和个人，而且要通过对权利和行为的实施，才会产生包括税收法定义务在内的一切法定义务，从这个意义上讲，税务行政相对人，首先是权利主体，然后才是义务主体，纳税人与征税人都是权利义务的统一体。在税收法律关系中，既要严格要求纳税人依法纳税，更要严格要求税务机关依法征税，切实保障纳税人合法权益，要还纳税人权利主体地位，尊重纳税人的权利、维护纳税人的权利，辨证地科学地处理税务相对人权利义务关系。同时，要最大限度避免征税主体的违法行政，依法制权，自觉接受法律对权利的约束，准确把握执法与服务，行使权利与提供公共服务义务之间的关系，从而摆正位置，提供优质、高效、廉洁的税收法律服务，为构建税收法制文明、建设法制环境打下良好的基础并创造良好的条件。
其次，构建以法至上为核心的法制文明，必须构建以诚信为基础和目标的新型征纳关系。
诚信是我国传统道德的重要内容，是一个民族的美德，也是新时期社会主义道德建设的主要方面。“爱国守法”、“明礼诚信”是社会主义道德建设的核心内容，在税收法制环境建设推进依法治税的过程中，就应该体现为诚信征税与诚信纳税的统一。在行政法律关系中，作为行政相对人，总是处在相对弱势的地位，这就要求作为执法主体的执法者，首先要做到诚信征税以法权，创造法制、公平、效率、文明的税收法制环境，为行政相对人提供依法纳税义务所必须的法律服务，并依法维护保护相对人的合法权益，在此基础上，要求并监督相对人诚信纳税，从而构建相互理解、相互信任、相互支持、相互监督的新型税收法律关系。
再次，构建税收法制文明、要积极探索依法治税与以德治税的有机结合。
依法治税、法律至上是税收征纳关系的基石与灵魂，而以德治税则是以德治国方略在税收领域的具体运用和体现，是实现和构建税收法制管理现代化的重要内容。通过征纳双方以德建设和法制文化、税收文化建设，充实完善税收法制文明建设的内容，从而实现“法”与“德”的有机统一和完善结合，共同创造优质的税收法制环境，推进税收现代化建设。
（三）用社会法制资源，加强税收法治建设，实现依法治税。
加强税收法治建设，推进依法治税，除了对经济社会文化环境有一个正确明晰的认识，对权利义务关系和诚信纳税、以德治税有一个正确理解,在运用社会法治资源方面，也很有研究、分析之必要。不能将税收法治仅仅片面地理解为对税收法律、法规的遵从与执行，还必须具有大法治环境的观念，充分运用社会法制资源，来推进社会法制环境建设。
首先，在税收法治建设和推进依法治税进程中，必须遵从宪法的规定。
宪法作为国家根本大法，是国家与社会的基石，任何法律的规定、法规的实施，都不得违反宪法的规定，都必须遵守宪法，服从宪法，不得有丝毫违背，否则，不论主观愿望如何良好，客观效果如何令人满意，都不是真正意义上的依法办事，都是对宪法的践踏与违背。税收法律关系的核心是对经济利益的分配，在税收行政执法活动中，不可能避免地涉及税务行政当事人的财产权、行为权甚至人身权，这就要求在税收执法中，要充分尊重宪法的规定、尊重行政相对人的合法权利，不能以自身工作需要，片面追求自身执法效果而忽视宪法要求，这既是税务机关依法行政的需要，也是税务执法者个人应具备的基本素质。只有实现对宪法的遵从，才能确保税收执法活动能满足提供社会公共服务的需求，能代表最广大人民群众的根本利益，否则就会为祸社会，影响党和政府在人民群众中的形象，不被社会所认可和接受。
其次，在税收法治建设、促进依法治税过程中，要认真学习、掌握、运用与税收工作相关法律法规。
要认真学习掌握运用税收相关法律、民事法律、经济法律，最大限度发挥社会法制资源的作用，获取、使用社会法制信息，提升税收法制质量。税收法制，其存在状态和运行环境都绝不是孤立的、静止的，而必然存在于作用于整个社会环境中，与其他社会法制体系都有着千丝万缕的联系。如在税收执法活动中，为保证税收法律法规的执行，法律赋予税务机关检查权、处罚权、强制执行权。在这些权利的运用和行使中，都必然涉及如何行政处罚、拍卖规则等法律法规、规章，而税务机关依法行使代位权、撤消权、责令担保、责令提供保证等，又必然涉及经济合同法、担保法等经济法律；为了保证税务行政当事人的合法权益，又依法赋予了当事人陈述申辩权、检举控告权、行政复议权、行政诉讼权和赔偿请求权等各种权利，这就必然使税收执法活动与国家行政行政复议、诉讼、赔偿等法律体系产生联系，这就要求税收法制环境建设与税收执法活动。要融于社会法制大环境，协调发展，共同进步，从而充分利用社会法制资源、保证税收法制建设有序、高效运行。
再次，在税收法治建设与促进依法治税工作中，还要正确处理认真执法、严格执法与接受社会监督的关系。
税收执法是社会中进行的，税收法制环境本身也是社会法制环境的一个组成部份，在其建设与运行中，要接受社会的检验与监督，这就需要扩大监督大门，畅通监督渠道，提高监督质量，注重监督效果，保证税务行政相对人的知情权、监督权落到实处，并认真处理好内部监督与外部监督、自我监督与社会监督的关系，以接受监督来促进依法行政，以接受监督来换取税务行政相对人的理解、信任和支持，从而使依法行政、依法纳税成为税务机关和纳税人及其他税务行政相对人的自觉行为，达成共识，共同营造良好的税收法制环境，共同促进依法治税。
（四）确保税收法治建设的外部条件和依法治税的有序进行，必须认真处理好几个方面的关系。
营造良好的税收法制环境，保证依法治税落到实处，在现实工作中，必须认真处理好几个方面的关系，才能使之持之以恒，全面落实，全面发展。
一是要认真处理好税收征收管理与税收计划任务之间的关系。
前文已述，税收的核心职能是分配，即对社会财富在全社会进行分配与再分配，其本质是国家为了实现起职能，凭借政治权利，无偿取得财政收入，用以维护和支持其正常活动的一种分配形式，起作用发挥的最终结果，是通过税收分配，获得部分社会剩余产品，形成国家财政收入，满足各级国家政权机构和行政机关履行职责的需要。它的直接来源是社会产品，其多寡也由社会产品的多寡所决定，这是税收计划与经济税源之间的本质关系，经济决定税收，税收影响经济，但在实际工作中，需要与可能经常发生冲突，直接体现在税收执法关系中，就是政府对税收的需求，超过了经济税源能提供税收的可能。在这种情况下，税务机关要满足政府的需求，就不得不牺牲税法的刚性来调整税收计划，违背统一税法的规定，搞“寅吃卯粮”等各种形式的预征，或擅自调整征收范围、时间、满足组织税收收入的需要，这种做法的直接后果就是影响了经济社会的正常发展，也就直接影响税收法制环境建设，使依法治税成为一纸空谈。因此，要认真研究税收计划与经济税源的关系，认真处理需要与分配的关系，绝不能因眼前利益和当前需要，牺牲税收法治环境、违背依法治税的基本原则，要将税收计划融于法治大环境中予以研究、实施，减少人为干预。以税法规定和经济税源来确保计划的准确性、真实性和可能执行性，要淡化税收计划，重视执法质量的提高，并处理好二者的关系，来支持税收法治建设，支持依法治税的落实与实现。
二是要认真研究并处理好税收执法与税收服务的关系。
税收执法权是公共行政权利的组成部分，纳税人以缴纳税款为代价，购买政府和社会提供的公共服务产品，税收执法活动的最终目的是为社会提供公共服务。因此在税收法制环境建设，推进依法治税的现实工作中，必须正确处理执法与服务的关系，摆正税收执法与税务服务的位置，以税收执法这种方式，提供满足社会需求的社会服务，才能提高税收执法质量，从而得到整个社会的认可并推动税收执法环境的建设。
三是要处理好依法治税、从严治队、科技加管理这“三篇文章”之间的关系，推进税收法治建设。
依法治税是税收的灵魂与核心，而要实现依法治税，就必须有一支政治合格、作风优良、纪律严明、清政廉洁的税收干部队伍，而科技加管理，则是不断推进税收管理现代化、提高税收管理科技含量，符合“与时俱进”时代要求的重要途径。这“三篇文章”是一个统一的、不可分割的有机体。邓小平同志指出：正确的政治路线要靠正确的组织路线来保证，并提出“科学技术是第一生产力”的科学论断。依法治税要以从严治队为前提和保证，建设税收法制环境建设，也离不开从严治队这一基础；科技加管理则是依法治税和从严治队的重要手段和措施，也是建设税收法制环境的重要物质基础，现代科学技术和信息技术的发展一日千里，如果在税收法制环境建设中，老是采取传统的、落后的手段和管理模式，则依法治税就将成为一纸空谈；而在税收管理中，大量引进先进的管理方式、管理理念，加大现代信息技术的充分运用，就能实现对内对外的有效监控，对征税人的行为和纳税人的动态，进行有效的过程管理、结果分析，从而全面提升税收管理的科技含量，使之透明化，实现阳光税收，进而更有利于税收法制环境的建设与形成，更有利于依法治税这一灵魂工程的全面落实。
（五）净化税收法治环境，落实依法治税，必须注重具体执法过程，牢固树立四种意识。
税收执法活动的主要依据，是《中华人民共和国税收征管法》和其他税收实体法的具体规定，因此，在具体的税收执法过程中，既要依法保证税务行政当事人的合法权益，又要正确运用税收法律法规，忠实履行神圣职责，打击各种税收违法行为，保护国家利益，维护社会公众利益，进而搞好税收法制环境建设，全面贯彻依法治税要求，在这一具体执法过程中要注重几个意识。
一要注重程序意识。
《中华人民共和国税收征收管理法》是一部程序法，对执法程序都有明确规定，只有程序公正，才会有实体公正、过程公正和结果公正。在税收执法过程中，部分当事人从自身利益出发，总想千方百计逃避纳税义务，对这种侵害全民利益、社会公众利益的行为，税务机关当然应该运用税收法律武器，予以打击，但在执法过程中，必须注重程序，要根据税收违法行为的性质、程序、所处的环节，按照税收法规的程序进行处理，而不能不讲程序，不注重过程，这样才能保证执法行为的准确性和严肃性，才能在维护国家利益、社会公众利益的同时，维护当事人合法、正当的权益，使之利于接受，乐于遵从，从而有利于税收法治建设，有利于依法治税的全面贯彻落实。
二是要注重证据意识。
任何违法行为，都需要证据来证明，而执法机关对任何违法行为的认定与处罚，都需要证据来支持。税收执法活动亦是如此，对当事人违法事实的确认与处罚，都需要依法取得真实、可信、足够的证据来作为依据，任何凭主观臆想、假想推断来证明当事人违法行为的存在，并以此作为处罚依据都是违法的，都是税收法制环境建设所不能接受的，也是对依法治税方略的严重违背，因此，必须注重证据意识。
三要注重权限意识。
《中华人民共和国税收征收管理法》对各级税务机关及其工作人员，都规定了严格的权限限制。在税收执法活动中，各级税务机关和税务执法人员，只能按照法律规定的权限办事，而不能超越权限，自作主张，在税收执法活动中，任何越权行事都是法律所不允许的，并将依法受到追究。因此，权限意识，在税收法治建设和依法治税工作中，同样处于重要位置，同样需要无条件服从。
四是注重时效意识。
《中华人民共和国税收征收管理法》对各类税收法律事项，均规定了具体的时效要求，税务行政执法中，不论是税务机关、税务人员，还是税务行政相对人，都必须严格执行时效规定，这也是保证程序公正的重要举措，在具体的税务执法活动中，税务机关、税务人员尤其要注重时效意识。才能保证执法质量，确保执法公正。
总之，税收法治建设，依法治税工程是一项长期的重要工作，需要全社会的共同努力和一代代法律工作者、税务工作者的不懈追求、探索。在实际工作中，只要坚持牢固树立法治意识，努力建设税收法治，全面落实依法治税要求，就能有所作为、有所创新，就能坚持和宏扬与时俱进的时代精神，为依法治税、依法治国探索经验、得到全社会的广泛认可和全社会税务行政相对人的普遍遵从，不断取得新的成就，促进社会文明与进步。
龙玲
2005年5月11日
参 考 文 献
参考书目：
1、《领导干部税收知识读本》2001年1月中国财政经济出版社出版。
2、《邓小平同志南巡谈话》《邓小平文选》第三卷，1997年10月中共中央文献室出版
3、国务院《国务院关于全面推进依法行政的决定》1999年11月发布
4、国务院《全面推进依法行政实施纲要》2004年3月22日发布
